新《民辦教育促進法》的意義不足及完善＊

余中根

（信陽師范學院，河南信陽 464000）

我國民辦教育的規(guī)模是龐大的。根據(jù)教育部發(fā)布的《2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，全國共有各級各類民辦學校17.10萬所，招生1640.28萬人，各類教育在校生達4825.47萬人。其中，民辦幼兒園15.42萬所，民辦普通小學5975所，民辦普通初中5085所，民辦普通高中2787所,民辦中等職業(yè)學校2115所，民辦高校742所 （含獨立學院266所），民辦的其他高等教育機構(gòu)813所，其他民辦培訓機構(gòu)1.95萬所[1]。2016年11月7日通過的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱“新《民辦教育促進法》”）修訂法案，對于如此龐大規(guī)模的民辦教育的規(guī)范與發(fā)展具有重要意義。同時，新《民辦教育促進法》在某些方面還存在不盡如人意之處，應在今后逐漸予以完善。

一、新《民辦教育促進法》的意義

新《民辦教育促進法》對舊法進行了若干修改，對于我國民辦教育的規(guī)范與發(fā)展具有極其重要的意義。

（一）確立了民辦學校分類管理的發(fā)展路徑

2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》（以下簡稱“《綱要》”）中雖然規(guī)定了 “教育行政部門要積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”，這一規(guī)定屬于政策性規(guī)定，并沒有上升到法律層面。而且，當時遵循的是1995年制定的《中華人民共和國教育法》（以下簡稱“《教育法》”），而《教育法》明確規(guī)定“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構(gòu)”，因此，綱要所規(guī)定的積極探索民辦學校分類管理卻違反了《教育法》，因而在實踐中不具有合法性[2]。即使有的地方按照綱要的規(guī)定進行了民辦學校分類管理的試點，也屬于違法行為，終究屬于“名不正則言不順”。不過這一情形隨著《教育法》的修正和《民辦教育促進法》的修正，發(fā)生了根本性變化。這兩部法律的修正，意味著營利性學校具有合法性，也就意味著綱要中所規(guī)定的民辦學校分類管理的探索和試點具有了合法性。

2015年12月27日修正的《教育法》第26條第四款規(guī)定“以財政性經(jīng)費、捐贈資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學校及其他教育機構(gòu)不得設立為營利性組織”，換言之，投資舉辦的民辦學?？梢栽O立為營利性組織。這樣，新《教育法》認可了營利性學校的合法性。但新《教育法》并沒有明確規(guī)定民辦學校的分類管理。2016年修正的《民辦教育促進法》第19條第一款前半句規(guī)定“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學?！?，第一次以法律的形式確立了民辦學校分類管理的發(fā)展路徑。

這一規(guī)定對于民辦教育的規(guī)范與發(fā)展具有重要意義。它使營利性學校和非營利性學校的產(chǎn)權(quán)得以明晰，兩類民辦學?？砂凑兆约旱膶傩越】蛋l(fā)展。營利性學校的性質(zhì)為企業(yè)，主要依照《中華人民共和國公司法》（以下簡稱“《公司法》”）、《中華人民共和國稅法》《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》等法律法規(guī)，同時也要遵循教育法律法規(guī)，從事教育教學活動。而非營利性學校的性質(zhì)為民辦非企業(yè)單位，主要依照《教育法》《民辦教育促進法》等法律法規(guī)從事教育教學活動。兩類民辦學校在準入、收費、退出、服務質(zhì)量與數(shù)量、投資、財務會計等方面都存在著不同之處。

（二）界定了營利性學校與非營利性學校的標準

在《民辦教育促進法》修正之前，理論界與實務界對于營利性學校和非營利性學校的界定，并沒有達成一致。對于何謂“營利性學?！?，或者說，對于營利性學校的標準莫衷一是，由此也產(chǎn)生了對營利性與公益性的關(guān)系、營利性與營利的關(guān)系等問題的爭論[3]。新《民辦教育促進法》以舉辦者是否可以取得辦學收益為標準，對這一問題予以了回答。新《民辦教育促進法》第19條第二、三款規(guī)定：“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結(jié)余全部用于辦學。營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理?！?/p>

這一規(guī)定意味著，辦學者是否可以取得辦學收益，就成為界定營利性學?；蚍菭I利性學校的標準。辦學者可以取得辦學收益，就是營利性學校；不得取得辦學收益，就是非營利性學校。這一規(guī)定有利于激發(fā)辦學者的積極性，也有利于制約那些既想營利又想享受非營利性學校相關(guān)優(yōu)惠政策的辦學者。

（三）明確了民辦學校中黨的建設

無論是《教育法》還是舊的《民辦教育促進法》，都沒有對民辦學校中黨的建設問題作出專門規(guī)定?！督逃ā穬H在第三章“學校及其他教育機構(gòu)”中規(guī)定了教職工代表大會參與民主管理和監(jiān)督。舊的《民辦教育促進法》也是在第三章“學校的組織與活動”中規(guī)定了教職工代表大會參與民主管理與監(jiān)督。兩部法律都沒有涉及民辦學校中黨的作用和建設問題。原因是多方面的，其中一個重要原因，就是2002年制定《民辦教育促進法》時，由于存在爭議的核心問題較多，暫無余力顧及民辦學校中黨的建設問題。

新《民辦教育促進法》則明確了民辦學校中黨的作用和建設問題。新法第9條規(guī)定“民辦學校中的中國共產(chǎn)黨基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定開展黨的活動，加強黨的建設?！边@一規(guī)定有利于增強黨在民辦學校中的作用，也有利于民辦學校的健康發(fā)展。黨組織對于民辦學校的教育教學活動，能夠起到很好的監(jiān)督與促進作用。更重要的是，黨組織在民辦學校中能起到政治核心作用。

（四）強調(diào)了對教職工權(quán)益的保護

新《民辦教育促進法》第31條強調(diào)了對教職工權(quán)益的保護。與舊法第30條相比，第31條第一款增加了“保障教職工的其他合法權(quán)益”，第31條第二款為全新條款，內(nèi)容為“國家鼓勵民辦學校按照國家規(guī)定為教職工辦理補充養(yǎng)老保險”。從第一款來看，民辦學校除了應當依法保障教職工的工資與福利待遇外，還要保障教職工的其他合法權(quán)益。從文義解釋來看，“其他合法權(quán)益”應該包括住房、醫(yī)療等待遇。第二款則考慮到了民辦學校教職工離退休后的生活待遇問題，鼓勵民辦學校為教職工辦理補充養(yǎng)老保險，解決教職工的后顧之憂。具體可按照《中華人民共和國社會保險法》及其他法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定辦理。值得注意的是，第二款規(guī)定的是辦理“補充養(yǎng)老保險”，只是養(yǎng)老保險的一種，并非養(yǎng)老保險的全部。因為養(yǎng)老保險包括基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險、個人儲蓄性養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險四種[4]。第二款為什么規(guī)定“鼓勵民辦學校辦理補充養(yǎng)老保險”？因為補充養(yǎng)老保險遵循自愿原則，效益好的企業(yè)可以多投保，效益差的企業(yè)可以不投保，所以只能鼓勵，不能強制。

同時要看到，營利性學校與非營利性學校在為教職工辦理補充養(yǎng)老保險時，應該有所區(qū)別。營利性學校的性質(zhì)是企業(yè)，因此應當按照企業(yè)的補充養(yǎng)老保險體系進行投保。非營利性學校的性質(zhì)是民辦非企業(yè)單位，因此應當按照非企業(yè)單位的補充養(yǎng)老保險體系進行投保。

（五）強化了對民辦學校的相關(guān)規(guī)制

新《民辦教育促進法》還強調(diào)了對民辦學校的規(guī)制問題。包括第38條的價格規(guī)制，第41條的服務過程和結(jié)果規(guī)制，第46、47和51條對民辦學校的扶持與優(yōu)惠政策等。

第38條對營利性學校和非營利性學校的收費辦法進行了區(qū)別對待。營利性學校的收費標準由學校自主決定，非營利性學校的收費辦法由省級人民政府制定。也就是說，政府對營利性學校放松了價格規(guī)制。

第46、47和51條規(guī)定了對民辦學校的扶持與優(yōu)惠政策。無論是營利性學校還是非營利性學校，政府都會予以扶持，但對于兩類學校的扶持力度明顯不一樣。政府對非營利性學校的扶持力度要大得多，包括政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等，同時，非營利性學校還享受與公辦學校同等的稅收優(yōu)惠政策。在教育用地方面，非營利性學校的優(yōu)惠政策也強于營利性學校。

二、新《民辦教育促進法》的不足及完善

（一）禁止義務教育階段設立營利性民辦學校不合理

新《民辦教育促進法》第19條第一款后半句規(guī)定“不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。”應該說，這是此次修法中最大的敗筆。至于為什么義務教育階段不得設立營利性學校，教育部負責人在答記者提問時給出的答復是：“義務教育體現(xiàn)國家意志，是政府必須提供的基本公共服務和國家強制公民必須履行的義務，這種性質(zhì)決定了義務教育階段不能舉辦營利性民辦學校?！盵5]然而，如果按照這種邏輯，體現(xiàn)國家意志的行業(yè)就不能成為營利性行業(yè)，那諸如勞動就業(yè)服務、社會保障、基本社會服務、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、住房保障、公共文化等基本公共服務領域，也體現(xiàn)了國家意志，也不能成為營利性行業(yè)。這顯然是不合理的。另外，是否允許營利與義務教育階段民辦學校的教育質(zhì)量并沒有必然關(guān)系。營利性學校的教育質(zhì)量也可以很好，非營利性學校的教育質(zhì)量也可能很差。不允許營利并不能確保義務教育階段民辦學校的教育質(zhì)量。

完善建議：在今后對《民辦教育促進法》進行修正時，刪除這一條款，以尊重投資辦學者的自由選擇。

（二）對營利性學校的有關(guān)規(guī)定還很欠缺

新《民辦教育促進法》和《教育法》都認可了營利性學校，但對于很多問題都沒有予以規(guī)定，只是規(guī)定“營利性學校的辦學結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。那么問題就出現(xiàn)了：第一，營利性學校的性質(zhì)是有限責任公司還是股份有限公司？如果是股份有限公司，能否發(fā)行股票，募集資金？第二，是否要由登記機關(guān)給學校發(fā)給營業(yè)執(zhí)照或辦學許可證？營利性學校能否向其他民辦學?；蚱渌髽I(yè)投資？第三，設立民辦學校的程序和條件，是依照《民辦教育促進法》的規(guī)定執(zhí)行還是依照《公司法》的規(guī)定執(zhí)行？

完善建議：修改《民辦教育促進法實施條例》，盡量兼顧《民辦教育促進法》和《公司法》的相關(guān)規(guī)定，消彌法律沖突。

[1]教育部.2016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201707/t20170710_309042.html.

[2]余中根.我國營利性學校的合法律性探析[J].信陽師范學院學報：哲學社會科學版，2013，（6）：69.

[3]方建鋒.民辦學校營利性和非營利性分類管理的實證研究[J].教育發(fā)展研究，2011，（24）：20.

[4]袁志剛.中國養(yǎng)老保險體系選擇的經(jīng)濟學分析[J].經(jīng)濟研究，2001，（5）：15.

[5]教育部.教育部有關(guān)負責人就《民辦教育促進法》修改情況答記者問[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s271/201611/t20161107_287961.html.