土地流轉(zhuǎn)制度改革是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化現(xiàn)實(shí)需要

蔡英浩

【摘要】土地流轉(zhuǎn)制度改革與市場化經(jīng)營改革實(shí)踐，需要根據(jù)我國國情和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，合理規(guī)范各方利益主體利益分配，扎實(shí)有效開展改革工作，最終實(shí)現(xiàn)土地制度改革與市場化經(jīng)營的歷史使命。

【關(guān)鍵詞】土地流轉(zhuǎn) 制度改革 市場化經(jīng)營 【中圖分類號】F293 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

改革開放以來，我國在推動土地流轉(zhuǎn)制度改革和市場化經(jīng)營方面進(jìn)行了有益嘗試。黨的十八屆三中《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了土地制度改革的方向和任務(wù)：立足我國農(nóng)村土地現(xiàn)有的情況和發(fā)展階段，堅持市場在資源配置中起決定性作用的地位，充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控職能作用，不斷夯實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)基礎(chǔ)，建立科學(xué)合理、可持續(xù)的土地增值利益分配制度，把維護(hù)農(nóng)民切身合法利益作為出發(fā)點(diǎn)，不斷推動政策和制度創(chuàng)新。在新常態(tài)和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革現(xiàn)實(shí)背景下，應(yīng)充分發(fā)揮市場化經(jīng)營主體作用，充分調(diào)動各方利益主體的積極性，有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度改革與市場化經(jīng)營的必要性

推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度改革與市場化經(jīng)營是市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)從計劃經(jīng)濟(jì)逐漸向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，在土地政策上也開始實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這一制度極大地激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，提高了土地利用效率。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐漸完善，經(jīng)濟(jì)社會的深刻發(fā)展，農(nóng)業(yè)制度與生產(chǎn)力水平出現(xiàn)了不匹配等問題，土地資源利用效率和規(guī)模效益不能得到有效體現(xiàn)，在經(jīng)營管理上分散的農(nóng)村土地很難形成整體效益參與激烈的市場競爭。這些都成為當(dāng)下農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的制約因素，為此應(yīng)該從土地流轉(zhuǎn)制度改革入手，推動土地作為資源參與市場化經(jīng)營，適應(yīng)新情況下市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)提升注入活力。

推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度改革與市場化經(jīng)營是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實(shí)路徑。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作為國家重要發(fā)展戰(zhàn)略，對于推動“三農(nóng)”問題解決具有重要意義。從歷史層面看，改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了深刻變化，經(jīng)濟(jì)高速增長的同時，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題也日益突出。從整體看，雖然近幾年農(nóng)村居民人均收入保持了較高的增長水平，但與城市居民人均收入還存在一定差距，在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的當(dāng)下，如何使農(nóng)民更好地分享改革發(fā)展成果，提升土地利用效率，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程成為擺在國家和社會面前的一項亟需解決的重要課題。

推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度改革與市場化經(jīng)營是促進(jìn)資源合理配置的現(xiàn)實(shí)要求。土地市場化經(jīng)營最終要通過合理的分配方式將土地資源推向市場，通過市場配置實(shí)現(xiàn)資源的合理分配。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工已經(jīng)成為農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的主要方式，也成為增加農(nóng)民收入的重要方式。當(dāng)代農(nóng)民，特別是80后農(nóng)民更愿意到城市中尋找生活質(zhì)量和生活水平更高的地方生存。隨著生產(chǎn)資料上漲，農(nóng)民從土地中無法獲得更多利潤的同時就會選擇撂荒、棄種，這在一定程度上導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)，同時也不利于國家糧食生產(chǎn)安全。為此，應(yīng)該面對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)實(shí)，加速推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度改革和市場化經(jīng)營，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)和土地資源合理配置。

推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度改革與市場化經(jīng)營需妥善處理三大問題

制度與理論認(rèn)識問題。一方面部分干部和群眾對土地流轉(zhuǎn)制度改革和市場化經(jīng)營認(rèn)識不清，對待改革涉及到的重點(diǎn)內(nèi)容和法律修改內(nèi)容了解不夠清楚，對農(nóng)村土地制度改革牽一發(fā)而動全身的重要意義認(rèn)識不足。另一方面部分領(lǐng)導(dǎo)干部和群眾對土地流轉(zhuǎn)制度改革與市場化經(jīng)營之道思想認(rèn)識不清，對確保土地公有制性質(zhì)不變這一基本事實(shí)把握不準(zhǔn)，對相關(guān)法律發(fā)揮支撐保障缺乏正確認(rèn)識。推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度改革與市場化經(jīng)營屬于國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革實(shí)施的重要戰(zhàn)略，如果對上述制度和理論認(rèn)識不充分，就很可能在推進(jìn)改革過程中，傷害群眾切身利益，喪失改革的主動性，導(dǎo)致改革失敗。

土地流轉(zhuǎn)制度歷史遺留問題。新中國成立以后，對我國土地制度進(jìn)行了全方位的改革，將原有的私有制土地改革為國有和集體所有制土地。改革開放以來，我國對土地制度進(jìn)行了新的探索，實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將土地經(jīng)營權(quán)下放給農(nóng)戶，全面激發(fā)了群眾的生產(chǎn)熱情，但隨著市場經(jīng)濟(jì)逐步確立，改革開放程度進(jìn)一步加深，現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在市場經(jīng)濟(jì)條件下很難形成土地規(guī)模效益。隨著城鄉(xiāng)一體化的加快，大量農(nóng)村剩余勞動力涌入城市，原有農(nóng)村土地一方面被其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者分流，另一方面由于農(nóng)村剩余勞動力多由年邁老者和婦女兒童組成，缺乏勞動能力，很難實(shí)現(xiàn)大面積土地經(jīng)營，最終這部分土地被擱置荒廢，如何解決這些歷史遺留問題成為當(dāng)務(wù)之急。

各方利益分配沖突問題。土地流轉(zhuǎn)制度改革和市場化經(jīng)營必然涉及到多個利益主體，在改革過程中需要對各方利益進(jìn)行重新調(diào)整梳理，特別是在改革過程中，由于各方利益博弈又會出現(xiàn)新問題、新矛盾。涉及到各方利益分配沖突問題，一旦出現(xiàn)問題就會發(fā)生連鎖反應(yīng)，既不利于國家對農(nóng)村土地改革的有序推進(jìn)，同時也對各方利益主體造成損失，這一問題能否順利解決直接影響到改革的成敗。同時在制度保障與法律保障上還存在缺失問題，農(nóng)民土地在產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移、經(jīng)營權(quán)抵押貸款等方面都缺少制度和法律保障。

加強(qiáng)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度改革與市場化經(jīng)營的頂層設(shè)計

隨著國家出臺《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016-2020年）》《全國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等一系列方針政策，土地流轉(zhuǎn)制度改革與市場化經(jīng)營已經(jīng)被提升到國家戰(zhàn)略層面進(jìn)行推進(jìn)實(shí)施，從重視程度看2017年將是農(nóng)村土地制度改革關(guān)鍵年，同時農(nóng)村土地制度改革也將成為“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)改革對象，在助推農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面將會發(fā)揮不可替代的作用。

提升土地流轉(zhuǎn)制度改革與市場化經(jīng)營制度的認(rèn)識。準(zhǔn)確把握國家政策和相關(guān)土地流轉(zhuǎn)制度改革與市場化經(jīng)營制度是順利推進(jìn)改革實(shí)施的前提條件，各級政府和廣大人民群眾只有對土地流轉(zhuǎn)制度改革與市場化經(jīng)營重要意義有切實(shí)充分理解，才能夠真正投入到這項改革中來，政府才能夠從宏觀層面對改革加以指導(dǎo)，農(nóng)民才能真正地按照改革的總體要求和實(shí)踐步驟有序推進(jìn)。

厘清土地制度改革與市場化經(jīng)營主體之間利益與權(quán)責(zé)。在推進(jìn)改革過程中要構(gòu)架起國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，對各個改革主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系要予以充分明確，特別是對農(nóng)民切身利益要加以保護(hù)，由于農(nóng)民在這場改革中始終處于弱勢地位，要從制度層面對群眾利益予以明確并加以維護(hù)。此外，要加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控力度，推進(jìn)土地制度與市場化實(shí)現(xiàn)。在這場改革中，政府要充分發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，國家要從制度和法律保障等多個層面對整體改革實(shí)施有效推進(jìn)，同時還要協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)、市場管理和經(jīng)濟(jì)管理等多個職能部門相互協(xié)調(diào)，形成改革推進(jìn)合力，從整體上提升改革效率和改革質(zhì)量。

兼收并蓄國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建起土地流轉(zhuǎn)制度與市場化經(jīng)營制度保障體系和法律保障體系。特別是要借鑒學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國家在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革和市場化經(jīng)營相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，還要善于總結(jié)我國土地流轉(zhuǎn)制度改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在進(jìn)一步完善相關(guān)改革機(jī)制之后，再全面鋪開面向全國的土地流轉(zhuǎn)和市場化經(jīng)營改革工作。同時要構(gòu)建起相關(guān)制度保障和法律保障體系，特別是要針對農(nóng)民切身利益的土地確定確權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移、土地經(jīng)營權(quán)抵押、農(nóng)業(yè)合作社建設(shè)等方面的制度和法律建設(shè)，形成系統(tǒng)的制度和法律保障體系，推進(jìn)改革順利實(shí)現(xiàn)。

（作者單位：山西大學(xué)法學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①邢琳、王寶娜：《我國當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革與土地經(jīng)營市場化的問題與對策》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2015年第10期。

②張智勇、楊再惠：《當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革與土地經(jīng)營市場化問題研究》，《江西社會科學(xué)》，2015年第7期。

責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲