基層人民銀行行政執(zhí)法實(shí)際操作中的法律風(fēng)險(xiǎn)探討

李萬業(yè)

摘要：根據(jù)近幾年人民銀行不斷發(fā)生行政執(zhí)法爭議案件的情況，本文對人民銀行行政執(zhí)法中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行了研究，通過梳理和分析，提出了人民銀行行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)的具體表現(xiàn)、成因及防范行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)的措施，以此增強(qiáng)人民銀行干部職工的法律風(fēng)險(xiǎn)意識，積極防范行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

關(guān)鍵詞：人民銀行；行政執(zhí)法；法律；風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號：F832.31；D922.281 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）030-000-02

人民銀行行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)，是指人民銀行在執(zhí)行《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《中國人民銀行法》）等法律規(guī)定，履行有關(guān)金融行政管理職責(zé)過程中，因違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，實(shí)施了損害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的行為，而導(dǎo)致人民銀行承擔(dān)一定法律責(zé)任的可能性。

一、人民銀行行政執(zhí)法實(shí)際操作中的法律風(fēng)險(xiǎn)

人民銀行行政執(zhí)法實(shí)際操作中的法律風(fēng)險(xiǎn)，是指人民銀行在實(shí)施行政許可、行政檢查、行政處罰等具體行政行為時(shí)，因沒有嚴(yán)格執(zhí)行《中國人民銀行法》等法律規(guī)定，違法或不當(dāng)行使行政執(zhí)法權(quán)，從而導(dǎo)致人民銀行面臨承擔(dān)法律責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）不具備執(zhí)法主體資格而執(zhí)法的法律風(fēng)險(xiǎn)

行政執(zhí)法主體資格，是指行政執(zhí)法主體所具有的行使行政執(zhí)法權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)法律后果的能力。實(shí)踐中，有人民銀行分支機(jī)構(gòu)因其內(nèi)設(shè)部門名義對外作出行政執(zhí)法決定，而承擔(dān)其內(nèi)設(shè)部門不具備執(zhí)法主體資格而執(zhí)法的法律責(zé)任。

（二）超越法定權(quán)限執(zhí)法的法律風(fēng)險(xiǎn)

法定權(quán)限是指法律規(guī)定的行政執(zhí)法主體享有的行政執(zhí)法權(quán)的范圍。實(shí)踐中，有人民銀行分支機(jī)構(gòu)因超越法定權(quán)限行使了本應(yīng)由其他執(zhí)法部門行使的行政處罰權(quán)，而導(dǎo)致其承擔(dān)越權(quán)執(zhí)法的法律責(zé)任。

（三）實(shí)施行政處罰事實(shí)不清、證據(jù)不足印發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)

違法事實(shí)清楚、證據(jù)充分是實(shí)施行政處罰的基礎(chǔ)，是行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定的根據(jù)。依照《行政處罰法》的規(guī)定，違法事實(shí)不清的，不得給予行政處罰。實(shí)踐中，有人民銀行分支機(jī)構(gòu)因沒有弄清違法事實(shí)并掌握充分證據(jù)，就實(shí)施行政處罰，而導(dǎo)致行政處罰無效的法律責(zé)任。

（四）適用法律不當(dāng)引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)

適用法律不當(dāng)是指行政主體實(shí)施具體行政行為時(shí)沒有正確適用法律規(guī)定。實(shí)踐中，有人民銀行分支機(jī)構(gòu)因不當(dāng)適用不同層次法律或不當(dāng)適用法律條文，而引起行政爭議并為此承擔(dān)無效執(zhí)法的法律責(zé)任。

（五）行政自由裁量權(quán)行使不當(dāng)?shù)姆娠L(fēng)險(xiǎn)

行政自由裁量權(quán)是指行政主體在法律規(guī)定的種類和幅度范圍內(nèi)，基于一般法律原理和行政目的，在合理判斷的基礎(chǔ)上，自主決定作為或者不作為以及如何作為的權(quán)力。實(shí)踐中，有人民銀行分支機(jī)構(gòu)對行政處罰自由裁量權(quán)的行使規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)，導(dǎo)致行政處罰畸輕畸重，隨意性過大，面臨在訴訟中被判決變更的法律風(fēng)險(xiǎn)。

（六）行政不作為的法律風(fēng)險(xiǎn)

行政不作為是指行政主體因不履行法定義務(wù)而構(gòu)成行政違法。實(shí)踐中，有人民銀行分支機(jī)構(gòu)因不履行或拖延履行法定職責(zé)，而承擔(dān)行政不作為的法律責(zé)任。

（七）收集證據(jù)方式不規(guī)范引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)

在行政執(zhí)法中，如果執(zhí)法部門收集有關(guān)證據(jù)的方式不規(guī)范，就可能導(dǎo)致證據(jù)無效，甚至影響執(zhí)法的效力。實(shí)踐中，有人民銀行分支機(jī)構(gòu)的實(shí)施行政檢查、處罰時(shí)以暗訪等非法定方式收集證據(jù)，結(jié)果導(dǎo)致證據(jù)無效，使基于該證據(jù)作出的決定也面臨無效的法律風(fēng)險(xiǎn)。

（八）執(zhí)法檢查不符合法定程序的法律風(fēng)險(xiǎn)

執(zhí)法檢查應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按法定方式、步驟、手續(xù)和時(shí)限進(jìn)行，這是對程序合法的要求。實(shí)踐中，有人民銀行分支機(jī)構(gòu)未按法定程序通知當(dāng)事人執(zhí)法檢查事項(xiàng)以及向當(dāng)事人出示執(zhí)法證件等，并因此承擔(dān)執(zhí)法檢查程序不合法的法律責(zé)任。

二、人民銀行行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因

（一）行政執(zhí)法人員法治觀念和業(yè)務(wù)素質(zhì)方面的問題

1.執(zhí)法認(rèn)識不到位，法治觀念不強(qiáng)。一些執(zhí)法人員對嚴(yán)格行政執(zhí)法認(rèn)識不到位，沒有把依法行政的思想貫徹到行政執(zhí)法工作中，暴露出執(zhí)法目的不明確，不善于運(yùn)用法律手段解決金融行政管理問題，不能從維護(hù)法律權(quán)威和保護(hù)行政相對人合法權(quán)益出發(fā)開展行政執(zhí)法活動(dòng)，從而給人民銀行行政執(zhí)法工作帶來不利后果，也引發(fā)了一些行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)。

2.缺乏法律知識，不能正確運(yùn)用法律和政策開展執(zhí)法工作。由于一些執(zhí)法人員對法律知識的了解比較淺薄，因此在執(zhí)法中往往不能很好地運(yùn)用法律和政策開展工作，暴露出適用執(zhí)法依據(jù)不準(zhǔn)確，認(rèn)定違法事實(shí)不清晰，處理違法行為不適當(dāng)?shù)葐栴}，直接影響了人民銀行行政執(zhí)法的效果，甚至引起行政相對人的爭議，給人民銀行的執(zhí)法形象以及行政相對人的合法權(quán)益帶來損害。

（二）行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督方面的問題

1.上級機(jī)構(gòu)對下級機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法情況的監(jiān)督相對滯后，監(jiān)督方式需要?jiǎng)?chuàng)新和改進(jìn)。目前在人民銀行系統(tǒng)內(nèi)，上級機(jī)構(gòu)對下級機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法情況的監(jiān)督主要是通過行政復(fù)議、行政執(zhí)法案卷評查等途徑進(jìn)行的。但這些監(jiān)督往往是在行政執(zhí)法行為實(shí)施后或行政執(zhí)法活動(dòng)結(jié)束后進(jìn)行的，屬于事后監(jiān)督。這種監(jiān)督只能對未來可能發(fā)生的行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)起到警示的作用，而不能對正在實(shí)施的行政執(zhí)法行為或正在進(jìn)行的行政執(zhí)法活動(dòng)中可能存在的行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)予以警示，因此這種監(jiān)督相對滯后。

2.各級機(jī)構(gòu)對本單位行政執(zhí)法情況的監(jiān)督尚未形成合力，監(jiān)督機(jī)制需要進(jìn)一步完善。人民銀行各級機(jī)構(gòu)對本單位行政執(zhí)法情況的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)既包括法律、內(nèi)審、監(jiān)察等履行內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)部門的監(jiān)督，也包括對外履行行政執(zhí)法職責(zé)部門的自我監(jiān)督。但實(shí)踐中，人民銀行各級機(jī)構(gòu)對本單位行政執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制尚不健全，客觀說存在著規(guī)避法律部門等部門監(jiān)督或者單純依賴法律部門等部門監(jiān)督的情況，以及執(zhí)法職能部門自我監(jiān)督流于形式的情況。這些問題的存在，導(dǎo)致了各級機(jī)構(gòu)對本單位行政執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制有所缺失，監(jiān)督?jīng)]有形成合力，使一些原本可以通過監(jiān)督避免發(fā)生的行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)最終發(fā)生。

三、防范人民銀行行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)的建議和措施

（一）加強(qiáng)法制宣傳培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)

人民銀行開展的行政執(zhí)法活動(dòng)是否符合依法行政的要求，最終要通過人民銀行各級機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員執(zhí)法的具體行為體現(xiàn)。因此，人民銀行執(zhí)法人員的法治觀念和執(zhí)法能力就決定著人民銀行行政執(zhí)法的狀況和效果。而加強(qiáng)法制宣傳和培訓(xùn)，不斷提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，是增強(qiáng)執(zhí)法人員法治觀念，提高執(zhí)法人員執(zhí)法能力，以及防范人民銀行行政執(zhí)法律風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)有效方法。

通過組織系統(tǒng)法制培訓(xùn)、崗前法制培訓(xùn)、在崗法制培訓(xùn)等培訓(xùn)，使人民銀行各級機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員都能通過不同方式的培訓(xùn)了解和掌握必要的法律知識，以及執(zhí)法的方法、原則和應(yīng)當(dāng)注意的問題，保障執(zhí)法人員能夠在行政執(zhí)法實(shí)際操作中正確適用和執(zhí)行法律，避免執(zhí)法人員違法或不當(dāng)行使行政執(zhí)法權(quán)，不斷增強(qiáng)執(zhí)法人員依法行政的意識，從而達(dá)到防范人民銀行行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)的目的。

（二）完善行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制度，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督職能作用。完善人民銀行行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制度，是保障人民銀行依法行政，防范人民銀行行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要措施

完善行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制度，首先要轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法監(jiān)督觀念，克服規(guī)避法律事務(wù)等部門監(jiān)督或單純依賴法律事務(wù)等部門監(jiān)督的思想，充分發(fā)揮法律、內(nèi)審、監(jiān)察等履行內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)部門的監(jiān)督作用，以及履行執(zhí)法職責(zé)部門自我監(jiān)督的作用，使行政執(zhí)法監(jiān)督形成合力，達(dá)到全方位防范人民銀行行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)的目的。其次，要完善人民銀行系統(tǒng)內(nèi)的層級監(jiān)督制度，充分發(fā)揮人民銀行中心支行以上各級機(jī)構(gòu)對本轄區(qū)行政執(zhí)法情況的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)本轄區(qū)行政執(zhí)法中的問題，防范系統(tǒng)行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。第三，逐步完善人民銀行行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，強(qiáng)化行政執(zhí)法部門和執(zhí)法人員執(zhí)法的責(zé)任意識以及依法行政的觀念，減少違法或不當(dāng)執(zhí)法情況的發(fā)生。第四，探索建立人民銀行行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，逐步形成內(nèi)部監(jiān)督職能部門參與行政執(zhí)法工作的制度，使行政執(zhí)法中可能發(fā)生的法律風(fēng)險(xiǎn)能夠得到及時(shí)、有效的警示，從而達(dá)到預(yù)防人民銀行行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的目的。

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