負(fù)面清單模式下外國(guó)投資安全審查機(jī)制的完善

宋 今

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

負(fù)面清單模式下外國(guó)投資安全審查機(jī)制的完善

宋 今

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

根據(jù)十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議全面深化改革的決定，我國(guó)將進(jìn)一步構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，逐步放寬投資準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加快自貿(mào)區(qū)建設(shè)。2014年中韓、中澳自貿(mào)區(qū)逐步完成實(shí)質(zhì)性談判，中美BIT也重啟談判。對(duì)此，中國(guó)同意采取準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單的模式與美方進(jìn)行后續(xù)談判。我國(guó)以往采取“正面清單”和準(zhǔn)入后國(guó)民待遇的模式，此次轉(zhuǎn)變有利于更好地融入國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序新規(guī)則，不斷提升參與度和話語(yǔ)權(quán)。然而，負(fù)面清單為我國(guó)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新機(jī)會(huì)的同時(shí)“國(guó)家安全”成為其制度完善所不可回避的話題。負(fù)面清單模式下，我國(guó)外國(guó)投資安全審查機(jī)制存在的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)內(nèi)外實(shí)踐和相關(guān)理論予以完善。

負(fù)面清單；國(guó)家安全；外國(guó)投資安全審查機(jī)制

一、負(fù)面清單制度及對(duì)國(guó)家安全審查機(jī)制的影響

(一)負(fù)面清單制度在我國(guó)的引入

“負(fù)面清單”是由北美自由貿(mào)易協(xié)定所創(chuàng)設(shè)的投資規(guī)則模式，負(fù)面清單也可以被稱為“否定清單”、“不符措施”?！柏?fù)面清單”是國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇的例外規(guī)定，是指政府將國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇的例外規(guī)定以清單的方式加以列明，在清單之外的投資領(lǐng)域?qū)ν赓Y開放，內(nèi)外資統(tǒng)一，也就是現(xiàn)在很多學(xué)者所稱作的“法無(wú)禁止即可為”?！柏?fù)面清單”和“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”是相互配合適用的投資規(guī)則，一國(guó)在清單中所列出的禁止和限制投資領(lǐng)域?yàn)檫m用國(guó)民待遇的例外，“負(fù)面清單”之外的投資行業(yè)中的外國(guó)投資者適用“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”。

(二)負(fù)面清單是外商投資管理體制的變革與發(fā)展

2013年前，我國(guó)外商投資管理體制采取正面清單模式，外商在我國(guó)需要經(jīng)過(guò)相應(yīng)審批程序才可以進(jìn)行投資。而2013年中國(guó)順應(yīng)外商投資管理體制變革和發(fā)展趨勢(shì)，承諾采取負(fù)面清單模式。“負(fù)面清單”是美國(guó)首先采用的投資規(guī)則，在與其他國(guó)家的談判中多次適用。如今，負(fù)面清單模式已經(jīng)為多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家所采用。在發(fā)展中國(guó)家，“負(fù)面清單”也逐漸在投資協(xié)定中出現(xiàn)并使用?！柏?fù)面清單”縮小了政府的行政審批范圍，減少國(guó)家行政行為對(duì)于市場(chǎng)行為的干預(yù)，進(jìn)一步擴(kuò)大了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的范圍和深度?！柏?fù)面清單”和“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”的適用給予了內(nèi)外資市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)[1]。十八屆四中全會(huì)要求全面推進(jìn)依法治國(guó)，“負(fù)面清單”和“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇”對(duì)于投資者和市場(chǎng)監(jiān)管者來(lái)說(shuō)是法律規(guī)則的創(chuàng)新。當(dāng)然，實(shí)行負(fù)面清單模式也并非有利無(wú)弊。在肯定負(fù)面清單積極作用的同時(shí)，我們也要考慮負(fù)面清單模式改革所帶來(lái)的配套制度完善，例如加強(qiáng)國(guó)家安全保障機(jī)制等。

(三)負(fù)面清單對(duì)國(guó)家安全審查機(jī)制的影響

1.國(guó)家安全的內(nèi)涵及法律規(guī)定

國(guó)家安全的內(nèi)涵具有時(shí)代性和廣泛性。國(guó)家安全在不同時(shí)期具有不同的國(guó)際法含義，同時(shí)國(guó)家安全涉及多方面因素，不僅僅指代一國(guó)主權(quán)安全，還囊括了多種因素，例如國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)家文化和環(huán)境安全等[2]。我國(guó)2015年審議通過(guò)的《國(guó)家安全法》規(guī)定“國(guó)家安全是指國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展和其他重大利益相對(duì)處于沒(méi)有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障這種可持續(xù)安全狀態(tài)的能力”①《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》第2條：“國(guó)家安全是指國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家其他重大利益相對(duì)處于沒(méi)有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。”?！吨腥A人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法》第26條規(guī)定了國(guó)家限制或者禁止國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的原因，這其中包括影響國(guó)家安全、社會(huì)公共利益或者公共道德的貿(mào)易行為。對(duì)于外國(guó)投資安全審查的主要因素，《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法草案》(下文簡(jiǎn)稱“草案”)第57條圍繞國(guó)防安全、國(guó)家關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)、信息和網(wǎng)絡(luò)安全、能源和資源安全、影響社會(huì)公共利益和公共秩序幾方面展開，其核心在于審查對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生的影響。

2.負(fù)面清單帶給國(guó)家安全審查機(jī)制的影響

負(fù)面清單制度就是結(jié)束對(duì)清單之外的外商投資審批制，建立外資準(zhǔn)入備案登記的制度。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，我國(guó)目前制定的負(fù)面清單可能存在滯后性，無(wú)法適應(yīng)新興行業(yè)的崛起和市場(chǎng)的不確定性，從而對(duì)某些行業(yè)形成監(jiān)管空白地帶。全面深化改革的重要內(nèi)容之一就是在實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)注重事中事后監(jiān)管水平的提升以有效應(yīng)對(duì)外資準(zhǔn)入條件放松后出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題。所以，在放松準(zhǔn)入前審批的背景下，我們更應(yīng)當(dāng)注重建立有效的外國(guó)投資安全審查機(jī)制作為事中事后監(jiān)督手段保障外國(guó)投資行為不違反國(guó)家法律規(guī)定，不侵犯國(guó)家核心利益?？紤]從外國(guó)投資安全審查的行業(yè)范圍、安全審查標(biāo)準(zhǔn)、安全審查主管機(jī)構(gòu)職責(zé)及權(quán)限、安全審查程序的詳細(xì)化和具體化等多方面應(yīng)對(duì)負(fù)面清單所帶來(lái)的新變化。負(fù)面清單模式下如何進(jìn)一步完善外國(guó)投資安全審查機(jī)制以應(yīng)對(duì)國(guó)家安全受到的挑戰(zhàn)性因素應(yīng)當(dāng)引起我們的重視。

二、我國(guó)外國(guó)投資安全審查機(jī)制法律現(xiàn)狀

(一)我國(guó)外國(guó)投資安全審查機(jī)制立法概況

我國(guó)現(xiàn)行有效的涉及外國(guó)投資安全審查的法律主要包括《中華人名共和國(guó)反壟斷法》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查機(jī)制的通知》(下文簡(jiǎn)稱“通知”)、《商務(wù)部實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查機(jī)制的規(guī)定》、《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》(下文簡(jiǎn)稱“條例”)和《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》(下文簡(jiǎn)稱“辦法”)。其中《反壟斷法》第31條涉及原則性規(guī)定，在考慮經(jīng)營(yíng)者集中涉及國(guó)家安全時(shí)提到這一概念。通知的生效標(biāo)示我國(guó)安全審查機(jī)制的具體確立，通知規(guī)定了安全審查的范圍、內(nèi)容、工作機(jī)制、審查程序和其他有關(guān)規(guī)定?？梢钥闯觯覈?guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查法律制度所處位階層次并不高，這與保護(hù)“國(guó)家安全”重大意義不相匹配。筆者認(rèn)為，這一現(xiàn)狀的原因在于立法者對(duì)“安全審查機(jī)制”作用的忽視。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步開放，改革的全面深化以及負(fù)面清單和諸多自由貿(mào)易區(qū)的建立，在引進(jìn)外資推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，對(duì)于國(guó)家安全的維護(hù)應(yīng)當(dāng)逐步受到社會(huì)各階層的重視，其中外國(guó)投資安全審查機(jī)制起著十分重要的安全閥作用。

(二)中外自由貿(mào)易區(qū)(FTA)對(duì)外國(guó)投資安全問(wèn)題規(guī)定現(xiàn)狀

安全例外條款主要規(guī)定自貿(mào)區(qū)協(xié)議文本不得解釋為要求一國(guó)政府披露或提供影響其基本安全利益的信息，不得阻止一國(guó)采取保護(hù)其基本安全利益的行動(dòng)(例如與武器、彈藥、供應(yīng)軍事機(jī)關(guān)的其他物資相關(guān)的行動(dòng)；在緊急情況下的行動(dòng)；與裂變和聚變物質(zhì)或衍生前種物質(zhì)有關(guān)的物質(zhì)的行動(dòng)；保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的行動(dòng))，不得阻止一方履行《聯(lián)合國(guó)憲章》所規(guī)定的維護(hù)國(guó)際和平與安全的行動(dòng)。同時(shí)，有些自貿(mào)區(qū)協(xié)議文本還規(guī)定了采取安全例外行動(dòng)通知自貿(mào)區(qū)委員會(huì)的義務(wù)。

中外自貿(mào)區(qū)內(nèi)安全例外條款，有利于界定我國(guó)外國(guó)投資安全審查機(jī)制適用的范圍。自貿(mào)區(qū)協(xié)議中安全例外條款采取否定性規(guī)定的方式，在此條款所否定的三種行為之外就是一國(guó)在與其他國(guó)家進(jìn)行投資交往中可以采取安全例外措施的范圍，這對(duì)于國(guó)內(nèi)的外國(guó)投資安全審查機(jī)制起著十分重要的衡量和劃分界限的作用。但安全例外條款的規(guī)定也存在模糊和不確定因素，所以在借鑒、援引和與國(guó)際法接軌的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)更加的謹(jǐn)慎。

(三)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(FTZ)內(nèi)外國(guó)投資安全審查運(yùn)行現(xiàn)狀

我國(guó)目前審議通過(guò)的自貿(mào)區(qū)分別為中國(guó)(上海)、中國(guó)(廣東)、中國(guó)(天津)、以及中國(guó)(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。

根據(jù)《條例》的規(guī)定，上海自貿(mào)區(qū)將設(shè)立對(duì)外國(guó)投資的國(guó)家安全審查機(jī)制。外商投資者對(duì)涉及安全審查范圍的投資應(yīng)當(dāng)進(jìn)行申請(qǐng)，其他有關(guān)主體可以提出建議。當(dāng)事人負(fù)有配合相關(guān)機(jī)關(guān)工作的義務(wù)①《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第37條：“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建立涉及外資的國(guó)家安全審查工作機(jī)制。對(duì)屬于國(guó)家安全審查范圍的外商投資，投資者應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)進(jìn)行國(guó)家安全審查；有關(guān)管理部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、同業(yè)企業(yè)以及上下游企業(yè)可以提出國(guó)家安全審查建議?！?。隨著上海自貿(mào)區(qū)工作的進(jìn)一步推進(jìn)，中央政治局審議通過(guò)其他自貿(mào)區(qū)的總體方案。《廣東省試驗(yàn)區(qū)管理辦法》第32條對(duì)于外國(guó)投資安全審查機(jī)制的規(guī)定與《上海自貿(mào)區(qū)條例》第37條相類似。雖然《條例》和《管理辦法》對(duì)自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)外國(guó)投資安全審查機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定，但是筆者認(rèn)為仍存在過(guò)于寬泛和模糊的問(wèn)題。辦法的出臺(tái)進(jìn)一步具體化了自貿(mào)區(qū)內(nèi)外國(guó)投資安全審查機(jī)制的運(yùn)作程序和主要內(nèi)容。根據(jù)辦法的規(guī)定，將先行在自貿(mào)區(qū)內(nèi)試點(diǎn)與負(fù)面清單制度相配合的外國(guó)投資安全審查機(jī)制。辦法主要規(guī)定了自貿(mào)區(qū)內(nèi)外國(guó)投資安全審查的范圍、工作機(jī)制和程序、主要內(nèi)容。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是我國(guó)全面深化改革開放的主要試點(diǎn)，其意義在于推行新政策、新規(guī)則，待相關(guān)經(jīng)驗(yàn)成熟之時(shí)，將這些規(guī)則政策推廣至全國(guó)范圍內(nèi)適用。

三、我國(guó)外國(guó)投資安全審查機(jī)制存在的主要問(wèn)題

(一)安全審查機(jī)制與其他制度的銜接問(wèn)題

“草案”的立法正在論證之中，根據(jù)“草案”規(guī)定，國(guó)家將建立統(tǒng)一的外國(guó)投資安全審查機(jī)制。但外國(guó)投資安全審查機(jī)制和通知中所規(guī)定的外資并購(gòu)安全審查兩者之間的關(guān)系，安全審查機(jī)制與涉及安全因素的反壟斷審查制度之間的分工合作以及與其他一些配套制度的銜接問(wèn)題則是草案尚需完善的重要內(nèi)容。同時(shí)，如何讓安全審查機(jī)制與負(fù)面清單制度更好的銜接，如何對(duì)負(fù)面清單之外無(wú)須審批的外國(guó)投資行為進(jìn)行恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和管理，如何將外國(guó)投資安全審查機(jī)制常態(tài)化以有效保障我國(guó)負(fù)面清單的良好實(shí)施與維護(hù)國(guó)家安全也是外國(guó)投資安全審查機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵。

(二)安全審查行業(yè)范圍過(guò)于寬泛

根據(jù)“通知”的規(guī)定，我國(guó)外國(guó)投資安全審查行業(yè)范圍包括影響國(guó)防安全的單位，對(duì)國(guó)家安全具有重大影響同時(shí)外商可能取得控制權(quán)的企業(yè)。外國(guó)投資安全審查范圍的表述過(guò)于寬泛，在實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)遺漏一些本應(yīng)納入審查范圍的行業(yè)。例如，我國(guó)外國(guó)投資安全審查機(jī)制的范圍并未將金融業(yè)涵蓋其中。2008年，英國(guó)在其《企業(yè)法》“公共利益”的第三個(gè)領(lǐng)域中增加“金融行業(yè)的穩(wěn)定性”[3]。金融涉及我國(guó)經(jīng)濟(jì)主權(quán)的主要內(nèi)容，構(gòu)成我國(guó)國(guó)家安全的重要內(nèi)容，不應(yīng)當(dāng)被排除在安全審查的范圍之外。同時(shí)，根據(jù)辦法對(duì)行業(yè)范圍的規(guī)定，對(duì)“重大”、“重要”、“關(guān)鍵”等表示程度性名詞作何解釋仍尚未明確。此外，根據(jù)法律的規(guī)定，外國(guó)投資安全審查機(jī)制缺乏兜底性條款，無(wú)法有效防范未來(lái)新興行業(yè)對(duì)于我國(guó)國(guó)家安全的沖擊。

(三)安全審查標(biāo)準(zhǔn)不明確

根據(jù)“通知”規(guī)定，外國(guó)投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)的核心為“外國(guó)投資對(duì)我國(guó)國(guó)家安全影響的大小”。通過(guò)上文對(duì)我國(guó)國(guó)家安全相關(guān)法律法規(guī)的總結(jié)，我們能夠?qū)?guó)家安全產(chǎn)生宏觀上的了解，但如何判斷“通知”和“辦法”所規(guī)定的對(duì)國(guó)防安全、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行、基本生活秩序等有影響的投資行為和行業(yè)仍缺乏較為明確的標(biāo)準(zhǔn)。這使得我國(guó)外國(guó)投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)缺乏具體的可操作性，自由裁量范圍過(guò)大，不利于國(guó)家安全利益的維護(hù)。

(四)安全審查救濟(jì)機(jī)制的路徑選擇問(wèn)題

根據(jù)“草案”規(guī)定，“對(duì)國(guó)家安全審查決定不得提起行政復(fù)議和行政訴訟”。然而,許多學(xué)者對(duì)草案提出建議時(shí)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予外國(guó)投資者適當(dāng)?shù)木葷?jì)權(quán)利，例如行政復(fù)議[4]。但外國(guó)投資安全審查作為國(guó)務(wù)院投資主管部門的特殊行政行為，能否對(duì)其采取行政復(fù)議和行政訴訟?如果不能又該如何平衡“維護(hù)國(guó)家安全”和“保護(hù)投資者權(quán)益”?如何在外國(guó)投資安全審查中有效維護(hù)投資者的投資自由及權(quán)益?這都是設(shè)計(jì)安全審查機(jī)制應(yīng)當(dāng)考慮的問(wèn)題。

四、我國(guó)外國(guó)投資安全審查機(jī)制的完善建議

針對(duì)我國(guó)外國(guó)投資安全審查機(jī)制存在的主要問(wèn)題，筆者結(jié)合國(guó)際社會(huì)有益經(jīng)驗(yàn)，負(fù)面清單制度上帶來(lái)的創(chuàng)新以及國(guó)內(nèi)外學(xué)者較為成熟的理論給出如下完善建議：

(一)外國(guó)投資安全審查機(jī)制與其他制度銜接的完善

首先，我們應(yīng)當(dāng)注意外國(guó)投資安全審查機(jī)制與《通知》中外資并購(gòu)安全審查機(jī)制的銜接，根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的原則，外國(guó)投資者應(yīng)當(dāng)首先遵守草案的規(guī)定，對(duì)于《草案》沒(méi)有規(guī)定的行為遵守《通知》規(guī)定。同時(shí)，“外資并購(gòu)安全審查”這一定義囊括在“外國(guó)投資安全審查”的含義當(dāng)中，兩者的實(shí)質(zhì)相同，都是為保護(hù)我國(guó)國(guó)家安全所采取的安全審查。

其次，應(yīng)當(dāng)明晰外國(guó)投資安全審查機(jī)制與反壟斷審查的銜接問(wèn)題。根據(jù)《反壟斷法》第31條規(guī)定，在對(duì)外國(guó)投資行為進(jìn)行反壟斷審查過(guò)程中牽涉國(guó)家根本利益和安全因素的,依照相關(guān)法律開展外國(guó)投資安全審查。反壟斷審查機(jī)構(gòu)可以和外國(guó)投資主管部門進(jìn)行制度運(yùn)作上的合作，涉及經(jīng)營(yíng)者集中的審查若由外國(guó)投資主管部門發(fā)現(xiàn)則交由反壟斷審查機(jī)構(gòu)，涉及國(guó)家安全的其他外國(guó)投資安全審查事項(xiàng)若由反壟斷審查機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)則交由外國(guó)投資主管部門進(jìn)行處理。

最后，我們應(yīng)當(dāng)注意負(fù)面清單與外國(guó)投資安全審查的銜接。負(fù)面清單的重點(diǎn)在于擴(kuò)大開放與簡(jiǎn)化投資審批，而國(guó)家安全審查機(jī)制的重點(diǎn)在于維護(hù)國(guó)家的核心利益，兩者側(cè)重點(diǎn)不同。對(duì)于主權(quán)國(guó)家來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展固然重要，但維護(hù)國(guó)家安全應(yīng)作為對(duì)外政策的首要考慮因素。負(fù)面清單之外無(wú)需審批的外國(guó)投資行為，如果其存在威脅國(guó)家安全的可能，仍應(yīng)進(jìn)行安全審查，安全審查機(jī)構(gòu)和權(quán)限由草案統(tǒng)一規(guī)定。何時(shí)對(duì)負(fù)面清單之外的行為進(jìn)行安全審查，筆者建議為外國(guó)投資安全審查機(jī)構(gòu)設(shè)立評(píng)估程序和監(jiān)督追蹤程序。由外國(guó)投資主管部門對(duì)負(fù)面清單之外的投資行為進(jìn)行評(píng)估，如果存在危害國(guó)家安全的可能，則應(yīng)依職權(quán)啟動(dòng)安全審查機(jī)制。如果評(píng)估后暫不能劃定成危害國(guó)家安全的行為，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行一段時(shí)間的監(jiān)督追蹤以保證行為真實(shí)性。根據(jù)辦法規(guī)定,加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和外國(guó)投資安全審查機(jī)構(gòu)的合作機(jī)制,建立登記涉及國(guó)家安全因素的案件轉(zhuǎn)移和信息共享、定期核查、監(jiān)督等有效機(jī)制。此外，外國(guó)投資安全審查機(jī)制應(yīng)當(dāng)作為負(fù)面清單實(shí)施過(guò)程中唯一的例外規(guī)定，不可濫用外國(guó)投資安全審查阻礙正當(dāng)?shù)耐鈬?guó)投資行為。

(二)外國(guó)投資安全審查行業(yè)范圍的完善

首先，外國(guó)投資安全審查行業(yè)范圍涉及一國(guó)重點(diǎn)保護(hù)的行業(yè)領(lǐng)域，針對(duì)上文所述我國(guó)外國(guó)投資安全審查行業(yè)范圍過(guò)于模糊化的問(wèn)題，建議參照負(fù)面清單的規(guī)定，總結(jié)出對(duì)我國(guó)國(guó)家安全影響較大的主要行業(yè)領(lǐng)域，再結(jié)合其他相關(guān)規(guī)定完善外國(guó)投資安全審查機(jī)制的行業(yè)范圍。負(fù)面清單中限制和禁止類的規(guī)定集中在制造業(yè)、交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)、采礦業(yè)等領(lǐng)域；批發(fā)和零售業(yè)、信息傳輸、軟件和信息業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)等行業(yè)次之；同時(shí)不乏金融業(yè)、教育業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施和科學(xué)研究等行業(yè)。負(fù)面清單是抽象化的國(guó)家安全在行業(yè)領(lǐng)域的具體化，根據(jù)數(shù)據(jù)看出能源和重要資源、交通通信和基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)的外國(guó)投資行為比較可能引起國(guó)家安全審查。

其次，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，考慮涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家安全的重要行業(yè)、中國(guó)具有領(lǐng)先技術(shù)的產(chǎn)業(yè)、具有中國(guó)特色的老字號(hào)產(chǎn)業(yè)[5]和對(duì)人民就業(yè)具有重大影響的產(chǎn)業(yè)，完善我國(guó)外國(guó)投資安全審查的行業(yè)范圍。再次，借鑒美國(guó)安全審查機(jī)制的有益經(jīng)驗(yàn)，制定安全審查細(xì)則和指南，對(duì)“外國(guó)投資、控制”等專有名詞進(jìn)行解釋并給予數(shù)量和股權(quán)比例上的量化，有利于行業(yè)范圍的具體化衡量和明晰。

最后，對(duì)外國(guó)投資安全審查的行業(yè)范圍不宜做過(guò)于僵化的規(guī)范，可以采取列舉式規(guī)范和兜底性條款相結(jié)合的方式。隨著信息技術(shù)的不斷更新和優(yōu)化，新興行業(yè)和創(chuàng)新類產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層出不窮，負(fù)面清單的列舉類方式無(wú)法有效應(yīng)對(duì)新興行業(yè)中挑戰(zhàn)國(guó)家安全的潛在因素。所以，即使是負(fù)面清單之外的行業(yè)的外國(guó)投資安全審查也應(yīng)當(dāng)常態(tài)化，安全審查的行業(yè)范圍不宜過(guò)于狹窄，可以根據(jù)負(fù)面清單和其他規(guī)定總結(jié)出對(duì)國(guó)家安全影響重大的支柱性行業(yè)進(jìn)行列舉，同時(shí)增加“其他”兜底性條款的規(guī)定以有效應(yīng)對(duì)行業(yè)范圍的擴(kuò)展。

(三)外國(guó)投資安全審查因素的完善

國(guó)內(nèi)法的制定和完善需要考慮締結(jié)和參與的條約、公約等國(guó)際法規(guī)定。建議我國(guó)遵循OECD等國(guó)際組織所發(fā)布的指導(dǎo)性原則，注重維護(hù)國(guó)際投資的自由，不隨意擴(kuò)大本國(guó)安全審查因素的范圍，尤其是負(fù)面清單之外的投資領(lǐng)域，濫用安全審查機(jī)制阻礙國(guó)際投資的跨國(guó)交往，形成無(wú)形的貿(mào)易壁壘。

在完善安全審查的因素和標(biāo)準(zhǔn)方面，建議盡快制定安全審查工作的指南與細(xì)則，對(duì)相關(guān)因素的定義進(jìn)行具體化解釋。例如借鑒美國(guó)“外國(guó)投資安全審查標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定，對(duì)“關(guān)鍵技術(shù)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”等具有概括性的名詞進(jìn)行相應(yīng)的解釋，以便于相關(guān)外國(guó)投資者可以有效界定自身的行為是否涉及安審范圍。借鑒澳大利亞等國(guó)家的外國(guó)投資安全審查機(jī)制，對(duì)不同行業(yè)中影響國(guó)家安全的安全審查因素設(shè)定相應(yīng)的比例或者數(shù)量指標(biāo)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，以有效限制政府的自由裁量權(quán),同時(shí)使外國(guó)投資安全審查的標(biāo)準(zhǔn)更加量化，易于外國(guó)投資者對(duì)本身的投資行為進(jìn)行預(yù)判和調(diào)整。

注重負(fù)面清單制度與安全審查因素的相互影響。負(fù)面清單制度推動(dòng)外國(guó)投資安全審查因素的完善。負(fù)面清單制度引入前，我國(guó)法律并沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定外國(guó)投資安全審查因素。負(fù)面清單制度引入后，《草案》第57條對(duì)安全審查因素進(jìn)行了更為詳細(xì)的列舉，以有效應(yīng)對(duì)外商投資領(lǐng)域?qū)徟贫茸兏飵?lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。安全審查因素也影響著負(fù)面清單范圍的制定和實(shí)施。負(fù)面清單在減縮和完善的過(guò)程中需要重點(diǎn)考慮對(duì)國(guó)家安全的影響，《草案》對(duì)國(guó)家安全因素的規(guī)定可以有效指引負(fù)面清單制定。所以，安全審查因素的靈活規(guī)定既可以滿足投資者對(duì)于相關(guān)行為的預(yù)期規(guī)定和描述的要求，又可以為我國(guó)國(guó)家安全的維護(hù)留有適當(dāng)?shù)挠嗟兀瑫r(shí)更好地推動(dòng)負(fù)面清單的實(shí)施。

(四)外國(guó)投資安全審查救濟(jì)機(jī)制路徑選擇的建議

首先，因?yàn)榘踩珜彶樯婕爸鳈?quán)國(guó)家的根本利益，其不同于一般的具體行政行為，如果允許對(duì)安全審查提起行政訴訟，將容易導(dǎo)致濫訴的可能，進(jìn)而對(duì)本國(guó)的國(guó)家安全和司法工作造成沖擊。同時(shí)，針對(duì)“國(guó)家安全”這一宏觀而重要的審查內(nèi)容，完全根據(jù)司法的終極審判來(lái)界定《國(guó)家根本利益》也是不恰當(dāng)?shù)?。所以，不?yīng)允許對(duì)國(guó)家安全審查決定提起行政訴訟。

其次，行政復(fù)議是對(duì)具體行政行為的“合法性、適當(dāng)性”審查，安全審查作為一種特殊的行政行為，如果允許國(guó)務(wù)院和安審聯(lián)席會(huì)議對(duì)自身作出的決定予以推翻或修改將會(huì)有損我國(guó)行政主管部門的權(quán)威性，同時(shí)涉及“國(guó)際安全”內(nèi)涵的行政行為也不屬于“合法性、適當(dāng)性”審查的范圍，所以不應(yīng)允許投資者擁有對(duì)安全決定申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利。

在投資者尋求行政和司法救濟(jì)不能的情況下，既維護(hù)國(guó)家安全又不阻礙外國(guó)投資，則是安全審查機(jī)制建設(shè)與完善的關(guān)鍵所在。筆者建議參考美國(guó)“減緩協(xié)議制度”[6]來(lái)平衡兩者的關(guān)系。對(duì)于某些投資，監(jiān)管方可以同外國(guó)投資者進(jìn)行協(xié)商，對(duì)外國(guó)投資附加一些限制性條件，從而批準(zhǔn)和同意此投資行為?！恫莅浮返?5、66條正是對(duì)外國(guó)投資行為附加限制性條件的規(guī)定。但是，我們也應(yīng)當(dāng)注意所附加的限制性條件是否能夠有效防止外國(guó)投資行為對(duì)國(guó)家安全的威脅，附加限制性條件的通過(guò)應(yīng)當(dāng)是無(wú)其他法律應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)時(shí)的最后手段。此外，應(yīng)加緊制定外國(guó)投資安全審查細(xì)則，不斷完善減緩協(xié)議的適用條件、協(xié)議可行性和有效性的評(píng)估、跟蹤監(jiān)督程序及標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)負(fù)面清單和準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的投資規(guī)則尚在試驗(yàn)階段，其仍需進(jìn)一步完善。為應(yīng)對(duì)負(fù)面清單可能存在的風(fēng)險(xiǎn)性問(wèn)題，需要完善相關(guān)的配套機(jī)制以在促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，保障我國(guó)國(guó)家安全的維護(hù)。其中，外國(guó)投資安全審查機(jī)制的完善對(duì)于應(yīng)對(duì)負(fù)面清單所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)性問(wèn)題具有很大的幫助意義。同時(shí)，負(fù)面清單的制定和實(shí)施可以與外國(guó)投資安全審查機(jī)制的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行有效借鑒。在外國(guó)投資安全審查機(jī)制對(duì)于安審因素完善的情況下，負(fù)面清單在制定時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮安審因素中的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于涉及安審因素的行業(yè)范圍和交易行為應(yīng)制定在負(fù)面清單的限制和禁止類的特別管理措施當(dāng)中。同時(shí)，外國(guó)投資安全審查機(jī)制的完善可以使負(fù)面清單的實(shí)施更具有現(xiàn)實(shí)性的意義，負(fù)面清單在實(shí)施過(guò)程中如果主要依靠外國(guó)投資者自身自覺(jué)來(lái)實(shí)現(xiàn)其限制和禁止類措施的目的，將會(huì)導(dǎo)致很多投資者故意的規(guī)避行為，而外國(guó)投資安全審查機(jī)制可以在相關(guān)投資者行為涉及國(guó)家安全而又故意規(guī)避時(shí)對(duì)其進(jìn)行審查，從而可以有效保障負(fù)面清單的實(shí)施效果，這也正是美國(guó)如此重視外國(guó)投資安全審查機(jī)制與負(fù)面清單配套實(shí)施的原因所在。

[1]孫嬋,肖湘.負(fù)面清單制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的啟示[J].重慶社會(huì)科學(xué),2014,(5).

[2]吳慶榮.法律上國(guó)家安全概念探析[J].中國(guó)法學(xué),2006,(4).

[3]張婷.經(jīng)濟(jì)全球化背景下我國(guó)外資安全審查機(jī)制的應(yīng)變[J].科學(xué)咨詢(科技·管理),2013,(12).

[4]繆心毫,余柔.中國(guó)外資并購(gòu)安全審查新規(guī)的審視與完善[J].天津財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2011,(6).

[5]邵沙平,王小乘.美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度探析——兼論中國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的構(gòu)建[J].法學(xué)家,2008,(3).

[6]嚴(yán)劍峰,趙曉雷.美國(guó)外國(guó)投資安全審查制度及其對(duì)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的啟示[J].科學(xué)發(fā)展,2015,(2).

[責(zé)任編輯:劉曉慧]

2016-11-15

宋今(1992-)，女，北京人，2015級(jí)法律碩士(法學(xué))研究生。

D912.295

A

1008-7966(2017)02-0069-04