淺析財政資金對社區(qū)養(yǎng)老投入現(xiàn)狀及完善財稅政策的對策

吳雅琴　徐丹

[摘 要] 由于我國老齡化進程的不斷加速，財政資金支持社區(qū)養(yǎng)老服務的資金總量較小、對社區(qū)養(yǎng)老服務的補貼水平較低，以及對社區(qū)養(yǎng)老投入結構不合理，導致社區(qū)養(yǎng)老保障體系面臨巨大的壓力。為切實提高社區(qū)養(yǎng)老服務質量與效率，我國應提高財政資金對社區(qū)養(yǎng)老的直接投入力度，建立社區(qū)養(yǎng)老財政補貼長效機制，完善財稅績效考評機制，拓展社區(qū)養(yǎng)老資金來源，發(fā)展養(yǎng)老服務市場化融資渠道，細化財稅政策，推動政策落實，從而實現(xiàn)我國社區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

[關鍵詞] 財政資金；社區(qū)養(yǎng)老；財稅政策；對策

[中圖分類號] F810 [文獻標識碼] B

社區(qū)養(yǎng)老是當前國際社會普遍推崇的新型養(yǎng)老方式，開展社區(qū)居家養(yǎng)老不僅有利于提高老人的生活質量，而且還有助于減少家庭的養(yǎng)老負擔。隨著社會老齡化進程的不斷加速，社區(qū)養(yǎng)老服務的重要性越來越重要，但是隨著社區(qū)養(yǎng)老需求的不斷提高以及養(yǎng)老人數(shù)的增加，導致我國社區(qū)養(yǎng)老保障體系面臨巨大的壓力，尤其是財政資金投入的不足，使我國社區(qū)養(yǎng)老服務質量低下。社區(qū)養(yǎng)老服務體系的完善必須依賴于財政資金的支持，而財政資金必須要依靠完善的財稅政策引導。

一、財政資金對社區(qū)養(yǎng)老服務的投入現(xiàn)狀

以遼寧省為例，近些年遼寧省加大了對社區(qū)養(yǎng)老的資金投入力度。2014年，國家、省兩級財政投入1.1億元對省內42家老年養(yǎng)護院等公辦養(yǎng)老服務機構和社區(qū)老年人日間照料中心等養(yǎng)老服務設施進行新建和維修改造。省、市彩票公益金50%以上用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，國家福彩公益金2673萬元補助891個農(nóng)村互助幸福院建設。2015年，遼寧投入1億元專項資金，加強全省城鄉(xiāng)重點養(yǎng)老服務設施建設。然而政府的資金投入與當前社區(qū)養(yǎng)老服務需求之間的矛盾越來越突出，充分表明財政資金對社區(qū)養(yǎng)老服務的投入還不夠。

（一）財政資金支持社區(qū)養(yǎng)老服務的資金總量較小

根據(jù)遼寧省老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計信息顯示，遼寧省社區(qū)居家養(yǎng)老服務得到快速的發(fā)展，尤其是社區(qū)惠普型社區(qū)服務社數(shù)量的增加，大大提高了社區(qū)居家養(yǎng)老服務的質量，并且被越來越多的老年人所接受，并且參與到社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系中，但是政府對社區(qū)養(yǎng)老的投入?yún)s沒有相應的提高，相關數(shù)據(jù)顯示，我國社會保障支出占財政總支出的10.3%，該數(shù)值遠遠低于美國、德國等西方發(fā)達國家的水平?？梢娯斦Y金對社區(qū)養(yǎng)老服務投入總量的不足，會影響到社區(qū)養(yǎng)老服務體系的發(fā)展。

（二）財政資金對社區(qū)養(yǎng)老服務的補貼水平較低

社區(qū)居家養(yǎng)老服務離不開財政資金的扶持，因此強化財政資金補貼制度是促進社區(qū)養(yǎng)老服務體系的關鍵因素，然而當前財政資金對社區(qū)養(yǎng)老服務的補貼水平比較低，其主要表現(xiàn)為：一是人均補貼水平不穩(wěn)定。財政資金對社會民生項目的補貼存在一定的波動，在很大程度上取決于當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，隨著近些年遼寧省經(jīng)濟發(fā)展速度的放緩，尤其是在經(jīng)濟結構調整的關鍵時期，遼寧省經(jīng)濟出現(xiàn)了快速下滑的趨勢，雖然政府也在不斷地提高民生保障支出，但是由于老齡人口基數(shù)的不斷增加，導致人均補貼存在一定的不穩(wěn)定性，由此可見財政資金在投入方面缺乏統(tǒng)籌考慮；二是人均社區(qū)養(yǎng)老服務補貼水平不高。通過對比美、德國家社區(qū)居家照料服務資金的標準，我國的標準要遠遠落后于這些國家的平均水平。以德國為例，德國根據(jù)養(yǎng)老服務對象的身體狀況確定的照料費用在590美元/人到2000美元/人，而遼寧省的社區(qū)居家養(yǎng)老照料標準卻不足200美元/人；三是對民營養(yǎng)老機構的運營補貼不到位。雖然遼寧省出臺了關于針對民營養(yǎng)老機構的運營補貼制度，但是由于補貼審批制度不合理，導致民營養(yǎng)老機構很難獲得財政的支持。

（三）財政資金對社區(qū)養(yǎng)老投入結構不合理

通過表1，我們可以清晰的了解到遼寧省財政資金在社區(qū)養(yǎng)老服務機構資金的補貼結構上，存在過分重視運營的現(xiàn)象，一般財政資金的一半以上應用于支持社區(qū)養(yǎng)老機構的運營，而且這部分主要是應用于支付社區(qū)養(yǎng)老工作人員薪酬。

二、財稅政策對社區(qū)養(yǎng)老支持的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國財稅政策對社區(qū)養(yǎng)老扶持的現(xiàn)狀

總體來看我國對社區(qū)養(yǎng)老服務體系發(fā)展的財稅政策主要包括：一是針對社區(qū)養(yǎng)老機構的稅費減免政策；二是對養(yǎng)老機構或者贍養(yǎng)人義務人贈予的減免政策；三是直接對老年人所得的減免稅政策。具體見表2。

表2 支持養(yǎng)老服務體系發(fā)展的財稅優(yōu)惠政策

當然具體到遼寧省也制定了系列關于促進社區(qū)養(yǎng)老服務體系發(fā)展的優(yōu)惠財稅政策：一是制定了完善的融資政策。積極利用財政貼息、小額貸款等方式，加大對養(yǎng)老服務業(yè)的有效信貸投入。開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點。鼓勵保險公司開發(fā)和完善養(yǎng)老機構綜合責任保險險種等；二是完善稅費優(yōu)惠政策。落實好國家現(xiàn)行支持養(yǎng)老服務業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，對養(yǎng)老機構提供的養(yǎng)護服務免征營業(yè)稅，對非營利性養(yǎng)老機構的自用房產(chǎn)和土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，對符合條件的非營利性養(yǎng)老機構按規(guī)定免征企業(yè)所得稅；三是完善人才培訓和就業(yè)政策。省市采取政府補貼的方式，加大養(yǎng)老護理人員的培訓力度；四是完善財政支出政策。加快建立養(yǎng)老服務評估機制，探索建立城鄉(xiāng)低保戶、低保邊緣戶家庭中60周歲以上的失能、半失能老人和重度老年殘疾人生活補貼及護理補貼制度。公辦養(yǎng)老機構、社區(qū)養(yǎng)老服務設施的維護資金、所需工作人員人頭費和日常工作經(jīng)費應列入同級財政預算等。

（二）社區(qū)養(yǎng)老財稅政策所存在的問題

無論是國家層面還是地方都建立了針對社區(qū)養(yǎng)老服務的財稅政策，但是結合財稅政策的實施效果看，還存在不少的問題：一是財稅政策的覆蓋面相對比較窄。目前我國制定的各項優(yōu)惠財稅政策主要是針對福利性、非營利性的社區(qū)養(yǎng)老機構，而針對營利性、民辦養(yǎng)老機構的優(yōu)惠財稅政策比較少。雖然《遼寧省人民政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》遼政法（2014）4號提出了針對民營養(yǎng)老機構的優(yōu)惠財稅政策，但是其在具體的實施中卻存在細則不明確，導致實施不到位的現(xiàn)象，進而影響民營養(yǎng)老機構參與到社區(qū)養(yǎng)老的積極性；二是優(yōu)惠環(huán)節(jié)單一。從表1可以到看財政對社區(qū)養(yǎng)老機構的投入支持主要集中在運營階段，而對于養(yǎng)老機構的融資、投資等環(huán)節(jié)則缺乏相應的優(yōu)惠財稅政策，進而導致社區(qū)養(yǎng)老的后續(xù)資金問題比較匱乏，影響服務質量；三是優(yōu)惠力度不夠。社區(qū)居家養(yǎng)老服務屬于民生項目，但是目前看財稅政策對社區(qū)養(yǎng)老的優(yōu)惠力度還不夠，例如關于民營養(yǎng)老機構參與社區(qū)養(yǎng)老的扶持力度不夠，導致公辦養(yǎng)老出現(xiàn)“供不應求”，而民辦養(yǎng)老機構則出現(xiàn)“高空置率、高收費、高支出”的現(xiàn)象。

三、提高財政資金投入，完善財稅政策的對策

提高財政資金的投入必須要依賴于完善的財稅政策，因此在當前老齡化進程不斷加快的環(huán)境下，我國政府部門要正視財稅政策制定、實施中所存在的問題，并采取積極地對策進一步完善財稅政策，以此提高社區(qū)養(yǎng)老服務體系的發(fā)展。

（一）提高財政資金對社區(qū)養(yǎng)老的直接投入力度

社區(qū)養(yǎng)老具有惠普性質，因此在社區(qū)養(yǎng)老服務體系構建中，中央和地方要積極發(fā)揮財政優(yōu)勢：一是要提高中央對社區(qū)養(yǎng)老的支持力度，中央要建立專項預算制定，將養(yǎng)老納入到一般性財政專項預算中，提高社區(qū)養(yǎng)老資金投入的穩(wěn)定性；二是協(xié)調資金投入數(shù)量與經(jīng)濟社會發(fā)展水平之間的關系。財政投入數(shù)量取決于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，目前遼寧省處于結構轉型的關鍵時期，促進消費，大力發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)是遼寧省經(jīng)濟發(fā)展新的增長點，然而經(jīng)濟發(fā)展是當前工作的核心，因此要求政府部門要合理處理資金投入數(shù)量與經(jīng)濟發(fā)展的關系，不能為了發(fā)展經(jīng)濟而降低社區(qū)養(yǎng)老投入資金。而是要根據(jù)我國未來財政能力做好養(yǎng)老服務中長期規(guī)劃，以此做到合理應用財政資金。

（二）建立社區(qū)養(yǎng)老財政補貼長效機制

一是要完善社區(qū)養(yǎng)老的補貼制度。由于社區(qū)養(yǎng)老補貼主要是面向高齡老人、貧困老人以及“三無”老人，因此使補貼存在一定的局限性，因此我國要進一步提高社區(qū)養(yǎng)老補貼制度的完善性，由個人補貼向社會保險過渡，例如改變以往針對某個老人的補貼模式，而是將其納入到保險體系中，以此提高財政補貼資金的效益；二是改變政府對養(yǎng)老機構財政補貼的帥選機制。政府對社區(qū)養(yǎng)老機構的補貼篩選要由過去的所有制轉變?yōu)橐皂椖繛橹鞯哪Ｊ?，由于我國養(yǎng)老基礎設施建設不足，因此只有養(yǎng)老機構的規(guī)模、數(shù)量等達到一定要求，財政就給予補貼，而考慮其所有制的類型。當然政府在補貼中要充分認識到補貼的性質，如果屬于建設型的補貼則要適時退出，而屬于公益型的補貼則要制定長期的規(guī)劃；三是加大對社區(qū)養(yǎng)老機構的補貼力度。一般公益性的養(yǎng)老機構由于資金來源渠道比較單一，因此要加強對非營利機構的補貼力度；四是給予社區(qū)志愿者一定的補貼。對于社區(qū)志愿者而言，雖然其行為屬于自愿，但是政府也要給予其一定的補貼，以此激發(fā)全社會人員投入到社區(qū)志愿服務的行列中。

（三）完善財稅績效考評機制

為提高財政資金的使用效益，建立完善的財稅政策執(zhí)行績效考評機制：一是建立科學的績效考核體系。財政資金來自于財政，因此對于社區(qū)投入資金的考評也要有民政部門和財務部門共同組成考核小組，并且制定具有操作性強、細化的指標參數(shù)，以此達到科學考核專項資金的目的；二是重視審計制度在績效評價中的作用。審計制度是約束政府行為的重要制度，在社區(qū)養(yǎng)老財政投入中，雖然通過財政部門和民政部門的績效考核能夠有效地規(guī)避資金使用舞弊行為，但是由于存在利益關系，導致財政資金的使用效益存在某些問題，因此需要將審計制度引入到政府財政投入的監(jiān)督與審查中，以此提高財政資金的使用效益；三是重視績效考核的結果。財政是國家治理的基礎，我國養(yǎng)老服務體系還處于起步階段，因此通過績效考核結果可以準確的反饋出我國社區(qū)養(yǎng)老服務所存在的問題，進而可以有針對性地進行改進。

（四）拓展社區(qū)養(yǎng)老資金來源，發(fā)展養(yǎng)老服務市場化融資渠道

社區(qū)養(yǎng)老需要的資金比較大，單獨依靠財政支持很難滿足社區(qū)發(fā)展的需要，因此我國要建立完善的社區(qū)養(yǎng)老資金融資制度：一是要擴大社區(qū)養(yǎng)老資金融資渠道，政府要進一步加強與民間資本的合理關系，提高養(yǎng)老服務質量。例如政府在向社會組織購買養(yǎng)老服務時，需要合理預算社會組織所需要的人力、資金等成本，以此提高政府購買服務的質量。當熱政府也要加強對社會養(yǎng)老機構的監(jiān)督力度，避免出現(xiàn)“只拿錢、不辦事”的現(xiàn)象出現(xiàn)；二是完善PP模式。PP模式為社區(qū)養(yǎng)老服務提供了新的融資渠道，通過該模式可以將民間資本有效的應用到社區(qū)養(yǎng)老體系中，緩解財政資金緊張的局面，促進了社區(qū)養(yǎng)老服務的發(fā)展。

（五）細化財稅政策，推動政策落實

一是要細化財稅的優(yōu)惠條件，加強財稅在社區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的引導作用。目前國家對社區(qū)養(yǎng)老的財稅政策比較多，因此在具體的財稅政策執(zhí)行的過程中一定要對享受主體進行審查，明確其所享有的具體項目；二是加強對“醫(yī)養(yǎng)”項目的支持力度，“醫(yī)養(yǎng)”是當前社區(qū)養(yǎng)老建設的重要形式，因此要發(fā)揮財政優(yōu)惠政策，重點支持該養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

[參 考 文 獻]

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[3]孔月紅，盧喬石.民間資本投資養(yǎng)老社區(qū)的政府支持體系構建研究[J].湖北社會科學，2013（12）

[4]石秋圓.對完善我國養(yǎng)老服務體系的財稅政策思考[D].中央財經(jīng)大學2012（學位年度），2012

[責任編輯：王鳳娟]