我國行政公益訴訟原告資格的確立

王守明

（河南司法警官職業(yè)學(xué)院，河南鄭州450000）

行政公益訴訟，就是當(dāng)行政主體違反相關(guān)法律、法規(guī)的行政行為對國家公共利益、社會公共利益造成侵害或者存在侵害危險性的時候，法律賦予不具有直接利害關(guān)系的檢察機關(guān)、公民或者其他社會組織以一定的權(quán)利，即為了保護(hù)國家公共利益、社會公共利益向人民法院提起行政公益訴訟的法律制度?？梢哉f，行政公益訴訟的目的是為了保護(hù)國家公共利益和社會公共利益，而不是為了維護(hù)私人利益。行政公益訴訟的特點決定了原告資格將呈現(xiàn)多樣性。一般情況下，當(dāng)私人權(quán)益受到侵害時，使用傳統(tǒng)訴訟手段就能予以解決。但是，在行政主體的違法行為侵害公共利益時，傳統(tǒng)的訴訟手段就不能發(fā)揮作用。正如大家所知，“無救濟即無權(quán)利”。所以，如果能賦予公民以原告身份提起行政公益訴訟的權(quán)利，那么，原告提出訴求的基礎(chǔ)就能夠不限于為自己私人利益而斗爭。為了實現(xiàn)上述目的，原告范圍就必須表現(xiàn)出多樣化形式。既可以是檢察機關(guān)，也可以是社會組織，甚至是普通公民，唯有如此，才能夠全方位地保護(hù)公共利益。

一、我國行政公益訴訟原告資格的現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀

在我國行政訴訟法中，關(guān)于行政訴訟原告資格方面做出了太多的限制性規(guī)定，想要獲得行政訴訟法所規(guī)定的原告資格，要求具備下列條件：其一，與被訴行政主體的具體行政行為之間具有直接利害關(guān)系；其二，已經(jīng)受到損害的是自己的合法私人利益；其三，合法的、私人的利益確實受到實際的損害?？梢钥闯?，這些對原告資格的限制，就相當(dāng)于在立法上削減了行政公益訴訟的可能性，壓縮了其提起訴訟的空間。與西方發(fā)達(dá)國家相比，行政訴訟制度在我國起步比較晚并且發(fā)展較為緩慢，因此對于可以提起行政訴訟原告資格規(guī)定得非常狹窄。這就導(dǎo)致了與被訴具體行政行為有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織被賦予提起行政訴訟的權(quán)利，而其他具有間接利害關(guān)系或者不具有任何利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，則沒有被賦予這樣的權(quán)利，因而喪失了行政訴訟上的訴權(quán)。

2012年修訂的《民事訴訟法》第55條和2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條先后確立了民事公益訴訟制度。令人遺憾的是，2015年頒布的《行政訴訟法》并未像《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》那樣將公益訴訟納入其中。不過可喜的是，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱《授權(quán)決定》）、《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《試點方案》）、《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）的相繼出臺，明確賦予檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的原告資格，彌補了提起行政公益訴訟主體的缺位，解決了試點工作期間的法律依據(jù)問題，讓人們期盼已久的行政公益訴訟在我國初步確立，邁出了關(guān)鍵的一步，從期盼變成了現(xiàn)實。〔1〕2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，正式確立了檢察機關(guān)提起行政公益訴訟法律制度。但是，社會組織和公民個人仍然沒有被賦予行政公益訴訟的原告資格，這與人們所期盼的行政公益訴訟制度還相差甚遠(yuǎn)，還不是完全意義上的行政公益訴訟。

（二）司法現(xiàn)狀

《授權(quán)決定》使檢察機關(guān)可以公益訴訟人的身份提起行政公益訴訟。截至2016年9月，各試點地區(qū)檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政公益案件線索2355件，提起行政公益訴訟28件，有的已經(jīng)審結(jié)，檢察機關(guān)的訴訟請求均得到法院的支持。然而試點工作仍面臨許多現(xiàn)實問題，從整體效果看，辦理的公益訴訟案件數(shù)量偏少，與事先預(yù)期以及社會各界的期待還有一定距離，有待進(jìn)一步拓展。

社會組織和公民個人提起的行政公益訴訟由于一直處于無法可依的狀態(tài)，各地法院很少受理這類案件，他們的訴訟請求基本無法進(jìn)入司法程序，即使進(jìn)入司法程序，也會因沒有法律依據(jù)，難以獲得法院的支持，導(dǎo)致了這些行政公益訴訟案件在司法層面上困難重重，陷入進(jìn)退兩難的境地。例如，從“紫金山觀景臺案”到“喬占祥狀告鐵道部案”，從“嚴(yán)正學(xué)訴椒江區(qū)文體局拒不履行法定職責(zé)案”到“潘衛(wèi)思狀告廣州番禺區(qū)政府征收過橋費違法案”，從“李錦良狀告長興縣工商局在制假案件中查處不力案”到“沈李龍狀告桐鄉(xiāng)市國稅局未履行法定職責(zé)案”以及“郝勁松狀告國家林業(yè)局案”等等，各地法院對這類案件的處理方式，要么不予受理，要么受理后駁回起訴，理由都是起訴人不具有原告資格。

二、行政公益訴訟原告資格的確立

原告資格是指特定主體成為行政訴訟原告所應(yīng)具備的法定條件。如果行政機關(guān)違法行使行政職權(quán)，某個人或組織的權(quán)益并沒有受到損害或不利的影響，他能不能提起行政訴訟呢？在現(xiàn)有的行政訴訟制度設(shè)計下，答案是否定的。只有某個人或者組織的權(quán)益受到了侵害或者說不利影響時，他才能為了得到司法機關(guān)的救濟而起訴違法行使職權(quán)的行政主體。但是，在現(xiàn)實生活中，如果行政機關(guān)違法或者不作為，直接損害了國家利益或者社會公共利益，利害關(guān)系人的直接或間接利益并沒有受到侵害，那么，當(dāng)這種情況出現(xiàn)時，誰又能挺身而出起訴行政主體來維護(hù)國家利益或者社會公共利益呢？不難發(fā)現(xiàn)，隨著公民法律意識的不斷增強，現(xiàn)行的行政訴訟法律制度已經(jīng)嚴(yán)重制約著行政訴訟實踐的發(fā)展，尤其是我國的行政訴訟法有關(guān)原告資格的規(guī)定，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了訴訟機能的發(fā)揮，對于公共利益的保護(hù)不利。只有突破行政訴訟對原告資格的限制，重新進(jìn)行認(rèn)定，才能邁出構(gòu)建行政公益訴訟機制至關(guān)重要的一步。筆者傾向于采取檢察機關(guān)、社會組織和公民共同具有原告資格的三元化模式。

（一）檢察機關(guān)的原告資格

《行政訴訟法》第11條規(guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)對行政訴訟實施法律監(jiān)督。檢察機關(guān)作為行政公益訴訟的原告也適應(yīng)權(quán)力制約的理論，檢察機關(guān)對行政機關(guān)有抗衡能力，借助一種權(quán)力監(jiān)督制約另一種權(quán)力?！?〕因此，檢察機關(guān)作為行政公益訴訟的原告，不僅符合檢察機關(guān)的憲法和法律定位，而且具有很強的可操作性。《試點方案》規(guī)定了檢察機關(guān)在行政公益訴訟中具備公益訴訟人的身份，可以向人民法院提起行政公益訴訟。隨后的《試點辦法》對檢察機關(guān)提起行政公益訴訟進(jìn)行了更加具體的規(guī)定。最高人民法院頒布的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》規(guī)定，在行政公益訴訟中檢察機關(guān)可以參照《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，享有原告訴訟權(quán)利。

《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》使得有權(quán)提起行政公益訴訟的檢察機關(guān)擴大為全國各級檢察機關(guān)，不再限于試點地區(qū)。這一決定有效解決了檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的法律依據(jù)問題，完善了檢察監(jiān)督格局。

（二）社會組織的原告資格

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，為了更好地保護(hù)公共利益，監(jiān)督政府機關(guān)依法行使權(quán)力，使社會組織具有行政公益訴訟的原告資格已是大勢所趨，因此，只有在法律上承認(rèn)社會組織的行政公益訴訟的原告資格，才能體現(xiàn)社會組織成立的意義，才能使社會組織從專業(yè)的角度介入，更好地解決社會公益糾紛和實現(xiàn)其服務(wù)社會的公益目的。

社會組織具有行政公益訴訟原告資格，是由其自身的優(yōu)勢所決定的。

1.公益團體優(yōu)勢

社會組織按照其章程行事，因此有義務(wù)維護(hù)成員的集體利益，同時也負(fù)有維護(hù)公共利益的職責(zé)。所以，社會組織的這種優(yōu)勢，使得其自動成為公共利益的捍衛(wèi)者，能主動行使行政公益訴訟權(quán)利，不至于怠于行使權(quán)利。從我國現(xiàn)實條件進(jìn)行考察，行業(yè)協(xié)會完全擁有承擔(dān)行政公益訴訟、保護(hù)公共利益的能力。行業(yè)協(xié)會在行政公益訴訟中，具有三種重要角色：第一，擔(dān)任訴訟委托代理人；第二，支持公民、法人和其他社會組織起訴；第三，以原告身份直接提起行政公益訴訟。

2.抗衡被告優(yōu)勢

當(dāng)今中國背景下，諸如綠色組織、少年兒童保護(hù)組織等組織中的單個成員屬于弱勢群體，他們的利益需要附屬于所屬的組織予以保障。授予社會組織行政公益訴訟原告的資格，就等于使其具有與被告抗衡的利劍，切實與不法的行政行為作斗爭，維護(hù)公共利益。當(dāng)然，社會組織代表內(nèi)部全體成員作為行政公益訴訟的原告，其代表的成員利益的總和，就可以視為群體利益，這樣一來，被告若想把所有的原告全都一一收買基本上是不可能的，這樣就能有效地阻攔被告對原告采取的“各個擊破”的戰(zhàn)術(shù)。

3.訴訟經(jīng)濟優(yōu)勢

如果社會組織以原告的身份提起行政公益訴訟，而不是所屬的成員分別向法院提起行政公益訴訟，這樣可以節(jié)約人力物力等司法成本，有利于提高訴訟效率。試想，如果在一起案件中有多名受害人，法院進(jìn)行一一救濟是不現(xiàn)實的，人民法院難免捉襟見肘，因此，社會組織提起行政公益訴訟其訴訟經(jīng)濟優(yōu)勢是毋庸置疑的。

4.訴訟能力優(yōu)勢

相對于單個公民來說，作為專業(yè)維護(hù)某一行業(yè)社會公益的組織在所屬領(lǐng)域內(nèi)是比較專業(yè)的，經(jīng)驗更加豐富，因此由社會組織擔(dān)任原告提起行政公益訴訟，在行使原告權(quán)利和承擔(dān)原告義務(wù)的過程中，具有更大的優(yōu)勢，更有利于順利完成任務(wù)。另外，讓社會組織作為原告提起行政公益訴訟，可以在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)大潮中收到不可預(yù)估的經(jīng)濟效果，影響力也會更加深遠(yuǎn)，從而更好地發(fā)揮社會團體的作用。

在法治政府、法治社會一體建設(shè)的背景下，除了積極探索檢察機關(guān)提起行政公益訴訟外，也應(yīng)該逐步探索如何有效發(fā)揮符合一定條件的社會組織在監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，保護(hù)公共利益方面的作用問題。〔3〕民事公益訴訟在我國已經(jīng)初步建立并逐步完善，這為行政公益訴訟提供了借鑒。在行政訴訟法修改之前，可以考慮通過某些單行法律法規(guī)的制訂或修改，賦予消費者權(quán)益保護(hù)、自然資源和環(huán)境保護(hù)等特定的社會組織提起行政公益訴訟的權(quán)利?！?〕當(dāng)然考慮到我國社會組織發(fā)展水平參差不齊的現(xiàn)狀，可以參照《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定，以特定的方式作出某些限制性條件，只有符合資質(zhì)的社會組織才能提起行政公益訴訟，有助于避免不必要的濫訴以及可能造成的行政和司法資源的浪費。

（三）公民的原告資格

隨著我國社會主義法治建設(shè)的逐步深入，特別是伴隨行政法律制度的發(fā)展完善，公民的權(quán)利意識逐漸覺醒，監(jiān)督政府維護(hù)公益的熱情也日漸高漲，在司法實踐中，陸續(xù)出現(xiàn)了許多不為一己之私“為權(quán)利而斗爭”的公民，越來越多的人為維護(hù)公共利益而提起行政訴訟。公共利益問題的觸角已經(jīng)深入到每一個公民的生活當(dāng)中。如果僅僅賦予國家機關(guān)履行公共利益保護(hù)權(quán)，并不合適。在大多數(shù)時候，公共利益之所以受到侵害，就是由于有關(guān)國家機關(guān)不作為或亂作為，不能正確行使行政權(quán)力，甚至是濫用職權(quán)造成公共利益受損日趨嚴(yán)重。因此，賦予公民行政訴訟原告資格，能夠打破長期由國家機關(guān)擁有處理公共利益問題的壟斷權(quán)，能夠在很大程度上克服行政主體相互包庇的現(xiàn)象，而且法律應(yīng)該鼓勵公民積極地提起行政公益訴訟，可以起到監(jiān)督行政主體依法行政的作用。

行政公益訴訟在我國仍處于探索階段，并沒有真正建立，雖然我國的法治化建設(shè)取得了長足進(jìn)步，但是普通公民的法律素質(zhì)還有待進(jìn)一步提高。而且像有些學(xué)者所擔(dān)心的那樣，公民提起行政公益訴訟可能會造成濫訴的情形出現(xiàn)。因此，考慮到以上因素，暫時可以限制公民直接提起行政公益訴訟的權(quán)利。公民個人在這一發(fā)展階段可主要以協(xié)助者的身份為有權(quán)主體提起行政公益訴訟提供線索，建言獻(xiàn)策。而限制公民起訴權(quán)，只是短期內(nèi)的一種暫時性的制度安排，隨著我國民主法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，在可預(yù)期的未來，相信公民個人提起行政公益訴訟的規(guī)定納入法律之中是大勢所趨?！?〕

三、關(guān)于行政公益訴訟原告資格的優(yōu)先順位問題

將檢察機關(guān)、社會組織和公民作為行政公益訴訟原告無可非議，然而，問題是當(dāng)以上三者都可以作為訴訟原告時，優(yōu)先順序應(yīng)當(dāng)如何確定。

通常來說，三者應(yīng)當(dāng)享有平等的原告資格，因此應(yīng)當(dāng)擁有平等的原告地位，享有相同順位的權(quán)利。然而，在實踐中的案件錯綜復(fù)雜，在處理的過程中不能一概地按照平等原則來確定，應(yīng)該綜合考慮各個主體的特點、社會影響力以及如果由該主體作為原告會達(dá)到何種訴訟效果。如果不將三者的訴訟資格加以區(qū)別，在一定程度上會影響行政公益訴訟的目的實現(xiàn)。

第一，作為國家司法機關(guān)的檢察機關(guān)擁有相對專業(yè)、充足的資源，對公共利益有損害的違法行政行為都可以提起行政公益訴訟，因而應(yīng)當(dāng)列為第一順位。

第二，各個社會組織都有其針對性，在其所屬的范圍內(nèi)，既可以作為訴訟原告直接向人民法院提起行政公益訴訟，也可以通過向檢察機關(guān)申請的方式，由檢察機關(guān)作為原告提起相關(guān)行政公益訴訟。

第三，對于公民而言，其本身也可以作為行政公益訴訟的原告，當(dāng)然，由于公民自身對訴訟相關(guān)技術(shù)以及經(jīng)濟能力受到限制，普通公民可以優(yōu)先通過第一種訴訟方式——即請求人民檢察院提起訴訟，在檢察機關(guān)未做出相應(yīng)回復(fù)或處理的情況下，再選擇自行向人民法院提起訴訟。綜上所言，筆者認(rèn)為通常情況下由人民檢察院提起行政公益訴訟；其次是社會組織；再次，公民在向人民檢察院請求無果的情況下可自行提起訴訟。

在行政公益訴訟原告資格問題上，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)國際潮流的趨勢，擴大原告主體范圍，賦予特定主體訴權(quán)，實現(xiàn)社會的公平正義，維護(hù)公共利益。