英國(guó)國(guó)防工業(yè)和武器裝備出口的政策特點(diǎn)

殷曉陽(yáng)

英國(guó)航母伊麗莎白女王號(hào)

英國(guó)是一個(gè)有軍事傳統(tǒng)和鮮明現(xiàn)代國(guó)防工業(yè)特色的國(guó)家，其國(guó)防工業(yè)在二戰(zhàn)后的西歐陣營(yíng)中居于特殊地位，既不同于德、意等戰(zhàn)敗國(guó)，也不同于法、荷等淪陷國(guó)，在武器裝備的多項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域保持世界領(lǐng)先地位。據(jù)歐盟專業(yè)機(jī)構(gòu)的民調(diào)顯示，其國(guó)民對(duì)國(guó)防工業(yè)和武器裝備出口的態(tài)度在西歐國(guó)家中最為積極。

英國(guó)是全球主要的武器裝備出口國(guó)，參與了全球主要軍控和防擴(kuò)散條約。英國(guó)武器裝備出口管理的主要法律基礎(chǔ)為歐盟“武器出口行為準(zhǔn)則”和2008年更新的“軍事技術(shù)和兩用品出口共同規(guī)則”；其國(guó)內(nèi)法律為《武器出口準(zhǔn)則》，基本立場(chǎng)參照并與歐盟共同規(guī)則一致。英國(guó)政府已明確表示目前不會(huì)因?yàn)槊撾x歐盟而改變其武器出口政策。在武器出口的執(zhí)行層面，“防務(wù)與安全組織”和“出口控制組織”是兩個(gè)重要機(jī)構(gòu)。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)雖是公共團(tuán)體并代行部分政府職能，但工作人員也有一定流動(dòng)性。前者負(fù)責(zé)代表英國(guó)政府在全球范圍內(nèi)推銷(xiāo)武器和安保類產(chǎn)品，后者則主要負(fù)責(zé)出口許可證的簽發(fā)?！胺绖?wù)與安全組織”曾為國(guó)防部和貿(mào)易與投資署的下級(jí)單位，“出口控制組織”曾為商業(yè)、創(chuàng)新和技能部的下級(jí)單位。2016年英國(guó)啟動(dòng)脫歐程序后，便成立了全新的國(guó)際貿(mào)易部，上述兩個(gè)組織均被劃入國(guó)際貿(mào)易部組織序列，統(tǒng)攬武器裝備出口的銷(xiāo)售和簽發(fā)許可證工作，結(jié)束了武器裝備出口和許可證簽發(fā)機(jī)構(gòu)互不一致的歷史。

英國(guó)的武器裝備出口許可證和世界上多數(shù)國(guó)家基本類似，主要針對(duì)出口的武器裝備產(chǎn)品和武器裝備出口商，但種類劃分較多，共分為七種。但英國(guó)的許可證又增設(shè)了產(chǎn)品歸還類和過(guò)境類型許可。這兩類許可有助于產(chǎn)品對(duì)外推銷(xiāo)展示實(shí)驗(yàn)以及聯(lián)合研發(fā)類武器裝備的出入境，不僅適應(yīng)英國(guó)出口產(chǎn)品中分系統(tǒng)占比較高的特點(diǎn)，也有助于其提高裝備的流通。

英國(guó)國(guó)防工業(yè)的特色能力強(qiáng)勁，多個(gè)領(lǐng)域的核心技術(shù)水平仍居全球前列

早在冷戰(zhàn)期間，英國(guó)政府對(duì)國(guó)防工業(yè)規(guī)劃就放棄追求“大而全”，而是通過(guò)其所具有的相對(duì)優(yōu)勢(shì)的政治地位，有針對(duì)性地選擇發(fā)展高端技術(shù)領(lǐng)域。此后雖然英國(guó)國(guó)防工業(yè)的整體規(guī)模有所縮減，但在國(guó)防技術(shù)的核心領(lǐng)域一直保持世界領(lǐng)先水平，如高技術(shù)軍用衛(wèi)星、核反應(yīng)堆、航空和艦船動(dòng)力、水面和水下艦艇、戰(zhàn)術(shù)導(dǎo)彈、機(jī)載設(shè)備、特種裝甲、軍用雷達(dá)、復(fù)合材料、水下探測(cè)等裝備技術(shù)具備強(qiáng)勢(shì)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，使其國(guó)防工業(yè)具有不可取代性。在國(guó)防工業(yè)對(duì)外合作的技術(shù)水準(zhǔn)和政治決心上，英國(guó)也一直高于法國(guó)和德國(guó)。2017年1月，英國(guó)首相特蕾莎梅對(duì)土耳其進(jìn)行國(guó)事訪問(wèn)期間，明確支持英國(guó)BAE系統(tǒng)公司和土耳其航空工業(yè)公司簽署土耳其未來(lái)戰(zhàn)斗機(jī)TF-X的合作研發(fā)協(xié)議。即便是冷戰(zhàn)結(jié)束后，英國(guó)依然保持了下一代戰(zhàn)斗機(jī)（FOAS）的技術(shù)論證，不僅證明了英國(guó)在這一領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，也表明英國(guó)政府對(duì)國(guó)防工業(yè)支持的力度。在目前全球百?gòu)?qiáng)防務(wù)企業(yè)數(shù)量統(tǒng)計(jì)中，英國(guó)僅次于美國(guó)位居全球第二。

軍工合作和武器裝備出口依托英國(guó)積極的政治、外交和國(guó)防政策

英國(guó)與主要西方國(guó)家之間具有良好的合作機(jī)制，和北約及其伙伴國(guó)擁有多種雙邊和多邊的政治協(xié)議以及行業(yè)內(nèi)的合作諒解備忘錄。雖然英國(guó)是傳統(tǒng)重商主義國(guó)家，但在武器裝備出口方面，特別是高技術(shù)裝備出口政策上則更強(qiáng)調(diào)國(guó)家政治和軍事關(guān)系。與其他歐洲國(guó)家不同的是，英國(guó)與中東國(guó)家保有大量軍事合作協(xié)議，這使得英國(guó)在對(duì)中東地區(qū)武器裝備出口中占有優(yōu)勢(shì)，如英國(guó)與沙特簽署有“和平互助條約”“防務(wù)合作計(jì)劃”“沙特國(guó)民衛(wèi)隊(duì)通信計(jì)劃”等。另外，英國(guó)與約旦、埃及和阿曼等國(guó)也持有大量軍事合作協(xié)議，這些軍事交流的層次和深度已超出傳統(tǒng)雙邊軍事交往的概念，從而有利于英國(guó)企業(yè)在本土或英國(guó)國(guó)防部?jī)?nèi)完成對(duì)武器接收國(guó)軍隊(duì)的裝備研發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移和培訓(xùn)保障，其所有工作經(jīng)費(fèi)開(kāi)發(fā)也由雙方共同分擔(dān)。這種雙邊多邊合作模式繞過(guò)了“武器出口”的概念，不僅簡(jiǎn)化了出口手續(xù)，也使英軍為出口產(chǎn)品提供了多方面的保證。需要指出的是，由于這些合作超出了普通商業(yè)層面，英國(guó)武器裝備出口企業(yè)的對(duì)外補(bǔ)償比例也普遍低于其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。英國(guó)通過(guò)其特殊地位在中東地區(qū)獲得大筆武器裝備出口訂單，一度在歐盟中受到較多質(zhì)疑，批評(píng)者認(rèn)為英國(guó)向外表達(dá)了錯(cuò)誤的政治信號(hào)。

英國(guó)王室對(duì)武器裝備出口一直起到至關(guān)重要的推動(dòng)作用，特別是針對(duì)海灣地區(qū)國(guó)家。2014年2月，查爾斯王子訪問(wèn)沙特后，沙特便宣布采購(gòu)72架由英國(guó)BAE系統(tǒng)公司作為主承包商生產(chǎn)的“臺(tái)風(fēng)”式戰(zhàn)斗機(jī)，總價(jià)44億英鎊。據(jù)英國(guó)媒體報(bào)道，早在30年前查爾斯王子便深度參與了80年代“旋風(fēng)”戰(zhàn)斗轟炸機(jī)的出口推銷(xiāo)，為最后的簽約做出了獨(dú)特貢獻(xiàn)。

由于英國(guó)裝備整體先進(jìn)，更新?lián)Q代較快，加之對(duì)武器裝備出口的顧慮相對(duì)較低，英國(guó)的二手武器裝備也有良好的市場(chǎng)口碑。近年來(lái)，英軍向拉美和南亞國(guó)家出口二手軍艦、雷達(dá)，向東歐和中東國(guó)家出口二手艦船和裝甲車(chē)輛，向非洲國(guó)家出口二手火炮、便攜式導(dǎo)彈、輕型運(yùn)輸機(jī)和教練機(jī)等，不僅鞏固了和這些國(guó)家的政治關(guān)系，也壓縮了其他國(guó)家在上述地區(qū)的武器裝備市場(chǎng)占比。

對(duì)武器裝備出口實(shí)施分級(jí)管理，有針對(duì)性的制定相關(guān)政策措施

英國(guó)武器裝備出口定義分為“防務(wù)類”和“安保類”產(chǎn)品，前者包括高技術(shù)系統(tǒng)級(jí)武器裝備（如作戰(zhàn)飛機(jī)、坦克和軍艦）和關(guān)鍵高價(jià)值分系統(tǒng)（如可用于軍機(jī)軍船的高性能發(fā)動(dòng)機(jī)、雷達(dá)），后者則主要包括技術(shù)等次相對(duì)較低的武器裝備，產(chǎn)品包括輕武器及彈藥、車(chē)輛、防彈裝置、核生化防護(hù)和洗消處理、專業(yè)通訊，安保產(chǎn)品包括門(mén)禁、報(bào)警、監(jiān)控、跟蹤、防火等較寬泛的概念。對(duì)防務(wù)類產(chǎn)品，英國(guó)更多地強(qiáng)調(diào)通過(guò)兩國(guó)政府之間的方式進(jìn)行銷(xiāo)售；對(duì)安保類產(chǎn)品則更多地強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性，政府不過(guò)多參與。由于近年來(lái)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)安全類產(chǎn)品需求迅速提升。為應(yīng)對(duì)這一突顯變化，從2014年開(kāi)始英國(guó)將網(wǎng)絡(luò)安全類產(chǎn)品與其他安保類產(chǎn)品分開(kāi)，作為獨(dú)立的產(chǎn)品板塊統(tǒng)計(jì)，在隨后的時(shí)間里又制定了針對(duì)軟件系統(tǒng)出口的專門(mén)政策。

同時(shí)，鑒于綜合考慮戰(zhàn)略意義、合同大小和企業(yè)規(guī)模等多方因素，英國(guó)則將武器裝備出口優(yōu)先分為三個(gè)等級(jí)：航空發(fā)動(dòng)機(jī)、導(dǎo)彈、空中加油系統(tǒng)和軍用飛機(jī)列為優(yōu)先的第一等級(jí)；電子設(shè)備、陸軍配套設(shè)備、陸海軍用發(fā)動(dòng)機(jī)、雷達(dá)、小型艦艇等列為第二等級(jí)；剩余的產(chǎn)品列為第三等級(jí)。根據(jù)不同企業(yè)對(duì)出口政策的不同需要，分別側(cè)重管理也是英國(guó)武器裝備出口方面管理的一大特色。

主動(dòng)運(yùn)用金融和資本優(yōu)勢(shì)，積極參與國(guó)際軍工市場(chǎng)并購(gòu)和對(duì)武器裝備出口的融資支持

相對(duì)于其他歐盟國(guó)家，英國(guó)政府對(duì)國(guó)防工業(yè)的直接管控力度最小，其國(guó)防工業(yè)完成了全面私有化。在英國(guó)國(guó)防領(lǐng)域內(nèi)，金融工具手段運(yùn)用多種多樣。英國(guó)防務(wù)公司和投資集團(tuán)積極通過(guò)兼并和參股等經(jīng)濟(jì)手段，實(shí)現(xiàn)了對(duì)部分海外軍工企業(yè)的掌控。以BAE系統(tǒng)公司為例，該公司大量購(gòu)買(mǎi)了美國(guó)聯(lián)合防務(wù)公司和Armor Holding公司的股份，從而躋身于美國(guó)陸軍裝備市場(chǎng)。2004年，BAE系統(tǒng)公司收購(gòu)了南非的著名武器生產(chǎn)企業(yè)OMC陸地系統(tǒng)公司；2008年又再次兼并了南非的IST動(dòng)力公司。2008年，BAE系統(tǒng)公司還購(gòu)買(mǎi)了澳大利亞陸軍和Tenix防務(wù)公司，并組成BAE系統(tǒng)澳大利亞公司，從而控制了澳大利亞國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域的多家企業(yè)。此外，包括瑞典薩博集團(tuán)、德國(guó)HK公司等都長(zhǎng)時(shí)間被英國(guó)財(cái)團(tuán)持股掌握，但近年來(lái)英方海外軍工企業(yè)持股比例有一定下降。

和許多歐洲國(guó)家武器裝備出口促進(jìn)措施類似，融資和信保支持也是英國(guó)對(duì)外出售的重要優(yōu)勢(shì)工具，也可以說(shuō)英國(guó)的武器出口高度依賴融資和信保支持。英國(guó)出口財(cái)政署是唯一一家為軍用品提供擔(dān)保、索賠和索賠追償?shù)确?wù)的國(guó)有出口信貸機(jī)構(gòu)。盡管軍品出口的風(fēng)險(xiǎn)較高，英國(guó)出口信保機(jī)構(gòu)對(duì)武器裝備出口板塊的實(shí)際賠償數(shù)額遠(yuǎn)高于該領(lǐng)域保費(fèi)收入，且追繳成功率更低。盡管如此，英國(guó)卻依然動(dòng)用財(cái)政對(duì)武器出口板塊進(jìn)行補(bǔ)貼，從而維持國(guó)防工業(yè)的利益。2013年，歐洲戰(zhàn)斗機(jī)公司英國(guó)分部與阿曼空軍簽署了臺(tái)風(fēng)戰(zhàn)斗機(jī)的巨額出口合同，出口財(cái)政署開(kāi)出了20億英鎊的保單，此外還有印尼國(guó)防部的軍事信息系統(tǒng)采購(gòu)項(xiàng)目42億，軍品出口項(xiàng)目承保金額占到當(dāng)年出口信用擔(dān)?？傤~的47%。

脫歐將會(huì)對(duì)英國(guó)國(guó)防工業(yè)帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)

近年來(lái)，由于英國(guó)國(guó)防工業(yè)規(guī)模呈縮小態(tài)勢(shì)，國(guó)防工業(yè)聯(lián)合開(kāi)發(fā)和一體化趨勢(shì)本應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)。但英國(guó)脫歐之舉卻對(duì)本國(guó)國(guó)防工業(yè)的發(fā)展帶來(lái)了很大的不確定性。在歐盟的政治框架下，如何管理國(guó)防工業(yè)曾是英國(guó)與其他歐盟國(guó)家的重要分歧。英方認(rèn)為，國(guó)防工業(yè)發(fā)展應(yīng)在北約主導(dǎo)下而非歐盟的框架內(nèi)，隨著“冷戰(zhàn)”的結(jié)束，英國(guó)與歐洲國(guó)家的分歧日益加大。另一方面，英國(guó)國(guó)防工業(yè)多為配套領(lǐng)域，對(duì)歐盟統(tǒng)一、穩(wěn)定和規(guī)模市場(chǎng)依賴較強(qiáng)，技術(shù)重點(diǎn)方面又與美國(guó)有較大重合，因而不可能完全利用美國(guó)市場(chǎng)，而脫歐又將使英國(guó)放棄其在歐洲戰(zhàn)后的特殊政治地位，進(jìn)而削弱其在歐洲國(guó)防工業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。英國(guó)脫歐公投之前的調(diào)查結(jié)果表明，國(guó)防工業(yè)從業(yè)人員普遍是最堅(jiān)定的“留歐派”，超過(guò)75%的從業(yè)者表示英國(guó)應(yīng)留在歐盟內(nèi)。

目前英國(guó)脫離歐盟的大局已定，但其國(guó)防工業(yè)短期內(nèi)卻不可能完全退出歐盟防務(wù)市場(chǎng)，仍將會(huì)通過(guò)各種方式保持其在歐盟的特殊地位。盡管法、德等國(guó)對(duì)英國(guó)脫歐表現(xiàn)出強(qiáng)硬立場(chǎng)，但歐盟也深知斷絕與英國(guó)的軍工合作關(guān)系并不符合自身利益。因此，未來(lái)英國(guó)以何種身份繼續(xù)與歐盟國(guó)防工業(yè)部門(mén)保持合作、以付出多大代價(jià)維系雙方的特殊關(guān)系，將成為英、歐雙邊博弈的重點(diǎn)。