環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷的歷史制度主義分析

楊 志 軍

(貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷的歷史制度主義分析

楊 志 軍

(貴州大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

環(huán)境抗?fàn)幱腥N類型：農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)?、城市鄰避抗?fàn)幒头创髩谓ㄔO(shè)，其中城市鄰避抗?fàn)幈憩F(xiàn)最為突出。地方政府面對城市鄰避抗?fàn)?，往往以官方公布停工、停建、改建和移址等處罰型、責(zé)令型、道歉型和變更型等決策行為的突發(fā)性、臨機性和消極性改變作為解決方式，我們將此定義為“非常規(guī)政策變遷”，而非政策終結(jié)或失敗。從歷史制度主義來看，這種非常規(guī)政策變遷受到內(nèi)生與外生動因相互影響，具有路徑依賴并斷續(xù)均衡特點，呈現(xiàn)權(quán)利運作間不對稱關(guān)系，結(jié)果呈現(xiàn)正面方向發(fā)展。從社會沖突的”正”功能來看，消解非常規(guī)政策變遷的治理之道是要實現(xiàn)政府治理模式、政策決策體制、社會組織功能和社會民眾心理四個方面的轉(zhuǎn)變。

環(huán)境抗?fàn)?；鄰避；政策變遷；歷史制度主義；協(xié)商型治理

一、引言

環(huán)境抗?fàn)幱腥N類型：農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)帯⒊鞘朽彵芸範(fàn)幒头创髩谓ㄔO(shè)[1]，不管是從媒體報道的幅度還是抗?fàn)幊霈F(xiàn)的頻次，城市鄰避抗?fàn)幒蜎_突表現(xiàn)最為突出[2]，這些經(jīng)過媒體報道甚至是渲染的鄰避抗?fàn)幨录?，如反PX項目、反垃圾焚燒站項目、反精神病院、反變電站及核電項目等，絕大部分都導(dǎo)致政府改變其原初決策行為，表現(xiàn)為官方公布停工、停建、改建和移址等處罰型、責(zé)令型、道歉型和變更型等決策改變，呈現(xiàn)”一鬧就靈”的特征。城市鄰避抗?fàn)帋碚貞?yīng)性地改變原初決策行為的實質(zhì)是一種突發(fā)性、消極性和臨機性的對既定城市公共工程建設(shè)項目的決策改變，這種臨機性的決策變化并沒有得到很好的堅持，很多項目悄然復(fù)工開建或移址另建，這兩種情形都不能算是政策項目的終結(jié)，也不能稱之為政策失敗。復(fù)工開建很明顯已經(jīng)顛覆了政策終結(jié)的概念，移址另建雖然避免了對原初項目所在地居民利益的損害，但新址居民仍然會受到環(huán)境威脅，問題依然存在，因此，筆者將目前發(fā)生的城市鄰避抗?fàn)幨录恼貞?yīng)行為定性為一種“地方政府消極改變其決策的非常規(guī)政策變遷”行為，這包含兩個方面的含義：其一是政策結(jié)果的改變，它屬于典型的非常規(guī)性突發(fā)政策變遷類型；其二是政策體系的變化，屬于緩慢的政策變遷過程。

從世界范圍觀察，環(huán)境治理的好壞直接關(guān)系到一國治理水平的優(yōu)劣，環(huán)境正義的關(guān)切直接影響到一國政權(quán)執(zhí)政的合法性。轉(zhuǎn)型期的社會需要賦予改革的智慧和勇氣，變革的政治更需要可控的環(huán)境和科學(xué)的政策產(chǎn)出。環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷現(xiàn)象一方面說明地方政府在面對井噴式民意上的回應(yīng)性和學(xué)習(xí)性，但另一方面也說明地方政府治理的現(xiàn)代化水平和能力確實出現(xiàn)了問題，因此，要清楚理解城市鄰避抗?fàn)幨录头浅Ｒ?guī)政策變遷的形成與發(fā)展，對非常規(guī)政策變遷進(jìn)行深入分析，了解非常規(guī)政策變遷對地方治理造成的阻礙，提高政府環(huán)境治理能力和決策科學(xué)化水平,需要對現(xiàn)存的問題進(jìn)行深入分析。筆者試圖從歷史制度主義視角探討“環(huán)境抗?fàn)幨录矸浅Ｒ?guī)政策變遷行為”：首先，從改革開放以來環(huán)境抗?fàn)幨录A段特征劃分和非常規(guī)政策變遷的內(nèi)涵兩方面對環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷進(jìn)行要義解析。然后，對歷史制度主義理論要點進(jìn)行歸納，總結(jié)出4個維度具體分析非常規(guī)政策變遷。最后，為破解環(huán)境抗?fàn)幃a(chǎn)生非常規(guī)政策變遷這個難題提供4個方面的治理之道。

二、 環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷的內(nèi)涵

環(huán)境抗?fàn)幣c公眾的維權(quán)意識直接相關(guān)，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)建設(shè)中難免出現(xiàn)與部分民眾利益相悖的行為。一般而言，民眾處于弱勢地位，他們一般選擇“和平散步”抑或“暴力抗?fàn)帯钡姆绞奖磉_(dá)訴求，但無論哪一種方式都會對政府治理造成影響。從改革開放后的歷史進(jìn)程來看，環(huán)境抗?fàn)幍陌l(fā)生具有一定規(guī)律性，在不同時期具有不同特點。由早期的農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)幨录俚匠鞘芯用穹磳︵彵茉O(shè)施建設(shè)，無不體現(xiàn)民眾權(quán)利意識和安全意識的提升。近年來，隨著以城市鄰避抗?fàn)帪橹饕愋偷沫h(huán)境抗?fàn)幨录l繁發(fā)生，地方政府回應(yīng)方式大同小異，普遍形成的非常規(guī)政策變遷模式值得深入界定和分析。

(一)環(huán)境抗?fàn)幨录A段劃分

當(dāng)前，我國處于發(fā)展轉(zhuǎn)型期，發(fā)展中的矛盾還比較普遍，影響城市的環(huán)境污染問題仍然高發(fā)，并逐漸蔓延到農(nóng)村地區(qū)，不合格鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展更是污染問題影響農(nóng)村建設(shè)的“持續(xù)動力”?？傮w來說，污染問題導(dǎo)致的突發(fā)性環(huán)境事件和群體事件嚴(yán)重威脅國家的長治久安?？v觀改革開放以來的環(huán)境抗?fàn)帲瑥淖畛醯募兇庾匀槐Ｗo(hù)行為到當(dāng)下關(guān)切個人利益的自發(fā)環(huán)境保護(hù)行為，可以劃分為三個階段。

1.環(huán)境保護(hù)理念與自然保護(hù)意識階段(20世紀(jì)80～90年代)

第二次全國環(huán)境保護(hù)會議(1983年12月31日至1984年1月7日)將環(huán)境保護(hù)確立為基本國策，提出“三同步，三統(tǒng)一”的指導(dǎo)方針，實行“預(yù)防為主，防治結(jié)合”“誰污染，誰治理”“強化環(huán)境管理”三大政策，國家戰(zhàn)略層面的環(huán)境保護(hù)理念宣導(dǎo)作為整個時代的開端，意義重大。20世紀(jì)80年代以來，區(qū)域性和全球性環(huán)境問題開始有惡化趨勢，環(huán)境問題開始進(jìn)入民眾的視覺范圍，民眾單純源于“安全需要”“程序正義”“環(huán)境公義”的需要，自然保護(hù)意識慢慢被喚醒。自然環(huán)境保護(hù)和稀有物種的保護(hù)事件還未形成強有力的社會運動，更沒有扮演挑戰(zhàn)權(quán)力擁有者的角色，民眾的環(huán)保觀念僅僅源自于心中純粹的自然保護(hù)觀念。根據(jù)1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會文件，人們關(guān)心的環(huán)境污染問題主要有：大氣污染問題、森林減少和生物多樣性銳減問題、土地沙化等自然環(huán)境破壞問題。由于人類過度放牧、墾殖和不科學(xué)的水資源利用，造成生態(tài)發(fā)展失衡，1977年聯(lián)合國沙漠化大會提出“沙漠化”概念，1977年世界環(huán)境日主題之一是“關(guān)注臭氧層破壞”，1983年世界環(huán)境日主題之一是“防治酸雨破壞”，這些活動讓民眾意識到自身處境的“難化”，開始注重健康可持續(xù)的生活方式并進(jìn)行普及生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識活動。

2.經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)共進(jìn)階段(20世紀(jì)90年代中后期)

1990年代初，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家在庫茲涅茨收入分配假說的基礎(chǔ)上提出了環(huán)境庫茲涅茨曲線，使得經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境惡化之間建立了一種關(guān)系。20世紀(jì)90年代，我國提出絕不走西方國家先污染后治理的老路。客觀地講，1992年鄧小平南方談話之后，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心成為共識的同時，中央政府也認(rèn)識到加大環(huán)境保護(hù)投入的重要性，環(huán)境保護(hù)工作得到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供的資金、技術(shù)和科技條件支撐?？傮w來看，這一階段在強化經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時也注重環(huán)境保護(hù)，這種重視體現(xiàn)在：一方面政府部門著重突出環(huán)境保護(hù)體系的建設(shè)和職能作用，1988年設(shè)立的中華人民共和國國家環(huán)境保護(hù)局，成為國務(wù)院直屬機構(gòu)，其后地方政府陸續(xù)成立環(huán)境保護(hù)機構(gòu)，1989年覆蓋全國范圍的環(huán)境保護(hù)體系正式確立，對國家環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響；另一方面公共組織積極參與環(huán)境保護(hù)，注重公眾宣傳、培訓(xùn)和推廣。以1994年中國成立最早的民間環(huán)保組織“自然之友”為標(biāo)志，一批專業(yè)環(huán)境保護(hù)組織陸續(xù)組建，帶來了這一時期環(huán)境保護(hù)體系的專業(yè)化促進(jìn)和鞏固。

3.自身權(quán)益和互聯(lián)網(wǎng)催生環(huán)境保護(hù)運動階段(21世紀(jì)以來)

21世紀(jì)以來，一方面國家日益重視環(huán)境治理并將其作為緊要戰(zhàn)略加以看待。2002年1月8日，國務(wù)院召開第五次全國環(huán)境保護(hù)會議，強調(diào)走可持續(xù)發(fā)展的道路。2003年9月《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的正式實施落實了對環(huán)境建設(shè)項目進(jìn)行強有力監(jiān)督的步驟。2005年12月，國務(wù)院為全面落實科學(xué)發(fā)展觀，加快構(gòu)建社會主義和諧社會，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護(hù)的決定》，進(jìn)一步把環(huán)境保護(hù)擺在更加重要的戰(zhàn)略位置。2008年國家環(huán)境保護(hù)總局正式升格為中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部。另一方面農(nóng)村和城市的部分民眾針對環(huán)境污染與鄰避項目建設(shè)開始出現(xiàn)頻繁的抗議活動。從21世紀(jì)肇始于環(huán)境保護(hù)組織反對怒江建壩的活動，到2007年廈門反PX項目事件，正式拉開鄰避抗?fàn)幍睦顺?，迄今仍然在重?fù)上演，其主要原因就是新時期公眾權(quán)利維護(hù)意識和社會媒體的崛起。一是老百姓尤其是城市居民愈發(fā)對自身安全和健康環(huán)境提出要求，二是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展在很大程度上扮演了即時資訊的傳播者和集體行動的中介角色，二者相互結(jié)合助推進(jìn)入環(huán)境保護(hù)運動階段。

農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民和城市的居民對工業(yè)污染的抗議，以至針對基礎(chǔ)設(shè)施的抗議活動變得非常普遍，經(jīng)濟(jì)建設(shè)以犧牲環(huán)境為代價的方式觸碰了公眾利益，政府基于多方面的考慮不得不選擇妥協(xié)退讓。2004年云南怒江建壩事件、2005年松花江水污染事件、2006年北京六里屯垃圾焚燒場事件、2007年廈門反PX項目建設(shè)事件、2008年重慶渝北區(qū)龍城天都小區(qū)附近殯儀館遷址事件以及2016年湖北仙桃垃圾焚燒事件等一系列環(huán)境抗?fàn)幨录o不凸顯出經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工程建設(shè)和自然環(huán)境間關(guān)系緊張。2004～2016年，中國環(huán)境抗?fàn)幨录萦遥瑳]有任何減緩趨勢，為應(yīng)對民間社會需求，政府在抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也把環(huán)境保護(hù)工作納入國家重點建設(shè)工作之一，越來越注重生態(tài)文明建設(shè)，但問題依舊存在，雖然相關(guān)環(huán)境治理政策不斷出臺或修訂，但公眾參與環(huán)境治理和環(huán)境影響評價以及嚴(yán)苛的環(huán)境監(jiān)管政策都未能從根本上減緩甚至解決環(huán)境污染和環(huán)境抗?fàn)巻栴}。

(二)非常規(guī)政策變遷的內(nèi)涵和屬性

在城市環(huán)境抗?fàn)幨录?，“?dǎo)火索”通常是由于鄰避設(shè)施在建設(shè)過程中引起當(dāng)?shù)鼐用竦睦婕m紛并且存在上訪和先前抗?fàn)幓顒拥那闆r下發(fā)生的。地方政府在起初沒有引起足夠的重視，主要依靠“暴力”維穩(wěn)的方式來解決，但由此也極易催生公眾產(chǎn)生嚴(yán)重的逆反心理，將擬建或在建的項目消息經(jīng)過渲染傳播出去，最后造成大規(guī)模的抗?fàn)幮袆印?/p>

在這些公共問題中，比較突出的就是在自利動機和社區(qū)保護(hù)意識高漲下產(chǎn)生的各類針對鄰避設(shè)施的抗?fàn)帲缋诼駡?、焚燒廠、發(fā)電廠、變電站和火葬場等。鄰避設(shè)施并非一無是處，帶來便利和效用的同時，也會導(dǎo)致嚴(yán)重的負(fù)外部效應(yīng)，居民會在鄰避情節(jié)的催化下反對利民設(shè)施在生活區(qū)附近建設(shè)，也就產(chǎn)生了城市鄰避抗?fàn)幨录?。環(huán)境抗?fàn)幨录念l發(fā)是對相關(guān)政府決策及公共政策體制的“反對”，從而反映地方治理水平和能力低下或者不夠現(xiàn)代化，其根源是政府與公民無主動性的互動。國家治理制度性結(jié)構(gòu)在政府與公民之間缺乏雙向互動的前提下，環(huán)境抗?fàn)庮l發(fā)引發(fā)政策結(jié)果的改變，導(dǎo)致非常規(guī)的消極性政策變遷。

1.內(nèi)涵

三類環(huán)境抗?fàn)幨录鶐砹朔浅Ｒ?guī)政策變遷，鄰避抗?fàn)幾顬槊黠@，大多數(shù)媒體報道的諸如反對垃圾焚燒、反PX項目、反精神病院和反變電站修建等城市鄰避抗?fàn)?，不管是以集會游行的“和平散步”抗?fàn)幏绞?，還是“野蠻暴力”抗?fàn)幏绞剑蠖紝?dǎo)致地方政府對相關(guān)項目的改建、停建和遷建，筆者將這種消極性決策行為的改變稱為“非常規(guī)政策變遷”。在農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)幹?，村民本身在地緣區(qū)位處于弱勢，同樣的努力抗?fàn)幮袨椴荒艿玫綇V泛關(guān)注，此外，村民囿于自身知識結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代動員能力的欠缺，即使作出了抗?fàn)?，但是不能最大程度地團(tuán)結(jié)動員反對者和潛在的反對者。當(dāng)抗議無效的時候，村民就不得不學(xué)會如何與污染一起并存，但是，正是這種短時段抗?fàn)幨《M(jìn)入長時段的隱忍痛恨和選擇時機再次進(jìn)行表達(dá)和抗?fàn)幍男袨橹?，這種長時段的焦灼狀態(tài)實際上也是一種致力于期待非常規(guī)政策變遷的行為，例如課題組多次在云南、貴州和湖南的調(diào)研顯示，村民非常期望經(jīng)過他們長時間的努力得到上面的關(guān)注(更大的新聞媒體和官員)，以至廢除污染項目，賠償他們的醫(yī)療損失，還給他們更好的身體健康和生存權(quán)利。以亞洲最大鉛鋅礦“云南省蘭坪血鉛”事件與湖南省常德市石門縣鶴山村“亞洲最大雄黃礦”重金屬污染兩個案例來看，其深刻反映農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)幫七M(jìn)政策改變的困難。

2.屬性

從民眾通過抗?fàn)帋碚吒淖兊慕Y(jié)果來看，雖然環(huán)境抗?fàn)幱绕涫浅鞘朽彵芸範(fàn)帋硗话l(fā)性、臨機性和即時性的政策原初決策行為改變，但是可以觀察到的事實是：這些基于情景-權(quán)變策略作出的政策改變很多時候往往等風(fēng)頭一過項目又偷偷開工復(fù)建，由此便產(chǎn)生環(huán)境抗?fàn)帋碚吒淖兊牧硪粋€重要特征——消極性。簡言之，環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)政策變遷的實質(zhì)是一種政府消極性非常規(guī)的政策改變行為，也屬于政策變遷的表面結(jié)果范式，其屬性可通過以下4個方面進(jìn)行分析。

(1)非常規(guī)政策變遷的產(chǎn)生方式來自于“沖擊-回應(yīng)”模式。物質(zhì)的變化起因通?？煞譃閮纱髞碓矗阂皇莻€體內(nèi)部的結(jié)構(gòu)重組或轉(zhuǎn)變，另一個是外在環(huán)境的壓力逼迫或催化。環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)的政策結(jié)果改變就是典型的由外在環(huán)境壓力導(dǎo)致政府結(jié)構(gòu)中的決策環(huán)節(jié)發(fā)生改變，是一種典型的內(nèi)外因素交互作用所造成的“沖擊-回應(yīng)”式的政策變遷行為。環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)的非常規(guī)政策變遷在狹義范圍內(nèi)屬于“決策型回應(yīng)”，是地方政府在面對抗?fàn)幨录r通過改變政策后果的被動型應(yīng)對方式。非常規(guī)政策變遷方式即是受到內(nèi)外因相互作用后形成的典型“沖擊-回應(yīng)”模式，對政策過程形成“間斷-調(diào)適”。本質(zhì)上看，工業(yè)污染破壞農(nóng)民生存環(huán)境而帶來的抗?fàn)幮袆雍陀捎诔鞘朽彵茉O(shè)施的建設(shè)造成居民鄰避抗議，地方政府不得不通過決策改變來回應(yīng)民意訴求，維持社會穩(wěn)定，這種決策改變屬于被動型的沖擊式回應(yīng)，亦即迫于巨大的民眾抗議壓力，采取改變原初決策行為的妥協(xié)方式，此種妥協(xié)的政府回應(yīng)方式作為因變量時，當(dāng)?shù)孛癖姷谋┝範(fàn)幏绞绞顷P(guān)鍵自變量，當(dāng)其作為自變量時，又對抗?fàn)幨录募皶r平穩(wěn)解決產(chǎn)生最為重要影響。換言之，政府如何回應(yīng)，不僅是自上而下壓力型政治的結(jié)果，也是由里而外運動式治理的安排。

(2)非常規(guī)政策變遷是一種對既定建設(shè)項目作出某種突發(fā)性、臨機性和消極性的政策結(jié)果改變。凝閉型政策體制致使直接利益相關(guān)的公眾沒有參與政府興建在地化公共工程項目決策討論的機會，一旦政府公布建設(shè)消息或顯示出建設(shè)進(jìn)度，當(dāng)?shù)鼐用窬蜁娏曳磳ι踔翗O端憎惡。當(dāng)民眾開始有組織地進(jìn)行抗議反對活動時，地方政府和相關(guān)單位開始“心虛害怕”，在這種雙向試探性動作中，當(dāng)民眾捕捉到地方政府建設(shè)信心動搖之時，抗議活動會加劇，最終導(dǎo)致地方政府決策不得不突發(fā)性、臨機性和消極性的改變。突發(fā)性體現(xiàn)的是建設(shè)項目來得突然，抗議活動來得突然，決策改變也來得突然，社會風(fēng)險無時不在，就像人們不能準(zhǔn)確預(yù)測交通事故一樣，抗?fàn)幍耐话l(fā)和偶發(fā)很難預(yù)測。臨機性體現(xiàn)的是諸多與環(huán)境有關(guān)的建設(shè)項目在面對抗?fàn)幮袨闀r因負(fù)面情境所作出的權(quán)變式反應(yīng)，亦即對建設(shè)項目作出改建、遷建和停建等政策回應(yīng)。消極性體現(xiàn)的是大多項目在其后的時間段中又會悄悄復(fù)工開建，致使當(dāng)時突發(fā)性事件具有臨機性決策特點，而這種決策行為最后又是消極性行為。

(3)非常規(guī)政策變遷是一種綜合政策失敗(終結(jié))和政策回退現(xiàn)象。不管是非常規(guī)還是常規(guī)性政策變遷都將成為一種常態(tài)，而不是異常的事情。不管是基于政策過程的階段論所帶來的常規(guī)政策變遷，還是因應(yīng)非常規(guī)的環(huán)境抗?fàn)幩鶐淼恼咦冞w，無論是外在環(huán)境的變化還是政策本身屬性的變化，都會帶來政策變遷。在環(huán)境問題頻發(fā)的背景下，決定事件影響力大小及成功與否源于事件的動員結(jié)構(gòu)和政府的回應(yīng)程度。政府對政策結(jié)果作出的改變，其間斷性的變化可以看作是地方政府行政行為的調(diào)試所達(dá)到的相對均衡狀態(tài)。政策失敗不僅意味著政策不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用和政策投入的浪費，而且還給社會造成巨大的破壞，危害了人民群眾的利益，損害了黨和政府在人民群眾中的威信。政策回退指政策決策經(jīng)過一段時間的變遷后，能夠通過其他途徑或方式，抑或因為其他因素再回到原初狀態(tài)，政策制定者應(yīng)該認(rèn)識到政策變遷屬于常態(tài)，并非意外之事。無論是迫于外在環(huán)境的沖擊或政策自身因素的變化，他們都會對政策變遷產(chǎn)生一定的影響，價值信念的漸移強化了新政策的訴求，焦點事件的發(fā)生則暴露了現(xiàn)行政策的不足。

(4)非常規(guī)政策變遷是一種明顯的和潛在的政策變遷過程。一項社會制度研究認(rèn)為任何社會制度的變遷主要有三種途徑：意外式變遷、演化式變遷和意圖式變遷[3]，同時，從政治結(jié)構(gòu)中的委托-代理關(guān)系角度來看，政策之所以產(chǎn)生變遷主要有4個來源：立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)和集體行動。從政府過程的前端政策體系來看，由于政策結(jié)構(gòu)對于政策體系的剛性約束以及政策偏好、政策工具選擇的柔性需求，對于那些最終帶來地方政府政策改變的環(huán)境抗?fàn)幮袨椋m然在抗?fàn)幏绞缴匣蚣みM(jìn)或平和，但是其抗?fàn)幠繕?biāo)明確的行為對地方政府的政策目標(biāo)帶來直接沖擊，政府政策需要直接回應(yīng)。從政府過程的后端政策過程環(huán)節(jié)來看，不管環(huán)境抗?fàn)幨录欠癯蔀橛绊懻^程的外部因素，所有的政府活動原本都應(yīng)該接受評估、修正甚至是終結(jié)的政策過程考驗，因此，環(huán)境抗?fàn)帋淼姆浅Ｒ?guī)政策變遷在變遷結(jié)果上屬于一種顯性和直接的“非連續(xù)”的政策變遷。在變遷程度上，由于政府過程基本沒有影響，這種非常規(guī)政策變遷又是一種隱形和潛在的連續(xù)性變遷，政策體系是非連續(xù)性變遷。

總而言之，我國正處于轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)成本轉(zhuǎn)嫁給自然環(huán)境和消費者。在波動極大的社會環(huán)境中，政策制度的存在總是不穩(wěn)定的，隨時都面臨著被撤掉和消除的風(fēng)險。整個社會發(fā)展階段存在著社會風(fēng)險，公眾對社會的風(fēng)險進(jìn)行感知的結(jié)果以及形成的風(fēng)險意識就會促進(jìn)公眾急切地想?yún)⑴c到政府的決策中去，但事實卻正好相反，民眾較少有機會和渠道參與重大公共工程項目的決策，因此，任何集體行動的發(fā)生都實屬必然。環(huán)境抗?fàn)幨录l繁發(fā)生作為政策變遷的重要外部因素，各個相關(guān)利益行動者處于政策網(wǎng)絡(luò)過程中，各自的權(quán)力大小、資源多少、掌握信息的真實與否及各自行動策略的不同都會讓他們在再次的權(quán)益均衡決策中形成不同的政策影響力。

政策變遷作為政策過程中的一個階段，政策相關(guān)利益者的互動關(guān)系及決策理念和價值追求都將會對政策的結(jié)果形成一個有效的影響。城市鄰避事件是城市居民維權(quán)意識強化下自我保護(hù)的方式，他們以自己的方式來表達(dá)訴求并得到政府的妥協(xié)被動性回應(yīng)，政府維穩(wěn)指導(dǎo)理念為使社會相對穩(wěn)定和諧，不得不對影響重大的民眾抗?fàn)幨录讌f(xié)，作出項目暫停或終止的決策改變。政府的非常規(guī)政策變遷顯然不是政府政策失敗的表現(xiàn)，它是政策的迂回形式，其中對政策決策內(nèi)容的調(diào)整或間歇性的終止，屬于一種政策回退的方式。政策回退的因素主要有決策者意志的轉(zhuǎn)變、相關(guān)利益群體介入力量過大、舊制度慣性影響、非正式約束的嵌入強度低及政策變遷目標(biāo)失衡等[4]，源于鄰避抗?fàn)幨录姆浅Ｒ?guī)政策變遷，在群眾的集體利益訴求的“威迫”下，政府不得不以消極的方式去應(yīng)對。

三、 非常規(guī)政策變遷的歷史制度主義四維度解釋

在歷史制度主義的視角下，將環(huán)境保護(hù)體系看作是因變量，社會環(huán)境風(fēng)險(污染、災(zāi)害、傳染病等)當(dāng)作自變量，其中環(huán)境抗?fàn)幨怯绊懻咦冞w的核心中間變量。20世紀(jì)70～80年代，環(huán)境抗?fàn)幧形葱纬芍饕苿恿Γ?0世紀(jì)90年代中后期以來，環(huán)境抗?fàn)帍霓r(nóng)村擴散到城市，21世紀(jì)以來，城市鄰避型抗?fàn)幨录訉映霈F(xiàn)，原有的環(huán)境保護(hù)體系出現(xiàn)局限性和作為缺陷性特點，因此，國家環(huán)境保護(hù)體系變遷過程源于國家對社會風(fēng)險的防范考慮，地方政府也出于社會穩(wěn)定的“一票否決”制威懾力考慮，紛紛對環(huán)境抗?fàn)幾鞒龌貞?yīng)。在歷史制度主義分析下，歷史是很重要的，“如果我們不追尋制度的歷史演進(jìn)，我們不可能了解今日所做的選擇”[5]。歷史制度主義的關(guān)鍵在于追溯歷史事件發(fā)生的時間序列，能夠在這個歷史過程中感知到歷史都是朝著特定的路徑發(fā)展的，我們利用歷史制度主義四維度對非常規(guī)政策變遷進(jìn)行解釋，明晰環(huán)境抗?fàn)幨录l發(fā)帶來非常規(guī)政策變遷的特點。

(一)歷史制度主義的理論要點

在1950年代末期開始的制度回歸學(xué)派中，新制度主義獨樹一幟，異軍突起，歷史制度主義被視為“新制度主義”中重要支派之一，除了延續(xù)新制度主義對制度的重視外，更強調(diào)針對歷史脈絡(luò)制度的革新性、能動過程和政策轉(zhuǎn)換程度探究。依據(jù)Peter A.Hall等對新制度主義范疇的界定，新制度主義大致可以分為三大研究途徑：理性選擇制度主義、社會學(xué)制度主義和歷史制度主義。

概念上，用更寬廣的角度探討制度與行為之間的關(guān)系。歷史制度主義結(jié)合理性選擇主義的“計算途徑”與社會學(xué)制度主義的“文化途徑”，將重點放置在規(guī)范的過程和習(xí)慣的程序。行為者追求的是以制度規(guī)范適當(dāng)?shù)男袨?，而非利益的極大化，適當(dāng)行為是通過一次又一次，在不同團(tuán)體間的策略和競爭過程中所形成的[6]。

不同于理性選擇，理論者將沖突的理念、利益和偏好視為既定不變的，并且分析來源，歷史制度主義論者強調(diào)政策的歷史，如何塑造行動者的理念、利益和偏好，進(jìn)而影響后來的政策選擇。綜合相關(guān)學(xué)者的觀點，歷史制度主義綜合考慮理性選擇理論的“計算途徑”和社會學(xué)理論的“文化途徑”，在路徑上具有折中性，同時關(guān)注制度發(fā)展的歷時性，認(rèn)為用歷史的發(fā)展可以克服人們在做決策時的有限理性的制約。從理論核心上看，歷史制度主義的基本觀點-制度形成后具有自我強化、自我學(xué)習(xí)的機制，即制度的形成對于制度的發(fā)展具有一定影響或決定作用，即“路徑依賴”。從理論特征上看，歷史制度主義的制度是動態(tài)性的，隨時間的變化而變化，這一特點決定了它本身既是研究的自變量也是研究的因變量。

歷史制度主義認(rèn)為制度的出現(xiàn)不是有意設(shè)計的結(jié)果，而是一種在當(dāng)時眾多因素影響下所出現(xiàn)的結(jié)果，所以，制度的出現(xiàn)是妥協(xié)下的產(chǎn)物。歷史制度主義之所以重視制度形成的初始條件，就是因為這代表著歷史時空中政策選擇結(jié)果的決定，掌握制度現(xiàn)象的發(fā)展便能夠發(fā)現(xiàn)特定歷史因素及關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點在制度上的運用，即他們會制約未來制度發(fā)展。在制度形成后，由于制度本身的自我強化機制，使得它在之后的環(huán)境變遷中能夠適應(yīng)，最終維持下來，這就是“路徑依賴”。

(二)環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷受到內(nèi)生與外生動因相互影響

依據(jù)歷史制度主義的觀點，組織變革會收到不同深度、廣度兩種力量拉扯。James G.March等指出影響變革的力量有兩類：其一是“內(nèi)生動因”，是指構(gòu)成制度或政策本身，或其內(nèi)部的各項因素，彼此間因相互干擾、沖突、重疊或不能符合制度的要求而產(chǎn)生出修正、調(diào)整、補充、裁除及整合的要求，使制度或政策產(chǎn)生變革的動力。“外生動因”則是指制度或政策外在環(huán)境因素的變動，直接或間接促使制度變革的壓力，這種變革是最為大家認(rèn)可的，如國家、社會物質(zhì)或心理條件的改變，都可以促使制度或政策發(fā)生改變，這兩個因素的交互作用是政策變遷的催動力[7]，環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷同樣受到內(nèi)生和外生動因的影響。

1.自身利益驅(qū)動

反PX項目、垃圾焚燒場項目和核電項目等雖然在一定程度上能夠造福民眾，但是隨著民眾的環(huán)境保護(hù)意識覺醒，當(dāng)自身的權(quán)益遭到侵害時，通過集體組織抗議活動來進(jìn)行反抗，直到利益訴求得到滿足為止，政府在政策決策活動中，應(yīng)當(dāng)考慮利益相關(guān)者多方面的訴求。鄰避設(shè)施的負(fù)面效應(yīng)不被居民所接受，他們生活的周邊環(huán)境不容許出現(xiàn)影響健康生活的其他因素，在基于自身安全和健康的驅(qū)使下，必須通過抗議的方式來對待即將開工、正在建設(shè)抑或完工的鄰避項目，民眾權(quán)益保障下的抗議行動最終會帶來項目無效投入，造成資源浪費、社會不穩(wěn)定等破壞性影響。民眾權(quán)益維護(hù)抗議行動作為政府消極性應(yīng)對和非常規(guī)政策變遷的外生因素，具有重要影響。

2.凝閉型政策體制

當(dāng)代中國凝閉型政策體制具有3個特點：①相對封閉的決策過程，社會力量缺乏制度性的參與渠道；②政策標(biāo)的人群和社會大眾的利益，則通過黨政機關(guān)考察民情、吸取民意和凝練政策意圖的過程加以體現(xiàn)；③在政策執(zhí)行過程中，政策合法性和推動力量主要來自國家內(nèi)部和上級行政機關(guān)，“自上而下”與“由里而外”的特征明顯[8]。由此導(dǎo)致一方面國家以及地方治理系統(tǒng)能夠集中力量辦大事，另一方面老百姓對于政府在干什么知之甚少。當(dāng)政府治理系統(tǒng)呈閉合運行狀時，民眾的認(rèn)知會呈擴張狀，一旦出現(xiàn)鄰避設(shè)施建設(shè)情況，極易產(chǎn)生民眾抗?fàn)幮袨?。面對有巨大影響力的環(huán)境抗?fàn)幨录?，政府往往呈現(xiàn)出消極性應(yīng)對方式，做出妥協(xié)退讓的行為，暫停或改變當(dāng)初的政策決議以迎合民眾訴求，政府“一進(jìn)一退”的回應(yīng)方式只是會造成整個抗?fàn)幨录膼盒匝h(huán)，而政府部門在抗?fàn)幨录l(fā)生后采取非常規(guī)政策變遷作為補救措施，表面上因為及時回應(yīng)民意訴求解決了問題，贏得了聲譽，但實際上是讓政府決策模式的不足直接暴露出來，讓民眾“一鬧就靈”的社會心理得到強化和擴散。

3.間接環(huán)境保護(hù)體系影響

環(huán)境保護(hù)體系的變化是由各個環(huán)境保護(hù)制度組成的，對國家的環(huán)境保護(hù)治理工作有著重要影響。環(huán)境保護(hù)政策頻出助力環(huán)境保護(hù)工作的開展，國家宏觀層面的環(huán)境保護(hù)體系是環(huán)境保護(hù)工作大的方向，從最初的環(huán)境保護(hù)意識復(fù)蘇、環(huán)境保護(hù)工作部門的建立、環(huán)境保護(hù)制度化及生態(tài)文明建設(shè)等的發(fā)展，國家對環(huán)境問題的關(guān)注度逐漸提高，對環(huán)境問題逐漸升溫的現(xiàn)象開始能夠積極應(yīng)對。一系列重大有極強社會影響的環(huán)境抗?fàn)幨录粩鄾_擊地方政府體系，對國家環(huán)境治理格局和環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略的安排帶來間接影響。例如環(huán)境保護(hù)部的成立，生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”總體布局的重要內(nèi)容納入了國家社會主義建設(shè)事業(yè)等，都可視為環(huán)境抗?fàn)幗裹c事件對環(huán)境保護(hù)體系乃至國家戰(zhàn)略的重要間接影響。

(三)環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷具有路徑依賴并斷續(xù)均衡

歷史制度主義強調(diào)透過時間序列的方式來發(fā)現(xiàn)制度或政策創(chuàng)建、變遷等議題，強調(diào)制度跟隨時空環(huán)境而改變，會受到特定次序的規(guī)范。“路徑依賴”指事件在歷史過程中發(fā)生的順序?qū)⒂绊懫湮磥淼陌l(fā)展，在某一特定時間點上形成的歷史變遷軌跡會制約接續(xù)事件的發(fā)展方向，提供政治行動者進(jìn)行策略選擇的限制條件與機會。歷史制度主義的學(xué)者相信制度與歷史存在一種互為因果的關(guān)系，也強調(diào)制度的延續(xù)性，并把“路徑依賴”視為其研究途徑的探究方式[9]。

政府應(yīng)對環(huán)境抗?fàn)幨录姆浅Ｒ?guī)政策變遷雖然對環(huán)境保護(hù)政策內(nèi)容進(jìn)行更改，但這是環(huán)境保護(hù)政策內(nèi)容不斷完善的過程。非常規(guī)政策變遷具有的路徑依賴會產(chǎn)生消極的影響，非常規(guī)政策變遷“一鬧就靈”的特點會產(chǎn)生政府地方性學(xué)習(xí)的效仿，形成漣漪效應(yīng)。政策的政治過程是一種歷史過程，城市鄰避型環(huán)境抗?fàn)幉皇桥既煌话l(fā)現(xiàn)象，其發(fā)展逐步過渡到目前頻發(fā)的常規(guī)性社會抗?fàn)幮袨?，可稱作是“公共政策失靈”，而不僅是環(huán)境治理政策工具的失靈，或是地方治理能力的失效。有利益訴求的民眾看到通過抗?fàn)幠軌蚪鉀Q他們直接或間接的訴求，迫使政府改變政策結(jié)果，形成“一鬧就靈”的反饋，于是民眾的環(huán)境抗?fàn)幨录映霾桓F，這樣的消極性政府應(yīng)對方式，在路徑依賴的作用下，會產(chǎn)生更多的抗?fàn)幮袨椋苑浅Ｒ?guī)政策變遷現(xiàn)象并非會像想象中的那樣得到消止。

“決策關(guān)鍵點”也稱“歷史的偶發(fā)性”，是指制度并非長久不變，當(dāng)存在意向行動個體的作用、制度與環(huán)境失衡或配置錯誤決策、破壞制度效率與正當(dāng)性基礎(chǔ)的重大外力沖擊三種情形時，關(guān)鍵點會不斷地調(diào)整其結(jié)構(gòu)限制，當(dāng)有外在或自身的因素進(jìn)入決策體系，會影響政策的產(chǎn)出。“斷續(xù)式均衡”是指制度、政策變遷的方向不是在追求一個終極均衡的狀態(tài)，而是從一個均衡遭遇變動后，再轉(zhuǎn)向下一個均衡[10]。前者是歷史結(jié)構(gòu)的制約，后者是當(dāng)時時空環(huán)境因素的變動，不確定的結(jié)果、歷史中的偶發(fā)因素是政策變遷的“雙重偶聯(lián)性”交互作用，在政策變遷過程中不可忽視。

政府在政績追求的目標(biāo)下，如不顧公眾的身體健康和社會環(huán)境，開展有可能帶來巨大財政稅利項目建設(shè)，這無疑是和公眾的利益相沖突的，從最初的大量投入建設(shè)到高成本的政策改變，給政府治理帶來嚴(yán)重的沖擊。面對現(xiàn)代化治理能力的考驗，當(dāng)抗?fàn)幮袨檫^激，國家用“維穩(wěn)”的方式來回應(yīng)公眾的需求，就會作出暫停、關(guān)閉項目的決定，使得最初的決策行為變?yōu)闊o效率行為。政府面對環(huán)境抗?fàn)幩龀龅拿恳粋€回應(yīng)方式，都會對以后環(huán)境抗?fàn)幨录念l繁發(fā)生起到一定的作用，當(dāng)環(huán)境抗?fàn)幇l(fā)生后，相關(guān)部門要把握好決策的機會，做出正確的應(yīng)對方式，才能有效地應(yīng)對公眾的訴求抗?fàn)?，保障公眾?quán)益的同時，把握好時機讓政府重塑政府威信。

(四)環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷呈現(xiàn)權(quán)利運作間不對稱關(guān)系

歷史制度主義特別注意偏差性議題，是指制度一方面是制約行動者行為的一套標(biāo)準(zhǔn)程序，另一方面也可能是行動者追求利益所產(chǎn)生的特定秩序與規(guī)范。由于政策涉及不同行動者在不同制度位置所做的決定，在權(quán)力不對稱的情況下，制度中的弱勢行動者可透過理念與利益在不同時空環(huán)境的解釋下等待機會。個人的行為并不能單從個人的動機、策略選擇和理性思考即能獲得解釋，而必須要考慮影響個人動機、策略和理性的環(huán)境因素，同時制度或政策亦非長久不變，決策關(guān)鍵點會不斷調(diào)整其結(jié)構(gòu)限制，形成一種不對稱的斷續(xù)式均衡。

環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)的非常規(guī)政策變遷在當(dāng)下的背景條件下，是否是政府有效應(yīng)對民眾訴求方式呢？是否會對政府的公信力和政府治理能力形成強大的挑戰(zhàn)力呢？是否存在影響各個利益相關(guān)者的權(quán)利失衡的形態(tài)呢？非常規(guī)政策變遷受制于一系列環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)執(zhí)行不力、配套措施不完善和宣傳不夠。非常規(guī)政策變遷呈現(xiàn)權(quán)力運作間的不對稱關(guān)系，政府消極性的應(yīng)對方式即使變化也始終是圍繞著環(huán)境保護(hù)法律體系在變，都需要受環(huán)境保護(hù)法的支配，然而現(xiàn)實抗?fàn)幓顒又?，中央弱勢部門地位本身削弱了其環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的有效性，地方的環(huán)境保護(hù)部門受制于同級政府的管轄更加削弱了環(huán)境保護(hù)功能，形成典型的權(quán)力不對稱現(xiàn)象，這是垂直管理、屬地原則等運行模式下產(chǎn)生的條塊矛盾。條塊分割產(chǎn)生的問題不是一時一日造成的，既需要捋順中央和地方關(guān)系，也需要平衡地方政府和社會的關(guān)系。

就地方性環(huán)境抗?fàn)巵碇v，地方政府部門相對于社會、公眾擁有更強大的集聚資源的能力和最終的決策能力，對于信息掌握更完整，長期處于強勢全能治理格局之中。2015年1月1日新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》)的實施就是試圖對環(huán)境污染治理力量進(jìn)行均衡，構(gòu)建多元主體相互監(jiān)督相互治理的現(xiàn)代化治理體系，也是在嘗試重建社會權(quán)利如何與政府權(quán)利共同承擔(dān)改革的任務(wù)和分享改革的紅利，避免“中國‘鄰避’運動只是人數(shù)眾多，但不姓‘公’，不是‘公民’運動，而姓‘私’，是‘私民’的聚集”[11]。

(五)環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷的結(jié)果呈現(xiàn)正面方向發(fā)展

社會沖突并非只有破壞性作用，很多時候還有整合、安全閥和凝聚等正面功能。環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷的結(jié)果并非只是產(chǎn)生了破壞性作用，在一定程度上，非常規(guī)政策變遷的結(jié)果會呈現(xiàn)出正向發(fā)展的態(tài)勢。

1.環(huán)境抗?fàn)幨录兴鶞p少

公眾的訴求抗?fàn)幋_實起到一定的改進(jìn)作用，雖然政府執(zhí)行“維穩(wěn)”策略，以消極的應(yīng)對方式來作出政策的改變，形成消極性的政策變遷結(jié)果，但是通過研究發(fā)現(xiàn)，2010年以來具有嚴(yán)重影響并有代表性的環(huán)境抗?fàn)幨录尸F(xiàn)減少趨勢。環(huán)境抗?fàn)幨录环矫媸箛谊P(guān)注公眾的訴求，越來越考慮公眾的生活環(huán)境，人們的權(quán)益得到保障，使得環(huán)境抗?fàn)幨录l發(fā)的現(xiàn)象逐漸減少；另一方面，地方政府治理將更多的重心放到公共服務(wù)建設(shè)中，把生態(tài)文明建設(shè)置于和政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會建設(shè)同等重要的地位。從長遠(yuǎn)來看，實現(xiàn)環(huán)境有效治理和強化政府執(zhí)行力確實很有希望，社會的建設(shè)會趨于穩(wěn)定和諧，構(gòu)成和平發(fā)展的新格局。

2.地方政府治理逐步轉(zhuǎn)變

環(huán)境抗?fàn)幨录m已減少，但天津PC化工項目事件、四川什邡反對興建鉬銅項目事件和江蘇啟東事件等環(huán)境抗?fàn)幨录呱苏陨碇卫矸绞?、能力的反思。政府、公眾之間進(jìn)行力量再平衡，社會力量參與逐漸增多，政府、社會和公眾在環(huán)境保護(hù)工作中的作用越來越重要，尤其是社會力量參與得到很大的提高，公眾參與處于重要的決策地位，政府治理方式逐漸開放，有望建成“多元協(xié)商共治”的地方政府治理模式。2015年第十二屆全國人民代表大會第三次會議上，李克強在政府工作報告中指出“環(huán)境污染是民生之患、民心之痛，要鐵腕治理”，表明政府要在環(huán)境問題上重塑政府公信力、表明污染防治的堅定決心以及為人民服務(wù)的意志。

3.中央政府愈發(fā)關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)

生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來，事關(guān)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的實現(xiàn)。黨和國家高度重視生態(tài)文明建設(shè)，先后出臺了一系列重大決策部署，例如：《環(huán)境保護(hù)法》的修訂通過推動生態(tài)文明建設(shè)取得了重大進(jìn)展和積極成效，使環(huán)境保護(hù)工作實現(xiàn)制度化，生態(tài)文明建設(shè)上升較高層次。但總體上，我國生態(tài)文明建設(shè)水平較低，資源緊缺和環(huán)境污染問題仍然存在，生態(tài)系統(tǒng)退化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)間矛盾較突出，這將成為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重大瓶頸。2012年黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，可見生態(tài)文明建設(shè)的重要性，中央層面在總體的工作布局中要求逐漸細(xì)化環(huán)境保護(hù)工作，突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要價值意義。

歷史制度主義四維度所呈現(xiàn)的環(huán)境抗?fàn)帋矸浅Ｒ?guī)政策變遷，主要涉及國家環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略和政策體系的調(diào)整。地方政府對社會穩(wěn)定的一票否決制威懾力考慮，紛紛對環(huán)境抗?fàn)幾鞒龌貞?yīng)，各個地區(qū)間政府治理的無效回應(yīng)性治理以及民眾抗?fàn)幮袆幽７聦?dǎo)致抗?fàn)幨录粩喟l(fā)生。國家的環(huán)境保護(hù)體系變遷過程源于國家對社會風(fēng)險的防范考慮，環(huán)境保護(hù)制度的變遷核心是環(huán)境保護(hù)體系的變遷，它受到漸進(jìn)理性制度設(shè)計與演進(jìn)的內(nèi)在動因和外在工業(yè)化的發(fā)展及地方政績觀錯位的環(huán)境污染與環(huán)境抗?fàn)幨录谋拼?，另外，環(huán)境保護(hù)體系的變遷也受到?jīng)Q策關(guān)鍵點的影響，環(huán)保部的大部制改革是基于“生態(tài)文明建設(shè)”戰(zhàn)略提出的緊迫性，環(huán)境抗?fàn)庮l發(fā)引起中央環(huán)境治理行動的升級，如“環(huán)保督察”行動。就環(huán)境治理而言，其變革受到國內(nèi)政治、行政、政策和決策者的影響，在很大的程度上是源于國家領(lǐng)導(dǎo)人對國家治理總體意識的轉(zhuǎn)變和國家治理策略的把握。

四、研究結(jié)論與政策建議

科塞從齊美爾“社會沖突是一種基本的社會過程形式”的命題出發(fā)，廣泛探討社會沖突對于群體的建立和維持功能，明確指出在一些情況下，社會沖突具有促進(jìn)社會整合、防止社會系統(tǒng)僵化以及增強社會組織適應(yīng)性等“正”功能。以城市鄰避抗?fàn)帪橹攸c的環(huán)境抗?fàn)幤鸫a滿足兩個方面的社會沖突“正”功能：一是不涉及基本價值觀、信仰等。任何一場鄰避抗?fàn)幮袆踊旧隙紱]有涉及宗教信仰和顛覆價值觀的事情，在權(quán)利意識崛起和自身利益維護(hù)訴求的導(dǎo)向下，有組織或無組織地開展鄰避抗?fàn)幮袆邮菍Φ胤秸彵茼椖康姆磳?，不是反對國家政?quán)機關(guān)。二是發(fā)生沖突的社會結(jié)構(gòu)是富有彈性的。富有彈性的定義從地方政府及時作出更改項目建設(shè)的決定屬于一種非常規(guī)政策變遷就完全可以了解。作為一種在既定行政體系和社會關(guān)系中產(chǎn)生的抗?fàn)幮袆樱耙霍[就靈”最后給地方政府帶來的政策結(jié)果改變本身就意味著這個體系不是“鐵板一塊”。

在一個富有彈性的社會結(jié)構(gòu)中，環(huán)境抗?fàn)幩鶐淼姆浅Ｒ?guī)政策變遷恰恰安排了制度化的“出口”，通過沖突方在權(quán)力關(guān)系中的結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以實現(xiàn)社會系統(tǒng)再整合，達(dá)到漸進(jìn)式社會變遷的目的?？迫撟C到，頻繁且低烈度的沖突，使人們反思和重新組織他們的行為，變革產(chǎn)生“緊張”的規(guī)則手段，緩解沖突關(guān)系的規(guī)范調(diào)節(jié)程度，通過合理的渠道釋放緊張甚至敵對的情緒，使之不至于達(dá)到極端化。在此情況下，卷入沖突的各方能夠較為理性地分析沖突所針對問題的現(xiàn)實性，清晰地表達(dá)各自利益和目標(biāo)，相互之間“討價還價”，從而達(dá)成妥協(xié)，有助于提高社會各群體之間的協(xié)作聯(lián)合程度，由此，既促進(jìn)了沖突各方日趨聯(lián)合，又提高了社會系統(tǒng)內(nèi)部的彈性協(xié)調(diào)程度和對外部環(huán)境的適應(yīng)能力[12]。

如何駕馭上述特定情況并充分發(fā)揮沖突“正”功能的社會效用，關(guān)鍵在于構(gòu)建整合社會沖突的利益均衡機制?！鞍踩y”理論就是功能主義沖突理論一個極為重要的理論貢獻(xiàn)，“安全閥”是一種社會運行的安全機制，科塞認(rèn)為敵對的情緒不等于沖突，如果敵對的情緒通過適當(dāng)?shù)耐緩降靡园l(fā)泄，就不會導(dǎo)致沖突，像鍋爐里過量的蒸汽通過安全閥適時排出而不會發(fā)生爆炸一樣，不僅有利于社會結(jié)構(gòu)的維持，而且有利于促進(jìn)社會良性運行、協(xié)調(diào)發(fā)展。社會結(jié)構(gòu)越僵化，“安全閥”機制就越重要，“安全閥”機制必須在社會結(jié)構(gòu)當(dāng)中加以制度化，通過合法的、制度化的機制，使各種社會緊張情緒得以釋放，避免災(zāi)難性沖突的最終出現(xiàn)，社會系統(tǒng)才有可能處于均衡與和諧的狀態(tài)，因此，我們必須認(rèn)識到?jīng)_突其實是無處不在和無時不在的，一個沖突解決了，但另外一個沖突又很快出現(xiàn)了，一個時期的沖突基本解決了，但新時期又出現(xiàn)了大量新的社會矛盾和社會沖突。沖突并不可怕，關(guān)鍵在于一個社會有沒有疏通社會沖突、調(diào)節(jié)社會沖突的機制和渠道。

(一)轉(zhuǎn)變政府治理模式：從運動到多元

對于城市鄰避抗?fàn)庴w現(xiàn)的“一鬧就靈”結(jié)果具有鮮明的“游擊式”政策風(fēng)格，這種風(fēng)格在形式上具有“靈活性”“隱秘”“善變”“迅速”“出奇制勝”及“隨機應(yīng)變”等特點，在本質(zhì)上體現(xiàn)出“政治問責(zé)缺失、行政過度干預(yù)以及分配不當(dāng)導(dǎo)致的地區(qū)和社會群體之間的緊張關(guān)系”等根本缺陷[13]，政府回應(yīng)模式上的靈活性源于其長期采用“運動式治理模式”[14]。地方政府治理過程往往不去挖掘制度弊端，所以總深陷于治理困境中，其所使用的治理措施都沒有發(fā)揮真正的效果，習(xí)慣于重復(fù)性地采用“運動式”治理方式解決。探尋一條新的多元或多中心協(xié)同治理道路，各個利益相關(guān)主體通過商談、協(xié)調(diào)、談判和妥協(xié)等集體共同決策，創(chuàng)造出資源共享、相互依賴和互惠合作機制，最終建立一種致力于解決公共問題的協(xié)作性組織網(wǎng)絡(luò)，同時建立定期制度化的、固定的交流平臺和協(xié)商對話機制，各個主體可以充分表達(dá)意愿，讓民眾知情和懂情，并且能夠進(jìn)行有效監(jiān)督，讓多元主體、多元參與方式系統(tǒng)化和程序化，把“茶話會”“懇談會”等落到實處。

(二)轉(zhuǎn)變政策決策體制：從凝閉到開放

我國政策體制最大的特點就是既有舉國體制辦大事的凝聚力又有決策執(zhí)行過程封閉性，即“凝閉型”，這一點不僅在改革開放所取得的偉大經(jīng)濟(jì)成就中得到體現(xiàn)，而且在特大自然災(zāi)害應(yīng)對和城市建設(shè)投融資系統(tǒng)中也得到了印證。從“凝閉”走向“開放”，開放的內(nèi)在核心要素是參與，沒有開放型的政策體制尤其是開放型的決策體制，國家治理尤其是地方治理絕無實現(xiàn)現(xiàn)代化的可能。打破凝閉的前提就是開放政策過程，特別是在民生型鄰避設(shè)施建設(shè)過程中，可以向所在社區(qū)居民開放決策。開放的核心步驟是參與，風(fēng)險溝通和協(xié)商民主可以作為打造開放參與型政策體制的“密鑰”。從世界經(jīng)驗來看，一國地方社會民眾參與政策過程和政府過程的程度決定這個國家民主治理水平，面對風(fēng)險治理的勇氣和能力展現(xiàn)的是地方治理乃至國家治理現(xiàn)代化的水平。

(三)轉(zhuǎn)變社會組織功能：從排拒到信任

各種不同類型的社會組織是地方政府治理過程中的“幫手朋友”，而非“惡人敵人”。一方面，在建立健全地方政府治理體系和提升地方政府治理能力過程中，單靠政府獨自攬責(zé)和努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，尋求地方社會組織充當(dāng)助手和推手的角色不可或缺；另一方面，地方性社會組織積極主動尋求與政府的合作，加入到問題解決的協(xié)作過程中，共同尋求公共利益的最大化，不僅能夠大大提高自身的組織和服務(wù)能力，而且有利于建立良性互動的政社關(guān)系。政府與社會組織良性互動關(guān)系必須建立在相互信任的基礎(chǔ)上，一方面，社會組織要堅信政府治理體系的頂層設(shè)計是科學(xué)、協(xié)調(diào)、整體、長遠(yuǎn)和有效的，另一方面地方政府要真正摒棄社會組織會走向“黑社會化”和“反國家化”的陳舊觀點，將社會組織視為自家人，在新公共服務(wù)和公共治理理念指引下致力于鍛造新公共管理者的治理能力。

(四)轉(zhuǎn)變社會民眾心理：從怨憤到共生

環(huán)境抗?fàn)幱绕涫浅鞘朽彵苁录鶕?jù)抗?fàn)幏秶笮『土Χ葟娙蹩梢苑从衬撤N怨憤心理，存在“偏心政府”的情感動員基礎(chǔ)。在“不要建在我家后院”的情感認(rèn)知條件下，利益直接受損者往往具有強烈的抗?fàn)巹右?。在社會傳?dǎo)機制的影響下產(chǎn)生的間接利益受損者的共意動員，疊加影響帶來地方治理能力的巨大損耗，最終造成雙虧局面，所以構(gòu)建從怨憤轉(zhuǎn)向共生的社會心理文化就顯得非常重要，具體化為：在四個全面總體戰(zhàn)略指引下，保障有關(guān)環(huán)境治理、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的規(guī)章制度和政令政策得到很好的貫徹執(zhí)行。例如，在城市的鄰避范圍內(nèi)建設(shè)相關(guān)“利民”設(shè)施，要建立同民眾的協(xié)商對話機制，讓民眾知情和懂情，把保護(hù)民眾的權(quán)益放在首位。必須懂得，利益的傳導(dǎo)機制從來都是相互的而不是單向的，保障民眾的根本利益就是對地方政府利益的最大保障和最好回饋?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，任何罔顧民意、不顧民利的公共工程項目必然會招致地方民眾的公開反對。

總而言之，互聯(lián)網(wǎng)社會格局中，針對層出不窮、屢禁不止的環(huán)境抗?fàn)幨录扇褐频霓k法已不能奏效，非常規(guī)政策變遷從事物發(fā)展的兩面性來看，具有相當(dāng)程度的積極意義?！耙苑磳韷褐品磳Α钡淖龇ㄒ呀?jīng)過時，從上述四個方面來構(gòu)建調(diào)節(jié)社會沖突機制和渠道較為可行也勢在必行。抓住“從凝閉走向參與”的協(xié)商型地方治理模式構(gòu)建契機，公開政府的決策、執(zhí)行和效益獲取過程，時刻接受民眾的監(jiān)督舉報，端正自己的行政行為，下放高高在上的權(quán)力，加強暢通的民意表達(dá)渠道建設(shè)，推動“從鄰避走向迎臂”的政府治理模式轉(zhuǎn)變，就應(yīng)該切實分析政府行政運行邏輯和民眾心理思維，找到政府與民眾的平衡點，即地方政府有充分的資源動員利用空間和城市建設(shè)的投融資模式創(chuàng)新空間，對整個社會的資源進(jìn)行公平公正的權(quán)威性分配，以此改變民眾傳統(tǒng)思維心理，使得政府與社會在公共利益的天平上實現(xiàn)動態(tài)平衡，重建政府與民眾的“魚水關(guān)系”。

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[責(zé)任編輯 周 莉]

2017-02-20

國家社會科學(xué)基金青年項目(編號：15CZZ034)；貴州省軟科學(xué)研究計劃項目(編號：黔科合基礎(chǔ)[2016]1512-3號)；貴州大學(xué)文科重大科研項目(編號：GDZT201505).

楊志軍，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士，貴州大學(xué)中國西部發(fā)展能力研究中心高級研究員，主要從事運動式治理、環(huán)境抗?fàn)幒驼咦冞w研究.

D630;D922.68

A

10.3969/j.issn.1009-3699.2017.03.009