街區(qū)制：城市社區(qū)治理的待解議題

王共蒙

（西藏大學(xué)，西藏 拉薩 850000）

街區(qū)制：城市社區(qū)治理的待解議題

王共蒙

（西藏大學(xué)，西藏 拉薩 850000）

街區(qū)制是城市社區(qū)治理的新話題，相關(guān)政策出臺(tái)后引起較大爭(zhēng)議。消除爭(zhēng)議、推行街區(qū)制，需要認(rèn)真解讀政策原意，觀察政策背后的考量，參考國(guó)外實(shí)施街區(qū)制成功經(jīng)驗(yàn)，探討在我國(guó)實(shí)施的可能路徑。

街區(qū)制；政策解讀；政策考量；國(guó)際鏡鑒；優(yōu)化路徑

2016年2月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》提出我國(guó)要推廣街區(qū)制。該政策一出臺(tái)，就上了許多門戶網(wǎng)站的頭條，大眾輿論持續(xù)發(fā)酵，街區(qū)制作為城市社區(qū)治理新話題迅速成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、街區(qū)制：政策解讀

一石激起千層浪，公眾對(duì)街區(qū)制的認(rèn)知簡(jiǎn)單化，甚至存在政策誤讀。新聞媒體發(fā)起“要拆你家的圍墻，你愿意嗎？”之類的話題討論，帶有強(qiáng)烈的輿論偏向，自然會(huì)挑起公眾心中的疑慮。

消除政策誤讀，有必要清晰理解政策的原意?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》具體規(guī)定如下：新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進(jìn)土地節(jié)約利用。這說明，街區(qū)制的實(shí)施要分步漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)，暗含兩層意思：一是新建和已建的區(qū)別對(duì)待，不能“一刀切”；二是已經(jīng)建成的住宅小區(qū)“逐步打開”，并不是強(qiáng)制打開。

政策出發(fā)點(diǎn)非常“美好”，即站在城市全局的高度，解決詬病多年的“城市斷頭路”，如《意見》中指出的那樣：解決交通路網(wǎng)布局問題，促進(jìn)土地節(jié)約利用。從根本上說，不管是交通路網(wǎng)，還是城市土地，都是公共物品，所有權(quán)屬于社會(huì)公眾。只有合理使用，最大限度發(fā)揮它的作用，才能更好實(shí)現(xiàn)共同利益。

二、街區(qū)制：政策考量

當(dāng)研究者對(duì)實(shí)行街區(qū)制這個(gè)問題做問卷調(diào)查時(shí)，得到的是高達(dá)七成的反對(duì)率。[1]街區(qū)制是不是掀起一輪“拆墻”運(yùn)動(dòng)呢？這是公眾所普遍擔(dān)心的。根源是街區(qū)制帶來好處的同時(shí)缺點(diǎn)也很明顯。它的優(yōu)點(diǎn)是可以增加公共道路和路網(wǎng)密度，缺點(diǎn)是小區(qū)內(nèi)車流量增加，安全風(fēng)險(xiǎn)大，生活舒適度降低。

正如專家學(xué)者的理解，“封閉住宅小區(qū)是農(nóng)耕時(shí)代的產(chǎn)物”。在我國(guó)，現(xiàn)代社會(huì)建立在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)基礎(chǔ)之上，國(guó)人向來追求“阡陌交通、雞犬相聞”的田園生活。這種文化基因深深地融入中國(guó)人骨子里，即便到了高樓大廈的現(xiàn)代社會(huì)仍然沒有褪去。正如社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通先生說的：“孤立和隔膜并不是以個(gè)人為單位的，而是以住在一處的集團(tuán)為單位的?！盵2]生活起居中，每一家以自己的地理位置作中心，周圍劃出一個(gè)圈子，這個(gè)圈子就是“街坊”。大眾心目中，依然留戀孤立的生活，不喜歡生活在開放的社會(huì)中。

現(xiàn)代社會(huì)里城市用地都是大宗用地，大點(diǎn)的社區(qū)多達(dá)幾百畝用地，趕得上農(nóng)村的一個(gè)自然村。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛，城市的馬路越來越寬，社區(qū)也越來越大了。但它并不對(duì)外開放，內(nèi)部形成了“城中城”，不在小區(qū)內(nèi)居住的市民很難進(jìn)入。從小區(qū)周邊看，交通流量往往變大，不利于“小街區(qū)、密路網(wǎng)”的形成，城市交通毛細(xì)血管“栓塞”。

一方面，開放社區(qū)是解決“城市病”的大招。開放社區(qū)可以帶來以下好處：其一，小區(qū)開放可以緩解交通壓力。根據(jù)觀察，城市斷頭路和丁字路因封閉的小區(qū)而造成，帶來交通不暢通，所以打開占據(jù)城市中心地帶的單位大院、封閉小區(qū)是治理交通的不二法門。其二，開放小區(qū)有利于激發(fā)社區(qū)活力。從國(guó)內(nèi)一些試水開放小區(qū)的城市看，開放小區(qū)會(huì)提升街道的生活性，激發(fā)社區(qū)治理活力。

另一方面，公眾認(rèn)為追求居住的私密性與安全性是正當(dāng)訴求，他們的私有空間不能被“剝奪、侵犯”。他們擔(dān)心，社區(qū)一旦開放，社會(huì)車輛川流不息，社區(qū)被喇叭聲和汽車尾氣包圍、社區(qū)安全性下降，社區(qū)將會(huì)變得“雞犬不寧”。人們認(rèn)為小區(qū)居民從購(gòu)買住房開始，就承擔(dān)了小區(qū)內(nèi)公共設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的成本，理應(yīng)享受獨(dú)立的私密性、安全性和良好的環(huán)境，小區(qū)開放恰恰帶來交通不便、噪音、偷盜、行路不安全、亂貼小廣告、環(huán)境臟亂差等種種問題。從法理上看，我國(guó)法律保護(hù)公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)，公民個(gè)人有生活空間不被侵犯的權(quán)利。公眾的擔(dān)心疑慮既是合情又是合法的。

問題的實(shí)質(zhì)是“群己權(quán)界”的經(jīng)典論爭(zhēng)，這是約翰·密爾在《On Liberty》里提出來的。密爾主張?jiān)谔幚韨€(gè)人與社會(huì)的權(quán)利問題時(shí)應(yīng)遵循兩條規(guī)定：第一，個(gè)人的行動(dòng)只要不涉及自身以外什么人的厲害，個(gè)人就不必向社會(huì)負(fù)責(zé)交代。第二，關(guān)于對(duì)他人利益有害的行動(dòng)，個(gè)人則應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)交代，并且還應(yīng)當(dāng)承受或是社會(huì)的或是法律的懲罰，假如社會(huì)的意見認(rèn)為需要用這種或那種懲罰來保護(hù)它自己的話。[3]一言以蔽之，主張?jiān)趥€(gè)人與社會(huì)之間劃定權(quán)利的邊界。根據(jù)這一經(jīng)典原理，街區(qū)制的爭(zhēng)議在于能否在社區(qū)內(nèi)部明晰劃定個(gè)體業(yè)主與社會(huì)之間的權(quán)利邊界，或者說，哪些地方為公共空間，哪些地方為私人空間。當(dāng)下的社會(huì)輿論緊盯住公權(quán)力對(duì)私人空間的契入，有一種“陰謀論”的聲音就是批判政府對(duì)私人空間的剝奪。輿論主觀遮蔽了私人空間的相對(duì)性和私人空間融入更大公共空間獲得的權(quán)益增殖。問題的存在并不是不作為的借口，實(shí)行街區(qū)制、開放社區(qū)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，是一件關(guān)乎大眾的有益之事。問題的關(guān)鍵在于，能否在社區(qū)居民和國(guó)家、社區(qū)治理和城市治理之間找到完美的平衡點(diǎn)，既照顧到公眾的權(quán)益又實(shí)現(xiàn)城市交通的暢通無阻。

三、街區(qū)制：國(guó)際鏡鑒

工業(yè)革命后的英國(guó)，城市發(fā)展很快，人口密度呈幾何級(jí)數(shù)增加，因?yàn)槿鄙傧绕诔鞘幸?guī)劃，城市病十分嚴(yán)重。英國(guó)實(shí)行街區(qū)制是在19世紀(jì)中期，帶有舊城改造的色彩。城市拆遷老建筑，必然影響個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)益，引發(fā)社會(huì)矛盾。為此英國(guó)議會(huì)制定了一系列支持城市拆遷的法案，如《土地條款聯(lián)合法案》（1845年）、《克羅斯法案》（1875年）、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（1947年）、《歷史性建筑和紀(jì)念性構(gòu)造物保護(hù)法》（1953年）、《城市文明法》（1967年）等等。

二戰(zhàn)后，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷了一波住宅外遷的潮流，造成嚴(yán)重的城市問題，諸如城市“攤大餅”、鐘擺交通、空氣污染等?！靶鲁鞘兄髁x”理念應(yīng)運(yùn)而生，它的核心是強(qiáng)調(diào)不同城市結(jié)構(gòu)單元之間溝通、聯(lián)系，打破城市模塊的人為分割。20世紀(jì)90年代，發(fā)達(dá)國(guó)家根據(jù)“新城市主義”理念開始發(fā)展街區(qū)制，增加城市街道網(wǎng)絡(luò)密度。修建住宅社區(qū)突出開放性，增加社區(qū)內(nèi)部商業(yè)、教育、娛樂、環(huán)保等功能。從生活角度看，活動(dòng)空間以人的步行距離為基點(diǎn)，社區(qū)與自然有機(jī)融合；強(qiáng)調(diào)“以人為本”，以人的尺度筑起城市家園。[4]經(jīng)過一段時(shí)間設(shè)計(jì)與建造實(shí)踐，城市布局變得緊湊合理、空間結(jié)構(gòu)變得多樣化，街道和社區(qū)人情味、生活氣息更濃。難能可貴的是，街道和社區(qū)有機(jī)結(jié)合，街區(qū)是由道路切出來的建筑區(qū)域，城市交通和居民生活完美聯(lián)系起來。

新城市主義理念規(guī)劃的街區(qū)并不是簡(jiǎn)單的拆掉社區(qū)圍墻，而是在開放社區(qū)時(shí)，注重“填充”社區(qū)結(jié)構(gòu)。具體的做法有增加公共設(shè)施，教、醫(yī)、養(yǎng)、文等公共設(shè)施都在居民的步行范圍內(nèi)；實(shí)行合理的交通管理政策，社區(qū)道路對(duì)接城市干道，提倡公共交通，嚴(yán)格管理社區(qū)交通；化解社區(qū)開放后的問題，加強(qiáng)社區(qū)安全管理；窮人和富人混居，關(guān)懷貧窮階層的居住權(quán)。

美國(guó)是在新大陸建立的國(guó)家，城建“歷史欠賬”不多，所以街區(qū)制更加成熟。美國(guó)政府將商業(yè)和住宅集中混合，比較完美的結(jié)合形式是：下面經(jīng)商、上面住人。下面是公共空間，上面是私有空間，這樣住宅和外部社會(huì)完全打通，形成了沒有圍墻的開放社區(qū)。市政府對(duì)串行開放小區(qū)的車輛有嚴(yán)格限制，車速限制在40公里/小時(shí)以內(nèi)，禁止鳴笛、禁止車窗拋物等事無巨細(xì)都有規(guī)定，最大限度保障了開放小區(qū)業(yè)主的權(quán)益。很多開放小區(qū)在外圍對(duì)車流都有限制，有的小區(qū)出入口并不多，有的設(shè)置環(huán)島取代十字路口。至于是否開放社區(qū)，要經(jīng)過業(yè)主投票決定，尊重業(yè)主意見。

四、街區(qū)制：優(yōu)化路徑

（一）完善街區(qū)制法律規(guī)定

街區(qū)制與現(xiàn)行相關(guān)法律有沖突之處，如《物權(quán)法》規(guī)定社區(qū)內(nèi)物權(quán)屬于社區(qū)居民共有，而開放封閉街區(qū)對(duì)業(yè)主所有權(quán)有損害。根據(jù)法理學(xué)的“公益干預(yù)原則”，為了保護(hù)公共利益或促進(jìn)重要的公共福利，可以構(gòu)成對(duì)個(gè)人自由干預(yù)的授權(quán)。[5]全國(guó)人大組織街區(qū)制的修法工作，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委制定有關(guān)街區(qū)制的法律規(guī)章，使政策合法化。制定和修改相關(guān)法律，務(wù)必平衡小區(qū)業(yè)主和社會(huì)的利益，最大限度保障小區(qū)業(yè)主權(quán)利，這對(duì)實(shí)施街區(qū)制具有絕對(duì)重要的意義。具體運(yùn)作方面，有學(xué)者認(rèn)為，公共﹙通行﹚地役權(quán)制度作為法律路徑更加節(jié)約實(shí)現(xiàn)成本、較易實(shí)現(xiàn)利益平衡、契合現(xiàn)代政府理念，兼顧我國(guó)現(xiàn)實(shí)需求，可在改造后移植（根據(jù)該文解釋，公共地役權(quán)是指基于公共利益的目的而使不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人或者使用權(quán)人負(fù)擔(dān)某種義務(wù)，從而使公共利益得到滿足）。[6]這等于在法律上說明，開放社區(qū)道路是社區(qū)居民的“義務(wù)”，如果可行將降低推行街區(qū)制的經(jīng)濟(jì)成本。

（二）加強(qiáng)社區(qū)安全管理

化解開放社區(qū)帶來的潛在的安全隱患，歐美國(guó)家的兩點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)。一是建立社區(qū)安全“多元供給”模式，政府、商業(yè)組織、志愿組織、鄰里等皆能提供安全服務(wù)。我國(guó)自古就有鄰里“守望相助”的傳統(tǒng)，社區(qū)居民應(yīng)增進(jìn)相互熟悉，變社區(qū)為“熟人社區(qū)”，亦能降低潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)。二是警務(wù)進(jìn)社區(qū)，辦社區(qū)警務(wù)?；貞?yīng)社區(qū)警務(wù)訴求，在開放社區(qū)建立責(zé)任明確的社區(qū)警察服務(wù)制度，為社區(qū)提供完備的監(jiān)控、警報(bào)系統(tǒng)等安全設(shè)施。

（三）充分依靠社區(qū)自治

公眾參與街區(qū)制決策能夠化解潛在矛盾。封閉式小區(qū)居委會(huì)或業(yè)主委員會(huì)召開社區(qū)會(huì)議，民主投票決定是否開放社區(qū)，充分尊重業(yè)主的意見。在新建社區(qū)規(guī)劃方案制定時(shí)，邀請(qǐng)業(yè)主、房產(chǎn)商、政府官員參與其中。社區(qū)日常事務(wù)管理充分依靠社區(qū)自治，社區(qū)事務(wù)及時(shí)向業(yè)主公開，重要事務(wù)決策可召開聽證會(huì)。

街區(qū)是連接社區(qū)和城市的節(jié)點(diǎn)。街區(qū)制是社區(qū)問題置入城市更大空間、城市問題細(xì)枝末節(jié)微型處理的必然結(jié)果，二者相得益彰。它既是社區(qū)治理的有效路徑，也是城市治理的“苦口良藥”。探索街區(qū)制是大勢(shì)所趨，正視所面臨的問題，街區(qū)制會(huì)在城市治理中發(fā)揮不可小覷的作用。

[1]吳曉琳.從封閉小區(qū)到街區(qū)制的政策轉(zhuǎn)型[J].江漢論壇，2016（5）：40-45.

[2]費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國(guó)[M].北京：人民出版社，2008.

[3][英]約翰·密爾.論自由[M].許寶骙，譯.北京：商務(wù)印書館，2012：112.

[4]陳偲.歐美國(guó)家這樣實(shí)行街區(qū)制[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2016-03-31.

[5]張文顯.法理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2007：322-324.

[6]張力.住宅小區(qū)推進(jìn)“街區(qū)制”改革的法律路徑研究——以“公共地役權(quán)”為視角[J].河北法學(xué)，2016（8）：9-26.

責(zé)任編輯：詹花秀

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1009-3605（2017）01-0005-03

2016-08-29

西藏大學(xué)思想政治理論教學(xué)團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目。

王共蒙，男，山東泰安人，西藏大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師、法學(xué)碩士，主要研究方向：中國(guó)國(guó)家與社會(huì)。