中國養(yǎng)老金運(yùn)行中存在的問題及對策

楊燕綏

【摘要】中國養(yǎng)老金經(jīng)歷了單位退休金、社會養(yǎng)老保險(xiǎn)兩個(gè)發(fā)展周期，正在進(jìn)入“國家保基本、個(gè)人搞改善”的第三發(fā)展周期?；诶淆g社會發(fā)展時(shí)間表和公共品理論，總結(jié)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，梳理中國問題，應(yīng)實(shí)行夯實(shí)基礎(chǔ)養(yǎng)老金、做大職業(yè)養(yǎng)老金、管好個(gè)人養(yǎng)老金的政策措施。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老金 問題 社會保障 【中圖分類號】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

中國養(yǎng)老金制度經(jīng)歷了單位退休金、社會養(yǎng)老保險(xiǎn)兩個(gè)階段。新中國成立初期，借鑒蘇聯(lián)和德國模式，建立了以企業(yè)責(zé)任（1956年以后演變成為國有企業(yè)責(zé)任）為主的城鎮(zhèn)職工勞動保險(xiǎn)退休金制度。改革開放后，伴隨國有企業(yè)改革，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)選擇了“社會統(tǒng)籌保公平”和“個(gè)人賬戶促積累”相結(jié)合的模式，逐漸建立了城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2014年機(jī)關(guān)事業(yè)單位結(jié)束了退休金制度，與前兩者實(shí)現(xiàn)并軌。然而，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在1997年正式啟動之時(shí)，主要是為了應(yīng)對老齡社會和深化經(jīng)濟(jì)體制改革的挑戰(zhàn)，作為國有企業(yè)改革的配套措施而推出，從一開始就存在一些問題，時(shí)至今日，有的問題愈演愈烈，陷入惡性循環(huán)的局面。

中國養(yǎng)老金運(yùn)行中存在的突出問題

問題一：企業(yè)責(zé)任過重、職工責(zé)任不明確。在制度設(shè)計(jì)上，一是缺乏參保人早減晚增領(lǐng)取，以及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自身精算平衡的保險(xiǎn)制度運(yùn)行機(jī)制；二是統(tǒng)籌基金全部來自企業(yè)繳費(fèi)，個(gè)人繳費(fèi)責(zé)任缺失；三是職工個(gè)人賬戶計(jì)入職工全部繳費(fèi)，承諾可以投資、攜帶和繼承，同時(shí)資金被用于支付當(dāng)期養(yǎng)老金，混淆了準(zhǔn)公共品和個(gè)人物品的產(chǎn)權(quán)。2010年《社會保險(xiǎn)法》要求各級財(cái)政擔(dān)保其資金缺口，自此統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老金模式變?yōu)椤斑M(jìn)口混賬、出口歸一”的政府保障計(jì)劃?？傊鳛閲一攫B(yǎng)老金制度，存在國家責(zé)任滯后、企業(yè)責(zé)任過重、職工責(zé)任不明確的體制性問題，由此帶來的無原則爭論多于改革創(chuàng)新的發(fā)展動力。

問題二：擴(kuò)面乏力、覆蓋不足。2015年，我國經(jīng)濟(jì)活動人口約7.7億，參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅有3.5億，部分人參加了居民養(yǎng)老保險(xiǎn)；參保人增長率僅為2.7%、退休人員增長率為6.4%，制度贍養(yǎng)比為2.87：1（這是進(jìn)入深度老齡社會的標(biāo)志），說明勞動年齡人口正規(guī)就業(yè)參與率不足。中國正在進(jìn)入靈活就業(yè)時(shí)代，缺乏激勵(lì)性的制度很難吸引青年人參與，擴(kuò)面和全覆蓋將更加艱難。

問題三：費(fèi)率過高、企業(yè)和職工參保積極性仍待提升。企業(yè)費(fèi)率高達(dá)工資的20%以上，遠(yuǎn)高于老齡社會同階段其他國家的企業(yè)費(fèi)率水平（10%封頂），成為中小企業(yè)特別是人力資本較高的科技創(chuàng)新公司的發(fā)展掣肘，同時(shí)也擠占了職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金的發(fā)展空間，加大了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付壓力。為此，一些地方人為地降低繳費(fèi)基數(shù)，以至于繳費(fèi)基數(shù)不足社會平均工資的70%。企業(yè)高費(fèi)率難以平衡收支，又不得不挪用職工個(gè)人賬戶資金，進(jìn)而混淆了職工繳費(fèi)的稅、費(fèi)和儲蓄屬性，而“記賬方式”和“名義賬戶”的說法，引起投資與否、繼承與否的爭論，令個(gè)人賬戶陷入進(jìn)退兩難的局面。總之，企業(yè)有“殺雞取卵”之感、職工看不到投資收益，二者參保積極性都不高，由此導(dǎo)致公共政策失靈。

問題四：地方統(tǒng)籌、不同地區(qū)待遇有差異。市級統(tǒng)籌、省級調(diào)劑、中央補(bǔ)貼，責(zé)任重心在基層。其結(jié)果，一是各地區(qū)苦樂不均，有結(jié)余的也有欠債的；二是養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)難，成為勞動力合理流動的制度性障礙；三是參數(shù)過時(shí)，如繳費(fèi)15年領(lǐng)取全額養(yǎng)老金、按照71.4歲計(jì)算預(yù)期余壽；四是地方自行調(diào)整政策，如降低門檻躉交參保、艱苦崗位提前退休、養(yǎng)老金待遇調(diào)整、改革前企業(yè)高工待遇傾斜（部分地區(qū)傾斜不到位）等；有些地方用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付以前國有企業(yè)的福利，如烤火費(fèi)等；為還舊賬打補(bǔ)丁、為增收入放棄原則的情況時(shí)有發(fā)生，亟待改善。

問題五：個(gè)賬空心、多重?fù)p失。社保個(gè)人賬戶存在結(jié)構(gòu)性缺陷，由此導(dǎo)致如下三大損失：一是參保職工既沒有交費(fèi)的責(zé)任感，也沒有就業(yè)參保和積累養(yǎng)老金的積極性，最高基數(shù)和最低基數(shù)相差5倍以上，最終待遇相差不足2.5倍，拒保斷保和瞞報(bào)交費(fèi)基數(shù)的情況很普遍，養(yǎng)老金制度與促進(jìn)就業(yè)基本脫節(jié)了；二是金融發(fā)展戰(zhàn)略失策，它貽誤了個(gè)人養(yǎng)老基金（DC）投資運(yùn)營、培育機(jī)構(gòu)投資者和促進(jìn)資本市場健康發(fā)展的最佳機(jī)遇；三是老齡人口缺乏保值資產(chǎn)和分享經(jīng)濟(jì)進(jìn)步成果的資格，話語權(quán)弱和購買力不足，將阻礙中國銀色經(jīng)濟(jì)和醫(yī)養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

問題六：決策低效、法制缺失。養(yǎng)老金涉及重大國計(jì)民生，應(yīng)當(dāng)納入黨中央重大決議并監(jiān)督落實(shí)，由全國人民代表大會制定《養(yǎng)老金法》。目前，《社會保險(xiǎn)法》有些條款存在假定失靈問題，如繳費(fèi)15年與預(yù)期壽命的沖突、個(gè)人賬戶屬性、財(cái)政責(zé)任補(bǔ)進(jìn)口還是補(bǔ)出口等，因不符合養(yǎng)老金制度的發(fā)展趨勢亟待修訂。中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金是新中國成立以來第一個(gè)由國家提供的公共品，還停留在政府部門出方案和政策階段，如果部門之間存在不同見解，則可能貽誤養(yǎng)老金改革的窗口期。

問題七：多頭管理、服務(wù)碎片。社會保障管理服務(wù)是服務(wù)型政府建設(shè)的龍頭，中國始終沒有成立類似美國社會保障總署、英國個(gè)人養(yǎng)老金登記局、澳大利亞中央執(zhí)行機(jī)構(gòu)等中央養(yǎng)老金管理的權(quán)威機(jī)構(gòu)，地方政府各行其是，機(jī)構(gòu)名稱五花八門、信息系統(tǒng)多龍治水、管辦體制有分有合，鮮有一站式的服務(wù)窗口，很難適應(yīng)流動人口管理和信息化社會的發(fā)展需求。

問題八：教育不足、共識缺失。養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行情況信息披露不充分，國民的人口知識和養(yǎng)老金知識較少，如此涉及國計(jì)民生的基本問題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)入小學(xué)和中學(xué)課本，成為國民常識，不能僅站在個(gè)人立場看待這樣一個(gè)嚴(yán)肅的全局性問題；達(dá)成社會共識才能推動養(yǎng)老金改革。

上述八大問題多為遺留問題，嚴(yán)重影響了養(yǎng)老金制度的公平性和可持續(xù)性。中國養(yǎng)老金需要從供給側(cè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立三支柱運(yùn)行的綜合治理機(jī)制。

中國養(yǎng)老金第三發(fā)展周期的積極對策

中國養(yǎng)老金經(jīng)歷了單位退休金、社會養(yǎng)老保險(xiǎn)兩個(gè)發(fā)展周期，正在進(jìn)入“國家?；?、個(gè)人搞改善”的第三發(fā)展周期。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金”和“完善個(gè)人賬戶，保障受益人利益”的大政方針，就是意在調(diào)動國家和個(gè)人兩個(gè)積極性，引導(dǎo)中國養(yǎng)老金進(jìn)入第三發(fā)展周期，即“進(jìn)口三支柱，出口一架車”的制度安排。為此，要夯實(shí)基礎(chǔ)養(yǎng)老金、做大職業(yè)養(yǎng)老金、管好個(gè)人養(yǎng)老金；養(yǎng)老金和住房公積金加總可為企業(yè)降費(fèi)率14%以上。

第一，建立和夯實(shí)養(yǎng)老金公共品，中央統(tǒng)籌城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金。建立三方籌資機(jī)制，降低企業(yè)繳費(fèi)、分解職工繳費(fèi)、規(guī)定國家出資責(zé)任，夯實(shí)費(fèi)基、用工資總額的18%支付職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金。中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金是公共品，應(yīng)當(dāng)建立國家、單位和個(gè)人的三方籌資機(jī)制，且依法界定責(zé)任邊界，避免財(cái)政兜底導(dǎo)致的未來支付風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)可降費(fèi)率為10%，其合理性在于：一是確?；A(chǔ)養(yǎng)老金支付水平不下降；二是實(shí)現(xiàn)普降原則，發(fā)達(dá)地區(qū)少降（從13%降至10%）、欠發(fā)達(dá)地區(qū)多降（從20%降至10%）；三是依法明確了國家出資責(zé)任和職工繳費(fèi)責(zé)任。將國家責(zé)任界定為等同費(fèi)率的4%，可以從以下多種資源中選擇一種或者組合選擇：一是國企紅利劃撥；二是國有股轉(zhuǎn)持；三是國有資產(chǎn)劃撥兌現(xiàn)；四是國家發(fā)行養(yǎng)老金特種債；五是財(cái)政依法預(yù)算；六是國企維持原費(fèi)率20%；七是停止老國企沿用福利金（相當(dāng)于工資總額的14%），轉(zhuǎn)入中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老基金。此外，要完善個(gè)人賬戶和保障受益人利益，可淡化“職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶”的混沌提法，4%進(jìn)入中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金，依法明確職工的繳費(fèi)責(zé)任（等于養(yǎng)老金稅），不設(shè)個(gè)人賬戶、不投資、不繼承；4%進(jìn)入職業(yè)年金個(gè)人賬戶，可投資、可繼承，讓參保職工見到當(dāng)期收益。

第二，做大職業(yè)養(yǎng)老金（含企業(yè)年金），與住房公積金互動發(fā)展，福利資源向養(yǎng)老傾斜。要尊重個(gè)人生命周期、合理配置福利資源，在大幅度降低企業(yè)人工成本的基礎(chǔ)上改善職工福利，即帕累托改進(jìn)效應(yīng)。擬行方案如下：一是職業(yè)年金1為公務(wù)員計(jì)劃、職業(yè)年金2為事業(yè)單位計(jì)劃、職業(yè)年金3為企業(yè)職工計(jì)劃、職業(yè)年金4為靈活就業(yè)人員計(jì)劃。職業(yè)年金1委托國家社會保險(xiǎn)事業(yè)管理中心管理，其余委托法人機(jī)構(gòu)管理，借鑒企業(yè)年金經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，建立實(shí)行市場運(yùn)行規(guī)制；由人社部基金監(jiān)督司聯(lián)合相關(guān)部門實(shí)施監(jiān)督；二是單位繳費(fèi)4%-8%、職工費(fèi)率4%以上，二者均在所得稅前列支（在工資總額19%以內(nèi)，原政策限額），并由單位代扣代繳；三是退休時(shí)按月領(lǐng)取，死亡者可以繼承；四是計(jì)入個(gè)人賬戶實(shí)帳運(yùn)營，可以用于支付首住房的首付款和償還貸款，支持青年職工和城鎮(zhèn)化新職工購房安居，合理去房地產(chǎn)庫存；五是還清首住房貸款的、擁有宅基地或房產(chǎn)的參保職工，可以將住房公積金繳費(fèi)轉(zhuǎn)入職業(yè)年金賬戶，單位和職工雙方費(fèi)率從職工工資的4%開始協(xié)商，個(gè)人繳費(fèi)1%，單位配款1%，直至20%封頂；按照養(yǎng)老基金運(yùn)營規(guī)則鎖定賬戶，任何人和機(jī)構(gòu)均不得提前支取，實(shí)現(xiàn)保值增值目標(biāo)；退休時(shí)可以進(jìn)入養(yǎng)老金賬戶和長期護(hù)理保險(xiǎn)賬戶。對于機(jī)關(guān)事業(yè)單位而言，老職工多有首住房，住房公積金轉(zhuǎn)化為職業(yè)年金，可解決機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)施職業(yè)年金計(jì)劃的資金來源，彌補(bǔ)并軌之后的待遇差距。對于中小企業(yè)而言，基礎(chǔ)養(yǎng)老金費(fèi)率10%，職業(yè)年金費(fèi)率4%，加總費(fèi)率14%，低于以往全國養(yǎng)老保險(xiǎn)最低費(fèi)率，應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)得起。

第三，延期征稅，激勵(lì)個(gè)人積累養(yǎng)老金。職業(yè)年金發(fā)展空間有限，目前中國居民和職工均已擁有養(yǎng)老金賬戶，亟待整合資源，管好個(gè)人養(yǎng)老金。國家應(yīng)當(dāng)做好如下幾件事：一是依法建立國民福利賬戶制度，實(shí)現(xiàn)職業(yè)養(yǎng)老金和住房公積金的適時(shí)轉(zhuǎn)移；二是針對個(gè)人養(yǎng)老金賬戶分別設(shè)定年度和終生享有的免稅和延期征稅待遇的額度，而非針對某個(gè)產(chǎn)品給予稅優(yōu)待遇；三是完善個(gè)人養(yǎng)老金的受托人制度，市場化投資運(yùn)營和保值增值，鼓勵(lì)國民積極就業(yè)和積累養(yǎng)老金，從而改善老齡人口的資產(chǎn)狀況和購買力；四是廣泛開展國民人口和養(yǎng)老金教育，特別是對老年人口開展養(yǎng)老理財(cái)教育。

第四，推動社會保障管理服務(wù)一體化。中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金是我國中央政府提供的第一個(gè)公共品，需要體制機(jī)制保障。一是建立國家社會保障總局，基于社會保障卡的權(quán)威性，整合居民的居住登記、就業(yè)合同、工資報(bào)告、參保登記等信息，建立多制合一的社會保障管理服務(wù)體系，打造一體化的、動態(tài)管理的居民信息管理服務(wù)體系，提高社會保險(xiǎn)參保率和夯實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，支持適度異地就醫(yī)、方便異地領(lǐng)取養(yǎng)老金，支持人員合理流動。二是實(shí)現(xiàn)職業(yè)養(yǎng)老金與住房公積金互動計(jì)劃，需要建立國民福利賬戶，方便國民適時(shí)轉(zhuǎn)移和有效配置福利資源。三是社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是服務(wù)型政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，可以通過信息化、智能化和購買服務(wù)解決“小馬拉大車”問題，加強(qiáng)政府的公共服務(wù)能力。四是商業(yè)機(jī)構(gòu)介入社會保障公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持低成本、高效率原則，建設(shè)不入股市的社會企業(yè)，由政府購買服務(wù)。

（作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授；清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士趙欣桐對本文亦有貢獻(xiàn)）

【參考文獻(xiàn)】

①《馬克思恩格斯全集》，北京：商務(wù)印書館，1972年。

②[英]貝弗里奇著、原勞動和社會保障部社會保險(xiǎn)研究所譯：《貝弗利奇報(bào)告：社會保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》，北京：中國勞動社會保障出版社，2004年。

責(zé)編/楊鵬峰 美編/于珊