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    基于社會(huì)保障視角的農(nóng)民工市民化途徑研究

    2014-12-26 00:03:55龍桂珍
    合作經(jīng)濟(jì)與科技 2014年1期
    關(guān)鍵詞:市民化失業(yè)社會(huì)保障

    □文/龍桂珍

    (鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院河南·鄭州)

    基于社會(huì)保障視角的農(nóng)民工市民化途徑研究

    □文/龍桂珍

    (鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院河南·鄭州)

    本文主要對(duì)市民化進(jìn)程中農(nóng)民工所面臨的社會(huì)保障困境及原因進(jìn)行分析,提出建立以工傷、失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)為核心,并以農(nóng)民工子女義務(wù)教育、農(nóng)民工住房保障制度、公共文化服務(wù)等制度相配套的多層次的保障體系,爭(zhēng)取盡快建立起真正能夠滿足農(nóng)民工需求的社會(huì)保障制度,進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)民工早日向市民化轉(zhuǎn)變。

    社會(huì)保障;農(nóng)民工;市民化項(xiàng)目來源:2013河南省政府決策招標(biāo)課題:“城鎮(zhèn)化與改善民生關(guān)系研究”(項(xiàng)目編號(hào):2013B322)

    一、問題的提出

    農(nóng)民工市民化是中國(guó)加速城市化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的必然過程,也是一種極其深刻的制度變遷。這一過程是農(nóng)民和社會(huì)普遍受益的過程,也是彌合城鄉(xiāng)之間的斷裂、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展和提高農(nóng)民收入水平的必由之路。

    30多年來,農(nóng)民工這一特殊群體在為工業(yè)化、城市化做出歷史性巨大貢獻(xiàn)的同時(shí),卻難以公平分享改革發(fā)展成果。城市承載力、信息化水平的滯后,以及戶籍、就業(yè)、社會(huì)保障等體制性藩籬使有著迫切市民化訴求的農(nóng)民工群體處于城市融入的邊緣與隔離狀態(tài),這樣不僅不利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的有效轉(zhuǎn)移,更會(huì)成為中國(guó)城市化發(fā)展以及和諧社會(huì)建設(shè)的隱患甚至阻礙因素。

    當(dāng)前,我國(guó)已進(jìn)入城市化、城鄉(xiāng)一體化加快推進(jìn)的攻堅(jiān)時(shí)期,無論是從現(xiàn)實(shí)需求還是從發(fā)展趨勢(shì)看,城市化都應(yīng)重視農(nóng)民工市民化問題,發(fā)展好、實(shí)現(xiàn)好和維護(hù)好農(nóng)民工市民化,真正提升城市化質(zhì)量和水平,推動(dòng)城市化健康、可持續(xù)發(fā)展。

    公平、合理、完善的制度是社會(huì)有效運(yùn)行的必要條件,現(xiàn)階段制約農(nóng)民工市民化的首要障礙就是各種不合理的制度間的相互作用。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度、與戶籍相關(guān)聯(lián)的就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、教育制度等,這些制度無一例外都偏向城市發(fā)展和城市居民,處于城市化邊緣的廣大農(nóng)民工群體被阻擋在制度之外。

    二、農(nóng)民工市民化過程中面臨的社會(huì)保障困境

    近年來,我國(guó)政府針對(duì)農(nóng)民工問題也采取了不少措施,取得一定的成效。但是從全國(guó)范圍來看,農(nóng)民工的社會(huì)保障仍然存在諸多問題。與二元戶籍制度相對(duì)應(yīng)的城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度具有較大的封閉性,沒有完全將事實(shí)上在城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工納入城市社會(huì)保障體系之中,農(nóng)民工由于城市工作大多具有不穩(wěn)定性、臨時(shí)性和收入低的特點(diǎn),他們只好依靠農(nóng)村的土地保障,難以割斷與承包土地的臍帶關(guān)系;另一方面由于農(nóng)民工市民化所需的成本高昂,政府投資相對(duì)不足,造成農(nóng)民工市民化滯后于城市化發(fā)展??傊苤朴诂F(xiàn)行城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度安排、城鎮(zhèn)政府和企業(yè)認(rèn)識(shí)差距等因素,多數(shù)農(nóng)民工未能享受基本社會(huì)保障。

    (一)工傷保險(xiǎn)參保率低、傷殘醫(yī)治賠償困難。眾所周知,農(nóng)民工所從事的工作大部分都是一些臟、累、險(xiǎn)的工作,工作條件十分惡劣,工傷事故時(shí)有發(fā)生,而真正能得到賠償?shù)膮s少之又少,以致得不到及時(shí)治療與賠償而成為農(nóng)村的新貧困戶的事例時(shí)有發(fā)生。

    (二)醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)缺位,后顧之憂難以解決?!翱床‰y、看病貴”在我國(guó)已是不爭(zhēng)的事實(shí),據(jù)統(tǒng)計(jì),2011年我國(guó)醫(yī)院門診病人次均醫(yī)藥費(fèi)用為179.8元,住院病人人均醫(yī)藥費(fèi)用為6,632.2元。一次住院費(fèi)用幾乎相當(dāng)于農(nóng)民一年的人均純收入。對(duì)于廣大農(nóng)民工來說,由于經(jīng)濟(jì)收入有限,醫(yī)療問題更加難以解決。他們長(zhǎng)期在城市打工,生活條件非常差,所受到致病因素的威脅更大。由于缺乏醫(yī)療保障權(quán),且自身經(jīng)濟(jì)拮據(jù),一旦患大病,難以支付巨額的醫(yī)療費(fèi)用。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面,近年來,國(guó)務(wù)院和各地方政府制定了一系列有關(guān)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度及條例,如降低用工單位和個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),初步解決養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶跨區(qū)域轉(zhuǎn)移問題,這些在很大程度上提高了農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性。但目前農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)仍面臨著總體覆蓋率不高,不同繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下養(yǎng)老金賬戶在不同制度間的對(duì)接困難及現(xiàn)行相關(guān)立法工作滯后等問題。

    (三)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率低。目前,我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度主要覆蓋農(nóng)村以外的,以工資收入作為主要生活來源的勞動(dòng)者,凡繳納失業(yè)保險(xiǎn)金,同時(shí)由于非本人的原因而造成的失業(yè),而且失業(yè)后向勞動(dòng)部門登記要求就業(yè)的人員,都有權(quán)享受失業(yè)保險(xiǎn)。由于農(nóng)民工仍然是農(nóng)村戶口,并且大多是臨時(shí)就業(yè),工作穩(wěn)定性差,再加上農(nóng)民工自身的流動(dòng)性比較強(qiáng),加上失業(yè)后往往還有土地作為最后的生存保障,所以他們當(dāng)中也有不少人不愿意繳納失業(yè)保險(xiǎn)金,而企業(yè)為了降低成本,也不愿意為農(nóng)民工繳納失業(yè)保險(xiǎn)金??偟膩碚f,目前農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)處于基本缺失狀態(tài)。

    三、造成以上問題的主要原因分析

    (一)制度方面的原因。目前,社會(huì)保障資源的種種分割成為了農(nóng)民工“內(nèi)在市民化”過程中的障礙,正是由于流動(dòng)人口獲得社會(huì)保障的渠道和制度模式的不完善,導(dǎo)致“流動(dòng)但不定居,定居但不融合”的現(xiàn)象出現(xiàn)。社會(huì)保障制度被分割為城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度和農(nóng)村社會(huì)保障制度兩部分,缺乏相應(yīng)的銜接。以農(nóng)民工為代表的流動(dòng)人口社會(huì)保障既可以歸為城鎮(zhèn)社會(huì)保障又可以歸為農(nóng)村社會(huì)保障,但兩者的可行性都不大。同時(shí),由于沒有全國(guó)統(tǒng)一的制度安排,甚至也沒有全國(guó)統(tǒng)一的政策原則指導(dǎo),各地區(qū)乃至于市、縣一級(jí)都在試驗(yàn)針對(duì)流動(dòng)人口的社會(huì)保障方案,使得流動(dòng)人口社會(huì)保障因缺乏流動(dòng)的可能性而得不到保證。社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)分割、區(qū)域分割、社會(huì)人群分割已經(jīng)構(gòu)成了中國(guó)人口流動(dòng)的梗桔,嚴(yán)重影響到農(nóng)民工社會(huì)保障資源的獲得。另外,現(xiàn)行制度的“大統(tǒng)籌小賬戶”引起的個(gè)人繳費(fèi)激勵(lì)過小和關(guān)系難轉(zhuǎn)移、總繳費(fèi)費(fèi)率過高,致使企業(yè)逃避參保、社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系與勞動(dòng)關(guān)系結(jié)合太緊,密阻礙了社保賬戶的流動(dòng)性。

    (二)農(nóng)民工自身的原因。目前,我國(guó)農(nóng)民工的文化程度普遍比較低,大部分只有小學(xué)或初中文化程度,對(duì)各種知識(shí)和技能掌握的程度比較有限。他們世世代代生活在農(nóng)村,有著濃厚的傳統(tǒng)觀念,思想保守,法律意識(shí)較為淡薄。長(zhǎng)久以來,他們受農(nóng)村傳統(tǒng)保障思想的影響,對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所帶來的風(fēng)險(xiǎn)往往認(rèn)識(shí)不夠,他們當(dāng)中很少有人能關(guān)注農(nóng)民工這一群體的社會(huì)保障問題,當(dāng)自己的合法權(quán)益受到侵犯時(shí),很少有人有維權(quán)意識(shí)。盡管也有小部分農(nóng)民工知道拿起法律的武器,但是勢(shì)單力薄,根本解決不了問題。當(dāng)自己的生存和工作受到威脅時(shí),最終他們會(huì)尋求最后的保障——土地和家園。這種思想觀念非常不利于農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建立,也不利于農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)化,最終會(huì)影響到我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

    (三)企業(yè)方面的原因。農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工,不僅增加了自己的經(jīng)濟(jì)收入,彌補(bǔ)了農(nóng)業(yè)低收入的不足,而且也為企業(yè)提供了大量的廉價(jià)勞動(dòng)力。很多企業(yè)之所以愿意雇用農(nóng)民工,其中一個(gè)很重要的原因就是農(nóng)民工勞動(dòng)力的廉價(jià),再加上農(nóng)民工對(duì)吃、住等生活條件的要求也不高,這為企業(yè)節(jié)約了大量的成本。但是,一旦要求企業(yè)為農(nóng)民工購買社會(huì)保險(xiǎn),無疑就會(huì)增加農(nóng)民工的勞動(dòng)力成本,那么農(nóng)民工也就喪失了他們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此,農(nóng)民工不愿意參保,企業(yè)主不愿意參保,本質(zhì)上抵觸繳費(fèi)。殊不知,企業(yè)雇用農(nóng)民工而不為其購買社會(huì)保險(xiǎn),雖然在短期內(nèi)可以因成本降低而獲得高額的利潤(rùn),但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看也積累了很大的風(fēng)險(xiǎn)。近年來,我國(guó)工傷事故頻頻發(fā)生,大規(guī)模職業(yè)病群體的出現(xiàn),這足以說明工業(yè)傷害和職業(yè)病已經(jīng)成為農(nóng)民工的所面臨的重大風(fēng)險(xiǎn),直接威脅著廣大農(nóng)民工的健康和生命,最終必然將影響著企業(yè)的發(fā)展。

    四、促進(jìn)農(nóng)民工市民化的社會(huì)保障政策建議

    目前,我國(guó)已進(jìn)入社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)擴(kuò)張時(shí)期,隨著社會(huì)進(jìn)步和國(guó)民生活權(quán)益保障意識(shí)的提高,建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系,盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化是必由之策。

    (一)科學(xué)選擇農(nóng)民工社會(huì)保障項(xiàng)目。首先,應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工的全覆蓋,尤其是礦山、建筑等高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的農(nóng)民工,必須將其納入工傷保險(xiǎn)覆蓋范疇。工傷保險(xiǎn)不存在賬戶累計(jì)和轉(zhuǎn)接問題,成本不高,可操作性強(qiáng),對(duì)農(nóng)民工是風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制,對(duì)用人單位是工傷賠償機(jī)制。此外,政府職能部門要加強(qiáng)《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》的執(zhí)法監(jiān)督檢查,工會(huì)應(yīng)加大農(nóng)民工的入會(huì)工作,增強(qiáng)農(nóng)民工的維權(quán)能力,改善勞動(dòng)條件。其次,健全農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度。在對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上,鼓勵(lì)常年外出穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度;季節(jié)性外出就業(yè)的農(nóng)民工則納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度;流動(dòng)較大的農(nóng)民工,根據(jù)本地服務(wù)時(shí)間長(zhǎng)短和社會(huì)貢獻(xiàn)大小確定享受醫(yī)療保障待遇的高低。再次,逐步建立農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)制度。有條件的地方可以把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)制度,當(dāng)農(nóng)民工失業(yè),生活遇到困境時(shí),城市各公益團(tuán)體要能夠?yàn)樗麄兲峁└鞣N形式的臨時(shí)救助。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定水平的時(shí)候,要逐步把城市低保覆蓋范圍擴(kuò)大到符合條件的失業(yè)農(nóng)民工。最后,應(yīng)不斷提高養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工的覆蓋面。具備市民化條件的農(nóng)民工,應(yīng)將其納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;常年外出就業(yè),但流動(dòng)性較強(qiáng)的農(nóng)民工,政府可探索建立“低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移”的過渡性養(yǎng)老保險(xiǎn);季節(jié)性或間歇性在城鎮(zhèn)務(wù)工“亦工亦農(nóng)”的農(nóng)民工,應(yīng)引導(dǎo)其參加新農(nóng)保。

    (二)完善農(nóng)民工社會(huì)保障機(jī)制。首先是提高社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次,完善醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)在不同區(qū)域間的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。建立健全農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制,減少農(nóng)民工異地流動(dòng)的障礙。在不同統(tǒng)籌地區(qū)參保繳費(fèi)的農(nóng)民工,若轉(zhuǎn)換工作地點(diǎn),其個(gè)人賬戶和保險(xiǎn)權(quán)益,既可以只接不轉(zhuǎn),也可以轉(zhuǎn)到新的工作地區(qū),按當(dāng)?shù)乩U費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)折算接續(xù)。返回農(nóng)村的,允許轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶進(jìn)入農(nóng)保。家鄉(xiāng)沒有建立農(nóng)保的應(yīng)將個(gè)人交費(fèi)和單位為農(nóng)民工交的費(fèi)退給本人,良好的轉(zhuǎn)移和接續(xù)機(jī)制可以有效地減少農(nóng)民工在流動(dòng)時(shí)的社會(huì)保障權(quán)益方面的損失;其次是應(yīng)當(dāng)建立過渡時(shí)期農(nóng)民工社會(huì)保障管理和監(jiān)督機(jī)制。通過一定的機(jī)構(gòu)和程序,采取相應(yīng)的方法和手段,對(duì)各種社會(huì)保障事務(wù)進(jìn)行組織協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障項(xiàng)目管理的最優(yōu)控制。再次,要加強(qiáng)政府職能部門對(duì)社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督,發(fā)揮社會(huì)、新聞媒體和群眾的監(jiān)督作用。另外,應(yīng)建立應(yīng)急救助機(jī)制,以便在農(nóng)民工遭遇意外和生活陷入困境時(shí),有關(guān)部門能給予援助。

    (三)健全和完善農(nóng)民工勞動(dòng)保護(hù)法律法規(guī)。法律制度的不完善,給農(nóng)民工社會(huì)保障帶來了一系列的問題,如保障對(duì)象不明確,保障資金來源不穩(wěn)定,保障標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,保障管理隨意性和盲目性問題突出。要使農(nóng)民工社會(huì)保障工作走上制度化、規(guī)范化的軌道,就必須制定一系列適應(yīng)農(nóng)民工社會(huì)保障的法律法規(guī),明確規(guī)范主體各方面的社會(huì)保障職責(zé)。同時(shí),逐步完善司法保險(xiǎn)制度,確保農(nóng)民工社會(huì)保障問題依法解決。與此同時(shí),要逐步建立和完善以《勞動(dòng)法》為核心的勞動(dòng)法律體系,為執(zhí)法部門提供充分的法律依據(jù)。

    (四)開展以農(nóng)民工為居住對(duì)象的住房保障制度。為使農(nóng)民工更好地融入城市社會(huì),必須進(jìn)行住房制度改革,以盡快消除農(nóng)民工居住空間的邊緣化問題,降低農(nóng)民工城市生活成本。首先,應(yīng)制定農(nóng)民工住宅改革的長(zhǎng)期目標(biāo),使農(nóng)民工不僅在城市工作,為城市做貢獻(xiàn),更要在城市里居住,成為城市的一員;其次,將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系。各級(jí)政府在制定住房保障規(guī)劃時(shí),應(yīng)把符合條件的農(nóng)民工納入廉租房援助范圍,大幅度擴(kuò)大廉租房和公租房供給規(guī)模,把自愿在城市落戶的農(nóng)民工納入住房保障體系和援助范圍;再次,地方政府可根據(jù)農(nóng)民工的特點(diǎn),建設(shè)適合農(nóng)民工居住的公共租賃房、廉住房、經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房。在農(nóng)民工集中的地區(qū),可比照廉住房建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)租用房,以更低的價(jià)格向農(nóng)民工出租。對(duì)于一些擁有穩(wěn)定工作的農(nóng)民工,可以由農(nóng)民工所在的工作單位和農(nóng)民工個(gè)人共同繳納一定的住房公積金,并且納入國(guó)家的統(tǒng)籌范圍內(nèi),農(nóng)民工可以利用這一筆錢租賃或在城市購買住房,進(jìn)而享受和城市居民一樣的待遇,為消除居住隔離做好政策準(zhǔn)備。

    (五)創(chuàng)新義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公共文化等相關(guān)配套制度改革。一方面農(nóng)民工流入地政府應(yīng)將農(nóng)民工同住子女的義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亟逃?guī)劃中,承擔(dān)他們的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi),讓他們能夠享受到與城市兒童均等的教育機(jī)會(huì),并且鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體對(duì)隨遷子女的教育進(jìn)行資助,支持和引導(dǎo)社會(huì)力量辦學(xué);另一方面流出地政府要解決好農(nóng)民工托留在農(nóng)村子女的義務(wù)教育問題,尤其對(duì)留守兒童,要根據(jù)情況建立寄宿制學(xué)校,保證留守兒童的教育條件,并加強(qiáng)對(duì)留守兒童的情感教育。此外,應(yīng)將農(nóng)民工基本文化需求納入公共文化服務(wù)體系??梢砸劳猩鐓^(qū)公共服務(wù)和文化設(shè)施,豐富農(nóng)民工的文化生活,把文化館、圖書館等公益性文化設(shè)施向農(nóng)民工免費(fèi)或低價(jià)開放,引導(dǎo)農(nóng)民工增強(qiáng)學(xué)習(xí)文化知識(shí)的自覺性。農(nóng)民工用工單位要加強(qiáng)自身的文化設(shè)施建設(shè),工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等社會(huì)團(tuán)體,要積極組織和輔導(dǎo)開展適合農(nóng)民工參加的群眾活動(dòng),為農(nóng)民工融入城市文化創(chuàng)造條件。

    [1]陳錫文.中國(guó)農(nóng)村制度變遷60年[M].北京:人民出版社,2009.

    [2]許經(jīng)勇.農(nóng)民工市民化是當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù).管理科學(xué),2011.3.

    [3]劉小年.農(nóng)民工市民化與戶籍改革:對(duì)廣東積分入戶政策的分析.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題,2011.3.

    F29

    A收錄日期:2013年10月18日

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