城市貧困老年群體養(yǎng)老研究
——基于個人、家庭、社會三方協(xié)同供給視角

李鵬

（武漢大學社會保障研究中心，湖北武漢430072）

城市貧困老年群體養(yǎng)老研究
——基于個人、家庭、社會三方協(xié)同供給視角

李鵬

（武漢大學社會保障研究中心，湖北武漢430072）

利用2016年湖北省城市低保對象調研數(shù)據(jù)，運用制度分析法從資源約束和主體協(xié)同兩個維度對制度規(guī)定、制度執(zhí)行、實踐效果進行分析。研究發(fā)現(xiàn)，城市低保家庭受家庭資源約束和子代代際分配傾向影響，缺乏為未來養(yǎng)老投資的預算安排，社會養(yǎng)老因制度參保繳費強制要求權利義務統(tǒng)一，經(jīng)測算城市低保家庭經(jīng)濟能力不足以長期供給，城市最低生活保障制度僅對貧困家庭的當期最低生活消費進行補助，缺乏為貧困家庭未來養(yǎng)老的制度目標。研究建議：提高兩項制度協(xié)同銜接水平，加強對城市貧困老年人的經(jīng)濟支持，參照新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，已達到法定領取年齡的城市低保家庭老年人可以按月領取基本養(yǎng)老金，但適齡城市低保家庭成員應當參加基本社會養(yǎng)老保險，政府可根據(jù)家庭經(jīng)濟能力和負擔按照不同比例進行資助參保。同時，經(jīng)濟狀況核查計算需要酌情考慮城市老年人養(yǎng)老需要進行適當扣除。

城市；貧困老年人；資源約束；整合協(xié)同

一、引言

國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2015年全國1%人口抽樣調查主要數(shù)據(jù)公報》顯示，我國60歲及以上人口為22182萬人，占16.15%，其中65歲及以上人口為14374萬人，占10.47%。[1]同“六普”相比，60歲及以上人口比重上升2.89個百分點，表明我國人口老齡化速度不斷加快。聯(lián)合國曾預測在2011年到2040年這段時間，我國的60歲及以上人口占比將年均增長16.55%，2040年60歲及以上人口占比將達28%左右，到2050年，60歲及以上老人占比將超過30%，社會進入深度老年化階段。[2]和西方發(fā)達國家相比，我國面臨的老齡化問題更加嚴峻，突出地表現(xiàn)在增速快、規(guī)模大、未富先老等明顯特征，特別是在經(jīng)濟社會加速轉型背景下，傳統(tǒng)的家庭觀念受到?jīng)_擊，還有家庭規(guī)模小型化、家庭結構核心化和少子化等現(xiàn)象，而西方的個體化思想嚴重地侵蝕家庭養(yǎng)老的倫理機制——孝文化，這對傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老提出了前所未有的挑戰(zhàn)。與此同時我國社會養(yǎng)老獲得了長足發(fā)展。城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍和給付水平經(jīng)過多年發(fā)展正處于穩(wěn)步提升階段，在經(jīng)濟發(fā)展水平還不高的基礎上，我國就用較短時間織就了世界上規(guī)模最大的養(yǎng)老保障網(wǎng)。

我國老齡化進程加快反映出城市低保對象貧困老年人比重不斷增加，2013年全國城市低保對象60歲及以上老年人3302718人，占比16%，2014年城市低保對象60歲及以上老年人3157500人，與2013年相比盡管人數(shù)有所減少，但占比上升至16.8%，[3]而且可以預見，隨著老齡化社會進程推進，未來城市貧困老年人群體占貧困人口比例仍將上升，所以城市貧困老年人的養(yǎng)老問題就顯得尤為迫切。與城市普通家庭相比，低保家庭生存環(huán)境比較脆弱，家庭資源和社會資本非常匱乏，家庭成員的教育水平和認知能力都比較低，在社會競爭和社會參與方面處于明顯不利地位，這與城市貧困老年人對于家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老的需求不相適應。對于城市貧困老年人養(yǎng)老問題，政府扮演著十分重要的角色，同時傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的地位和作用仍然不可替代。那么在經(jīng)濟社會加速轉型背景下，是否對于城市低保家庭養(yǎng)老影響更大，城市貧困老年人能否有效參與并獲取社會養(yǎng)老資源？城市低保制度對于城市貧困老年人養(yǎng)老是否有積極促進作用？

二、理論回顧與研究框架

家庭養(yǎng)老作為重要的養(yǎng)老方式之一，其功能和地位得到了諸多學者的高度認同。作為一種非正式的養(yǎng)老支持，與正式的養(yǎng)老支持（如社會養(yǎng)老）形成了互補機制。我國有學者認為家庭養(yǎng)老不但是子女贍養(yǎng)老人的方式，更是中國社會生存與發(fā)展的重要基石。[4]也有學者指出家庭養(yǎng)老作為最古老、最重要、最基本同時也是最有生命力的養(yǎng)老方式。[5]與家庭養(yǎng)老相比，制度性社會養(yǎng)老保險在養(yǎng)老體系中提供了正式的社會支持，進而對老年人養(yǎng)老產(chǎn)生重要影響，[6]在養(yǎng)老體系不健全的情況下，由于收入水平下降致使老年人陷入貧困，子女增加了對父母的代際轉移支付。[7]有學者通過調查發(fā)現(xiàn)子代對比如養(yǎng)老保險等公共產(chǎn)品普遍持有支持態(tài)度，并借以減輕自身的養(yǎng)老壓力，[8]也有認為在弘揚家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢基礎之上，協(xié)調家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老兩者的關系，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老的各自優(yōu)勢，從而解決我國老年人的養(yǎng)老風險。[9]

由于貧困本身是個多維度的概念，收入低下只是一個重要方面，最終指的是個體或家庭所經(jīng)歷的真實的生活困頓，阿瑪?shù)賮啞ど岢隽素毨У摹澳芰儕Z”視角即認為貧困就是不具備享有自己所珍視的生活的能力，[10]對于我國城市老年人來講，能夠獲取足夠多的資源實現(xiàn)基本條件下的養(yǎng)老應當是區(qū)分是否貧困的重要依據(jù)。同時本研究側重于家庭和社會對貧困老年人養(yǎng)老的經(jīng)濟支持，研究前提之一就是城市貧困老年人經(jīng)濟收入不足以滿足養(yǎng)老基本經(jīng)濟需求?；诖?，本研究主要從家庭經(jīng)濟收入低下角度考察貧困，鑒于政府把城市低保家庭作為重點保障對象，建立起相對完善的社會救助制度體系，所以把城市低保老年人作為研究對象，將有利于從個人、家庭、政府等多元主體角度考察城市貧困老年人的養(yǎng)老問題。本研究結合2016年5—7月對湖北省城市低保家庭入戶調查，該調查根據(jù)湖北省區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平差異選取湖北省武漢市武昌區(qū)、鄂州市鄂城區(qū)和宜昌市西陵區(qū)進行城市低保家庭問卷調查，本次調查采取多階段分層抽樣的方法，從每個調研城區(qū)到街道再到社區(qū)逐層抽樣，每個城區(qū)抽取3～6個街道，每個街道抽取2～4個社區(qū)，每個社區(qū)抽取20～30個樣本。由于采取入戶訪談的方式，調查質量較高，共發(fā)放問卷830，回收有效問卷746份，有效回收率為90%。在有效樣本中，武漢市武昌區(qū)289份，鄂州市鄂城區(qū)245份，宜昌市西陵區(qū)212份。

三、城市貧困老年人養(yǎng)老資源約束

（一）自身資源有限

無論是家庭養(yǎng)老還是社會養(yǎng)老，其中隱含的一個前提是依靠老年人自身難以滿足正常的養(yǎng)老需求，老年人自身所擁有資源數(shù)量的多寡對于支付養(yǎng)老成本會產(chǎn)生直接影響。對于老年人養(yǎng)老來說，主要資源是直接具有經(jīng)濟價值或者可以通過轉換實現(xiàn)經(jīng)濟價值。本研究將此界定為經(jīng)濟資源和社會資源。經(jīng)濟資源主要包括人力、物力、財力等，社會資源是與外部聯(lián)系交往形成關系網(wǎng)絡并從中可以獲取發(fā)展機會或者經(jīng)濟效用。社會資源與經(jīng)濟資源都具有增值的資本屬性，同為老年人自身支撐養(yǎng)老的重要資源。對于屬于城市低保對象的老年人來講，自身經(jīng)濟資源十分有限，由于年齡較大伴有疾病或者殘疾且文化程度非常低，人力資本嚴重不足難以獲取穩(wěn)定的收入，主要來源是低保金和打零工，前者主要由政府調整相對增長幅度比較穩(wěn)定，而后者收入低而且十分不穩(wěn)定只能作為維持最低生活的臨時性補充。同時人際交往范圍狹窄頻率之低與外界的聯(lián)系幾乎中斷，依靠社會資本獲取發(fā)展機會和經(jīng)濟資源十分有限。另一方面，當?shù)厣暾埖捅Υ婵畹冉鹑谫Y產(chǎn)有著嚴格財產(chǎn)限制，因此按照規(guī)定領取低保的城市低保家庭基本上不具備未來養(yǎng)老所需的存量資產(chǎn)。

特別指出的是2013年國務院印發(fā)《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》提出“以房養(yǎng)老”，成為城市老年人養(yǎng)老方式的一種新的探索，但是“以房養(yǎng)老”前提是老年人自身擁有產(chǎn)權房屋，且能夠獨立處置并不考慮子女繼承等因素，同時具有一定的市場價值。但根據(jù)本研究調研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，城市貧困老年人擁有自己產(chǎn)權房屋的比例約46%，而多達一半多的城市貧困居民租住或者借住，而擁有自己產(chǎn)權房屋90平米以下面積約占69%，且基本上房齡時間長，小區(qū)配套落后，主要是房改房、還建房等，所以市場價值估算也難以有效彌補將來養(yǎng)老缺口。根據(jù)當?shù)厣暾埑鞘械捅５呢敭a(chǎn)限制家庭至多能擁有一套自己產(chǎn)權住房，所以城市低保家庭基本上都是兩代甚至更多代同堂一起居住，對其來說房屋無論從客觀還是主觀上講，都只是具有居住屬性而不具備較大的投資屬性支付未來的養(yǎng)老成本，所以“以房養(yǎng)老”對于城市低保家庭難以有效實施。

（二）家庭經(jīng)濟條件難以支撐

調研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，領取低保的城市低保家庭中在職人員僅占約2%，靈活就業(yè)人員約占23%，而失業(yè)人員（含未登記）約占38%，通過參與勞動力市場獲取收入的城市貧困人口只有約25%，而且90%以上屬于靈活就業(yè)，即多數(shù)從事非全日制、臨時性和彈性工作等非正規(guī)就業(yè)，根據(jù)2015年湖北省最低工資標準，月最低工資標準和小時最低工作標準分別為1100元和12.5元，[11]考慮到城市低保家庭經(jīng)濟收入來源干擾波動比較頻繁，抗風險性非常差，就業(yè)人口少且工作收入低導致家庭收入極其有限，這對于就業(yè)人口不足贍養(yǎng)比非常高的城市低保家庭來說，維持家庭最低生活正常運轉就非常緊張，對未來養(yǎng)老自然是無暇更無力顧及。

衡量家庭經(jīng)濟條件同時需要考量家庭支出規(guī)模和結構，而家庭支出規(guī)模結構可以通過家庭人口結構反映，調查發(fā)現(xiàn)老人、在校生，以及其他未成年人占城市低保家庭總人數(shù)的43%，城市低保家庭戶均約有1名老年人、在校生或其他未成年人。根據(jù)調研發(fā)現(xiàn)，城市低保家庭中有已經(jīng)成年但因病因殘缺乏自理能力的情況并不少見。所以，這些缺乏獨立經(jīng)濟能力甚至生活自理能力的家庭成員無疑是增加城市低保家庭支出，而且對于有老人和缺乏自理能力的貧困家庭，這種支出缺乏經(jīng)濟回報并且是基于全生命周期的投入。城市低保家庭對家中老人養(yǎng)老的經(jīng)濟支持與家庭經(jīng)濟決策存在顯著的零和博弈，因為零和博弈機制發(fā)揮作用的重要前提是家中老人養(yǎng)老的經(jīng)濟投入和家庭維持最低生活的投入在家庭總收入中的比重都比較大，這對于收入非常有限又缺乏家庭資產(chǎn)的城市低保家庭來說是顯而易見的。在家庭當期收入一定的情況下，對老人養(yǎng)老的經(jīng)濟支持會擠壓城市低保家庭的當期可支配收入，而本身家庭收入非常有限且缺乏穩(wěn)定預期，通過家庭個別就業(yè)人員所得收入和政府低保金僅可能維持最低家庭生活，從而會減少家庭決策者對家中老人養(yǎng)老的經(jīng)濟支持。

（三）政府財力支持不足

政府特別是財政資金通過制度進行供給主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)最低生活保障制度，政府對前者主要承擔財政兜底責任，從宏觀整體上確保制度平穩(wěn)可持續(xù)運行，而這種分配是基于已經(jīng)履行個人繳費義務，直接受益群體也僅限于滿足正常給付條件的社會成員，而因為缺乏足夠的支付能力未能或未完成繳費義務的貧困群體自動不能獲得政府養(yǎng)老經(jīng)濟支持。城鄉(xiāng)最低生活保障制度（簡稱低保制度）瞄準機制是針對整個家庭，而缺乏從家庭規(guī)模和家庭結構等微觀因素考量，實際上每個家庭成員的最低生活邊際成本不同，老人因身體、疾病等原因相對最低生活成本要高，維持其生存僅從一般的生活必需品角度測量顯然過于狹窄，盡管一些地方對高齡老人按一定比例增發(fā)低保金，比如湖北武漢市對70周歲以上（含70周歲）老人按照當?shù)氐捅藴实?0%增發(fā)，但是仍不能滿足貧困家庭老人養(yǎng)老經(jīng)濟支持的缺口，假定該市一名70歲老人可以獲得全額及增發(fā)的低保金，按照月580元的標準，該老人每月可獲得696元，當期當?shù)貚徳u工資為5052元，替代率不足14%，遠低于當期養(yǎng)老金替代率。[12]所以城鄉(xiāng)基本社會養(yǎng)老保險制度雖能夠為養(yǎng)老提供經(jīng)濟支持，但其要求必須正常履行繳費義務，本質上仍然是個人收入延期支付，具有資產(chǎn)積累性質，同時和政府財力支持、資金統(tǒng)籌分配機制一起構建起基本的養(yǎng)老經(jīng)濟支持基礎。而城市低保制度雖瞄準城市低保家庭，但僅是對延續(xù)家庭生活予以最低補助，目的主要是補助當期家庭最低生活消費，不具有資產(chǎn)積累性質，對高齡老年人盡管有一定資金傾斜但更多是福利照顧性質，對于為貧困老年人提供養(yǎng)老經(jīng)濟支持并不是制度主要目標，因此，兩項最可能有助于為城市貧困老年人提供養(yǎng)老經(jīng)濟支持的制度缺乏呼應和銜接，客觀上“擠出”城市貧困老年人的基本養(yǎng)老經(jīng)濟福利。

四、多元主體供給缺乏整合協(xié)同

（一）個人和家庭資源傾向子代分配

調研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，近40%的城市低保家庭至少有一位60歲老人，近51%的城市低保家庭至少有一名未成年兒童需要撫養(yǎng)，因病因殘需要家庭照顧的城市低保家庭接近80%，因此城市低保家庭面臨“雙重”困境，即由于肢體殘疾、缺乏勞動技能、照料家庭成員等因素從勞動力市場獲取收入非常有限，但同時面臨家庭子女教育、吃藥看病等剛性支出，由政府提供的低保金是按照家庭總人數(shù)進行補助，而顯然城市低保家庭因家庭人數(shù)帶來的邊際支出成本遠大于因人數(shù)增加而帶來的邊際收入效應，因此家庭支出預算必然與家庭總收入存在缺口，所以有限的資源投向養(yǎng)老的多寡取決于家庭該如何決策。由于中國家庭規(guī)模小型化、家庭結構核心化和少子化，同時傳統(tǒng)孝文化觀念受到西方倫理沖擊，有限資源約束條件下的城市低保家庭決策首要目標是滿足子代需要，[13]所以是父母向子女分配，老人向孩子分配，這既有父輩的補償心理作用，也是將家庭未來和脫離貧困的希望寄托于后代，這種對子代的資源投入和未來期望一方面“擠占”了當期家庭養(yǎng)老投入，另一方面未來養(yǎng)老寄希望于家庭狀況好轉和子代撫養(yǎng)。

（二）制度本身保護支持不足

政府對城市家庭老人的養(yǎng)老經(jīng)濟支持主要通過制度供給進行分擔，當前最主要的是城鎮(zhèn)職工基本社會養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民基本社會養(yǎng)老保險制度，這兩種制度具有一定普惠性質，門檻低覆蓋面比較廣，前一種制度體現(xiàn)政府、企業(yè)、個人三方責任共擔，而后一種則是體現(xiàn)政府財政支持和家庭責任分擔，二種制度分別針對是職工個人和家庭成員，職工本身具有更強的社會屬性，具有勞動關系意味著可以獲取比較穩(wěn)定的經(jīng)濟報酬，而這種勞動關系也通過法律為其提供保護。但是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度針對是家庭成員，更多地受到家庭資源總量和家庭內(nèi)部決策的影響，而由于缺乏外部資源的介入和保護，相對風險較大和不穩(wěn)定性較強，一旦遇到家庭大額大宗支出支出增加就會陷入中斷，出現(xiàn)斷繳、停繳等情況，這樣會出現(xiàn)到法定退休年齡達不到領取條件無法領取養(yǎng)老金的情況。而政府通過社會養(yǎng)老保險制度提供養(yǎng)老經(jīng)濟支持是基于權利義務對等原則，即如果要獲取政府對養(yǎng)老的經(jīng)濟支持，那么個人首先應當履行正常的繳費等方面義務，隱含條件是個人具有相應的繳費經(jīng)濟條件并通過決策愿意繳納并履行相關義務。

政府這種養(yǎng)老經(jīng)濟支持屬于基于全生命周期的延時支付，不會在當期產(chǎn)生經(jīng)濟利益形成即時激勵，同時社會養(yǎng)老保險待遇計算復雜性帶來的個人和家庭對社會養(yǎng)老保險制度的信息不對稱，容易對當期個人和家庭決策容易產(chǎn)生短視行為和逆向選擇問題。調研數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，僅不到2%的城市低保家庭成員屬于正規(guī)就業(yè)，近35%城市低保家庭成員屬于靈活就業(yè)人員，可以自愿參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，但是僅有不到15%參加過社會基本養(yǎng)老保險，而從未斷繳的僅占5%，其中參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險人員中高達95%的比例選擇最低檔進行繳費。究其不愿參?；蛘唠y以持續(xù)參保的原因是家庭收入來源非常有限，僅能維持當期最低生活支出，而參加社會養(yǎng)老保險支出會嚴重擠壓家庭生活支出，嚴重影響家庭生活延續(xù)。以武漢市中心城區(qū)為例，2016年5月份城市低保標準為580元，當期城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險最低月繳費標準為606.24元，繳費標準占到低保標準約105%，這對于基本依靠低保維持生存的城市低保家庭來說參加社會養(yǎng)老保險成本太過昂貴。[14]

（三）制度缺乏養(yǎng)老經(jīng)濟需求考量

當前對城市低保家庭進行收入補助是要經(jīng)過嚴格的家庭經(jīng)濟狀況核查，對家庭的財產(chǎn)和收入狀況有非常嚴格的門檻限制，一旦家庭人均收入和家庭財產(chǎn)超過救助標準就不能獲取收入補助。所以如何界定家庭收入及家庭收入水平門檻反映出制度覆蓋面和制度目標。關于家庭收入界定，特別是對家庭成員領取的社會養(yǎng)老金制度也納入家庭收入范疇，那么本屬于個人養(yǎng)老權益的養(yǎng)老金被作為家庭收入進行平均化，因而會將原本非常困難的家庭因為養(yǎng)老金而導致收入超標不能獲取收入補助，必然自身養(yǎng)老權益因為整個家庭經(jīng)濟狀況差而得不到保障，因為家庭其他成員缺乏收入來源或收入不足從而使養(yǎng)老金功能隨意擴大化，實際用來養(yǎng)老部分因為被家庭當期消費擠占而嚴重不足。嚴格意義上講養(yǎng)老金本身不是當期的家庭收入，而是基于履行繳費義務的個人收入的延期支付，是基于全生命周期的個人總收入分配，其主要目的恰恰就是克服個人短視行為和比如家庭內(nèi)部再分配等其他因素對個人養(yǎng)老資產(chǎn)的影響，同時國家通過財力支持和制度統(tǒng)籌實現(xiàn)對個人養(yǎng)老權益的再分配，以此來支持老年人能夠獲取基本的養(yǎng)老經(jīng)濟保障。所以從這個角度看，家庭經(jīng)濟狀況調查將養(yǎng)老金納入家庭總收入稀釋分散了這種針對老人的個人經(jīng)濟權益以及國家和養(yǎng)老制度對老人的經(jīng)濟支援，根本上對老人養(yǎng)老權益產(chǎn)生損害并生成隱性不公平。

關于家庭資產(chǎn)限制，城市低保制度對申請低保救助的家庭有嚴格的資產(chǎn)限制，比如對家庭房屋數(shù)量、銀行存款等有價證券均有明確數(shù)量和金額限制，超出限制即不符合制度要求不能領取低保補助，城市貧困家庭通過資產(chǎn)收入積累為未來養(yǎng)老投資必然會受到政策影響，即使受到家庭資源約束，但在理性預期和低風險偏好下，城市貧困家庭仍有一定的邊際儲蓄傾向，這樣的儲蓄投資偏好有利于家庭形成長遠眼光，對未來養(yǎng)老投資也有積極作用。家庭資產(chǎn)形成一定規(guī)模，對于家庭經(jīng)濟狀況好轉和自立會產(chǎn)生積極作用，提高了家庭供給未來養(yǎng)老成本的能力，對未來家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟投入也更有保障，同時家庭資源約束和家庭內(nèi)部決策的影響將會弱化。所以，嚴格的家庭資產(chǎn)限制導致城市貧困邊緣家庭因資產(chǎn)超標不能獲取政府當期最低生活補助，導致當期消費能力不足從而擠占家庭未來投資，而獲取政府最低生活補助的城市貧困家庭由于家庭資產(chǎn)不足容易導致家庭未來發(fā)展受限，致使家庭脆弱性明顯和抗風險能力非常弱，未來養(yǎng)老經(jīng)濟支持缺乏安全穩(wěn)定預期。

（四）制度執(zhí)行缺乏多方銜接

本研究對制度執(zhí)行側重于從執(zhí)行過程的準度和執(zhí)行完成的效果兩個方面評價，對于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度來說，覆蓋面和保障水平是制度執(zhí)行準度和效度的兩個關鍵指標，兩個指標體現(xiàn)制度的公平性和可持續(xù)性，2016年我國社會基本養(yǎng)老保險制度覆蓋率達到85%，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險平均繳費水平接近230元，而根據(jù)調查僅5%城市低保家庭參保對象未中斷參保，[15]因此符合規(guī)定但未參保主要是城鄉(xiāng)家庭非常困難人員。影響參保覆蓋面的動機和因素較多，但對于家庭收入和家庭資產(chǎn)嚴重不足的城市低保家庭講，主要是參保費用占家庭總收入比例太高，不易“擠出”其他家庭維持生存的剛性消費支出。而近年來，為激勵城鄉(xiāng)居民參保，一些地方增加了繳費檔次，提高最高繳費標準，特別是繳費檔次越高政府補貼越多，而政府補貼和個人繳費、集體補助全部納入個人賬戶，屬于個人權益并可以繼承，這種激勵參保機制體現(xiàn)權利義務對等原則，政府資源向繳費能力強、繳費標準高的參保群體傾斜，但對于缺乏最低繳費能力的城市低保群體，則因為達不到制度最低門檻而無法獲取制度紅利。對于激勵機制主要是提供制度經(jīng)濟規(guī)模和支付能力，但從提高制度覆蓋面和制度公平性角度看，城市低保家庭等低收入社會群體是社會養(yǎng)老保險制度的最后一塊“短板”，將其中符合條件的參保對象納入制度保障尤為必要。

從城市低保制度看，盡管共同生活的家庭成員包括配偶、父母和未成年子女等，對家庭人均可支配收入的計算也將贍養(yǎng)、撫養(yǎng)和扶養(yǎng)費包含在內(nèi)，但實際執(zhí)行卻遇到不少困難。法律規(guī)定子女對父母有贍養(yǎng)扶助的義務，但是本身贍養(yǎng)扶助形式多樣，可以是金錢支持也可以是物質幫助，提供精神慰藉和生活照料服務同樣也是一種贍養(yǎng)扶助形式，因此單純地以經(jīng)濟支持衡量贍養(yǎng)扶助義務履行是否到位顯得過于狹窄，而且本身除了有協(xié)議或有關法律文書規(guī)定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)金額的情況外，其他與這種義務正常履行掛鉤的金額標準和計算缺乏法律層面的支持而影響約束力，對負有贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務的家庭成員由于不共同生活甚至不在同一個省市，對其收入核查和支付能力的確定實施起來面臨諸多困難。另一方面，法律規(guī)定當子女不履行贍養(yǎng)義務時，無勞動能力的或生活困難的父母，有要求子女付給贍養(yǎng)費的權利，但實際上城市低保家庭父母較多地存在對子女的愧疚和補償心理，本來有限的家庭資源側重于向子代分配，向子女追償贍養(yǎng)費用一方面自身有所顧忌，積極性不高，另一方面也缺乏明確的法律支持，實踐執(zhí)行比較困難。同時城市貧困家庭的成年子女因為受教育程度偏低等原因，收入水平也比較低而且單親離異家庭比較多見，向父母支付贍養(yǎng)費用對于他們來講也存在現(xiàn)實困難。所以對城市低保家庭老年人提供經(jīng)濟支援方面的贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務既缺乏嚴格明確的法律、制度依據(jù)，而實踐需要付出較大成本而效果并不理想。正是這種雙重困境影響對贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)費用納入家庭人均可支配收入，導致城市低保家庭成員特別是子女對老人贍養(yǎng)觀念和責任感弱化，從而對家庭養(yǎng)老產(chǎn)生消極影響，異化為城市低保家庭無論是子女還是老人對制度養(yǎng)老的過多依賴。

五、結論和政策建議

利用湖北省三地城市低保家庭調研數(shù)據(jù)，從個人、家庭、社會三個養(yǎng)老經(jīng)濟支持供給主體協(xié)同視角，從三方供給資源約束和零和博弈角度分析，個人和家庭經(jīng)濟資源不足以支持養(yǎng)老，并且側重于向子代分配，以政府為主體的基本社會養(yǎng)老保險制度體現(xiàn)權利和義務對等，對城市貧困家庭養(yǎng)老制度保護不足，城市低保家庭因缺乏自主繳費能力而無法獲取制度再分配和制度激勵紅利，同時以當期最低生活救助為制度目標的城市低保制度缺乏支持低保家庭養(yǎng)老的目標和制度安排，嚴格的家計調查也并未將社會養(yǎng)老金進行適當扣除，未能有效保護個人養(yǎng)老經(jīng)濟權益，而制度執(zhí)行環(huán)節(jié)由于家庭收入核算的復雜性和家庭責任規(guī)定的模糊性，實踐中未能有效干預家庭養(yǎng)老經(jīng)濟資源分配，造成制度之間與家庭養(yǎng)老三者出現(xiàn)錯位和空隙缺乏呼應銜接。因此提出以下政策建議：

（一）建立基本社會養(yǎng)老保險資助參保體系

根據(jù)城市貧困家庭的貧困程度和養(yǎng)老經(jīng)濟需求，結合家庭結構和規(guī)模等微觀因素考慮家庭支出負擔，對政府資助參保財力支出進行合理測算，參照城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險資助參保政策，建立分層次、適度可持續(xù)的資助參保體系，在條件得以保障情況下可以將資助參保范圍由城市低保家庭擴展至城市低收入家庭?？梢越煞N資助參保方式，一種是固定標準資助參保，對城市低保家庭按照當?shù)爻青l(xiāng)基本養(yǎng)老保險最低繳費檔次予以全額資助，另一種是對城市低保家庭根據(jù)能力意愿選擇不同繳費檔次給予不同比例資助，選擇繳費檔次越高同時給予資助比例越高。另一種思路是為避免家庭追求短期效應和家庭決策偏好影響，將城市低保制度與城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度進行銜接，增加城市低保制度養(yǎng)老經(jīng)濟支持功能，然后適度提高城市低保金并專門劃出一定比例和政府專項資助參保資金、城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度政府以及集體繳費補貼一起由財政部門直接劃轉到個人基本養(yǎng)老保險賬戶，享受相應養(yǎng)老經(jīng)濟權益。同時資助參?！把a入口”和待遇確定“補出口”相結合，綜合考慮城市低保家庭參保范圍、參保期限和繳費檔次，在計發(fā)養(yǎng)老金待遇時對其基礎養(yǎng)老金進行適度增發(fā)。

（二）對城市貧困家庭收入適當豁免

城市貧困家庭本身缺乏養(yǎng)老經(jīng)濟支持的長遠預期，當期老年人養(yǎng)老經(jīng)濟資源因家庭內(nèi)部決策分配也難以集中有效支持養(yǎng)老，因此需要幫助城市貧困家庭對未來養(yǎng)老經(jīng)濟投入，弱化當期家庭支出對老年人養(yǎng)老金的“擠占”和再分配。所以，以城市低保制度為核心的城市貧困家庭援助制度體系需要對申請救助的城市困難家庭予以適當?shù)氖杖牖砻?，而收入豁免部分可以明文?guī)定全部或按一定比例參加基本社會養(yǎng)老保險，形成城市低保制度和基本社會養(yǎng)老保險制度銜接呼應。另一方面，對具備社會養(yǎng)老金領取條件已經(jīng)或未來可以領取社會養(yǎng)老金的城市家庭，通過測算當?shù)爻鞘凶畹宛B(yǎng)老費用和物價水平，結合家庭規(guī)模和結構考慮支出負擔因素，在計算家庭收入時劃分若干檔次給予一定比例扣除，從而擴大制度對當期城市貧困家庭生活救助覆蓋面，提高社會養(yǎng)老金對城市貧困家庭養(yǎng)老更加公平有效的支持。另一方面，城市低保制度對家庭資產(chǎn)限制可以適當照顧家庭當前以及未來養(yǎng)老經(jīng)濟安排，對與養(yǎng)老直接關聯(lián)的商業(yè)養(yǎng)老保險（年金）等家庭投資可以適當豁免。

（三）重視引導和培育孝道文化

在當前經(jīng)濟社會背景條件下，家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老不是一種零和博弈關系，不存在資源相互擠占或角色替代，二者是一種角色互補良性互動的關系。因病因殘城市貧困家庭不僅存在經(jīng)濟養(yǎng)老“缺口”，而且需要照料服務、精神慰藉。目前我國社會化養(yǎng)老服務體系尚未完全建立起來，城鄉(xiāng)居民基本社會養(yǎng)老保險給付水平相對較低，因此家庭在提供養(yǎng)老經(jīng)濟支持和養(yǎng)老照料服務仍然發(fā)揮著主要作用。所以，需要重視引導和培育孝道文化，對城市貧困家庭子女責任感缺失、孝道文化衰落等問題，社區(qū)或社會專業(yè)組織、志愿者經(jīng)常性家庭介入和關心幫扶。

（四）明晰責任和重塑制度執(zhí)行力

以城市低保制度為核心的城市貧困家庭援助制度體系對家庭責任特別是子代贍養(yǎng)義務需要出臺更加明確、更具操作性的細則，家計調查需要涵蓋所有家庭成員，對子女贍養(yǎng)費用需要嚴格執(zhí)行并計入家庭收入，對因家庭收入超標而不能領取低保救助，社區(qū)工作人員可以向其子女反饋，對子女贍養(yǎng)費的給付情況不定時深入貧困戶中了解，對未能盡到贍養(yǎng)義務的貧困家庭子女予以說服教育，通過嚴格的制度執(zhí)行推動子女履行贍養(yǎng)義務，為城市貧困家庭養(yǎng)老提供經(jīng)濟支持。

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（責任編輯：盧君）

Urban Poverty Elderly Group Pension Research——Based on Individual,Family and Social Tripartite Collaborative Supply Perspective

LI Peng
（Research Center of Social Security,Wuhan University,Wuhan Hubei 430072,China）

This study makes use of the data of urban subsistence allowances in Hubei Province in 2016,and analyzes the two dimensions of resource constraints and subjective coordination through institutional analysis,system implementation and practice effect.It is found that urban subsistence allowances are affected by Family resources constraints and the influence of the generation and the generation of intergenerational distribution,the lack of budget for the future pension investment arrangements,the social pension due to the system to pay the compulsory payment of compulsory rights and obligations,the city's economic capacity is not enough to provide long-term supply,urban minimum living security The system only subsidizes the minimum living expenses of the poor families,and lacks the institutional goals for the future pension of the poor families. Research proposals:to improve the level of convergence of the two systems to strengthen the economic support of urban poor elderly,with reference to the new rural social endowment insurance system,has reached the legal age of the city subsistence allowances elderly people can receive basic pension on a monthly basis,but The members of the family of low-income families of the appropriate age should participate in the basic social endowment insurance.The government can subsidize the insurance according to the different economic expenses and burden.At the same time,the economic and economic situation verification calculation need to take into account the appropriate needs of urban elderly pension appropriate deduction.

city;poor elderly;resource constraints;integration collaboration

F840.612

A

1672－626X（2017）02-0091-07

10.3969/j.issn.1672-626x.2017.02.014

2017-01-27

教育部人文社科重點研究基地重大項目（15JJD630009）

李鵬（1986-），男，河南鄧州人，武漢大學社會保障研究中心博士研究生，主要從事公共政策與社會救助研究。