新型城鎮(zhèn)化背景下社會治理創(chuàng)新研究

董江愛，翟雪君

（山西大學 政治與公共管理學院，山西 太原 030006）

新型城鎮(zhèn)化背景下社會治理創(chuàng)新研究

董江愛1，翟雪君2

（山西大學 政治與公共管理學院，山西 太原 030006）

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的一個重要標志，社會治理現(xiàn)代化又是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的重要支撐。因此，創(chuàng)新社會治理對推進城鎮(zhèn)化進程意義重大。新型城鎮(zhèn)化是我國解決“三農(nóng)”問題的重要途徑和實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，黨的十八屆三中全會提出了“走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路和完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制、創(chuàng)新社會治理體制、改進社會治理方式”的要求。2013年年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議進一步強調(diào)，推進城鎮(zhèn)化既要堅持市場在資源配置中的決定性作用，又要更好發(fā)揮政府在加強社會治理等方面的職能。然而，隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，各種現(xiàn)代化要素不斷向基層社會滲透，由此形成的治理主體多元化、治理方式多樣化和治理環(huán)境復雜化等問題，導致基層社會治理面臨巨大挑戰(zhàn)。因此，新型城鎮(zhèn)化背景下的社會治理創(chuàng)新既是理論上的新要求，又是實踐上的新突破，亟須學術(shù)界進行深入研究。本文運用城鎮(zhèn)化理論、社會治理理論和結(jié)構(gòu)功能理論，梳理傳統(tǒng)社會治理模式下的新型城鎮(zhèn)化困境，分析新型城鎮(zhèn)化背景下的社會治理結(jié)構(gòu)和方式變化以及由此造成的社會治理危機，探索適應新型城鎮(zhèn)化需要的社會治理結(jié)構(gòu)和方式，為提高社會治理能力、推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和公共服務(wù)均等化提供對策建議。

一、傳統(tǒng)治理模式造成的新型城鎮(zhèn)化困境

城鎮(zhèn)化是當代中國農(nóng)村社會發(fā)展的基本走向和必然趨勢。城鎮(zhèn)化過程必然引發(fā)社會諸多方面的變化，“在這個過程中，農(nóng)業(yè)人口比重下降，工業(yè)、服務(wù)業(yè)人口比重上升，人口和產(chǎn)業(yè)向城市集聚，生產(chǎn)方式、交換方式向規(guī)?；?、集約化、市場化發(fā)展，生活方式向多元化、社會化發(fā)展”①?？梢娦滦统擎?zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵要解決農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的問題和實現(xiàn)農(nóng)民市民化的問題。農(nóng)民市民化是一個把農(nóng)民變成市民的過程，在這一過程中，必須實現(xiàn)農(nóng)民身份由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)換、農(nóng)民職業(yè)由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換和農(nóng)民居住方式由農(nóng)村分散居住向城鎮(zhèn)集中居住轉(zhuǎn)換，通過城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，讓農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化的文明成果和經(jīng)濟收益。農(nóng)民在實現(xiàn)這些轉(zhuǎn)換的過程中，需要有穩(wěn)定的就業(yè)、基本的公共服務(wù)和社會保障、合適的城鎮(zhèn)住房和現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式，意味著讓農(nóng)民進入更高水平、更具現(xiàn)代文明的生產(chǎn)生活方式中來，目的是提高農(nóng)民的生活水平和社會福利水平②?？梢姡滦统擎?zhèn)化是一個復雜的系統(tǒng)工程，不僅需要政府及其公共財政的大力支持，更需要整合社會各方面的力量共同完成。

但是，長期以來，我國一直實行政府一元化治理模式，也就是說，政府是管理社會事務(wù)的唯一主體，社會治理成本主要來自公共財政。在這一傳統(tǒng)治理模式下，政府對社會事務(wù)大包大攬，最終導致兩種結(jié)果的產(chǎn)生：一種結(jié)果是，公共財政無法承擔城鎮(zhèn)化過程中高昂的轉(zhuǎn)移成本，產(chǎn)生了大量的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，即相當部分的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口處于“就業(yè)在城市、戶籍在農(nóng)村，收入在城市、積累在農(nóng)村，生活在城市、根基在農(nóng)村”的“兩棲”生存狀態(tài)，并未真正轉(zhuǎn)化為市民③；另一種結(jié)果是，社會競爭機制缺乏、社會力量難以整合和調(diào)動、資源浪費嚴重等現(xiàn)象普遍存在，最終給新型城鎮(zhèn)化的實施帶來諸多困境。

一是農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換的困境。按照我國戶籍制度的規(guī)定，雖然身份是由戶口決定的，但由于多種因素的影響，通過戶口轉(zhuǎn)換的方式卻解決不了身份轉(zhuǎn)換的問題，存在著外部支持不夠和內(nèi)生動力不足的雙重困境。一方面，我國自1958年《中華人民共和國戶口登記條例》的頒布，就確立了把城市居民與農(nóng)村居民分別對待的二元戶口管理制度，造成了城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、社會保障等方面的不平等待遇。城市居民的生育、教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、喪葬等需求都由公共財政保障；而農(nóng)村居民的這些支出則全部由農(nóng)民家庭或村集體承擔。特別是改革開放以來，由于城鄉(xiāng)二元體制、教育制度和分配制度不公平、社會保障制度不完善等問題更加凸顯，城鄉(xiāng)差距越拉越大。由此可見，城市居民與農(nóng)村居民的身份不同，不在于城市戶口和農(nóng)村戶口本身的差別，而在于隱藏在戶口背后的公共資源配置、公共服務(wù)供給和社會福利分配等方面的不均衡，說明農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換不是簡單的城鄉(xiāng)戶口轉(zhuǎn)換，而是對農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的保障，是對農(nóng)民與市民公共服務(wù)和社會保障均等化的保障，這種身份轉(zhuǎn)換需要巨額的資金投入。但由于公共財政極為有限，政府無力為保障公共服務(wù)和社會福利均等化提供足夠資金，且不同主體分擔農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換成本的機制還沒有形成，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換的外部支持力度遠遠不夠。另一方面，農(nóng)民在農(nóng)村擁有承包地和宅基地，國家對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的補貼越來越多，使得農(nóng)民身份獲得了越來越多的政策優(yōu)惠和實實在在的經(jīng)濟利益。而城鎮(zhèn)又存在住房貴、公共服務(wù)少、社會保障水平低等弊端，城鎮(zhèn)居民的生存和發(fā)展成本相對較高。再加上中國農(nóng)民受傳統(tǒng)思想觀念影響大，加大了農(nóng)民承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)難度。有人把農(nóng)村的祖屋看作是子孫后代興旺發(fā)達的保證，極力阻止拆遷；也有人把農(nóng)村的家和承包地看作是自己的根，認為村里有家有地在外打工心里就踏實，如果沒了農(nóng)村固定的家和承包地，就會成為城市流民，進而導致農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換的內(nèi)在動力極度缺乏。

二是農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換的困境。農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換需要有新的就業(yè)渠道和適應新職業(yè)的就業(yè)能力，就業(yè)渠道和就業(yè)能力是農(nóng)民市民化面臨的另一個重要難題。一方面，從就業(yè)渠道來看，農(nóng)民市民化過程實際是農(nóng)民主動放棄以往的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式并接受工業(yè)文明的過程；再加上城鎮(zhèn)化進程中越來越多的農(nóng)民失去土地被迫轉(zhuǎn)換職業(yè)，這些都需要暢通的就業(yè)渠道解決問題。然而，由于我國工業(yè)化滯后于城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)發(fā)展又缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，無法為農(nóng)民的生存與發(fā)展提供足夠的就業(yè)渠道和穩(wěn)定的收入來源，難以滿足農(nóng)民的就業(yè)需求。再加上市場配置資源以追求效率為目標，推動資金、資源向成本高、風險大、效益低的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動非常困難，導致面向農(nóng)村的專業(yè)化經(jīng)濟活動很少，農(nóng)民的就業(yè)渠道狹窄，遠遠不能滿足農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換的需要。另一方面，從就業(yè)能力來說，新型城鎮(zhèn)化背景下衡量農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換的個人能力要素是掌握現(xiàn)代生產(chǎn)技術(shù)工具和專門化的知識，正如舒爾茨所說：人力資本存在于人的身上，表現(xiàn)為知識、技能、體力（健康狀況）的價值總和，它是由投資形成的，是經(jīng)濟增長的重要源泉④。農(nóng)民要從農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)變?yōu)檎莆罩R和技能的人力資本，需要大量的資本投入，如確保農(nóng)民轉(zhuǎn)變職業(yè)所需要的健康費用、教育費用、培訓費用以及擇業(yè)過程中發(fā)生的公共成本及遷徙費用，等等。但由于投資成本高、公共財政不足，尤其是農(nóng)村長期的教育滯后，面向農(nóng)民的文化教育和技術(shù)技能培訓更為缺乏，農(nóng)民缺乏知識積累和職業(yè)技能，再加上政府針對農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換的就業(yè)培訓和技術(shù)技能培訓的政策及其執(zhí)行又偏離了農(nóng)民的現(xiàn)實需求，最終導致農(nóng)民實現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)換的就業(yè)能力十分低下。

三是農(nóng)民生活方式轉(zhuǎn)換的困境。生活方式是人們在長期的社會實踐和特定的社會環(huán)境中形成的生活習慣，包括人們的物質(zhì)生活方式、精神生活方式以及閑暇生活方式等內(nèi)容，實際上是人的生成方式和人自身的需求滿足和實現(xiàn)方式⑤。新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是農(nóng)村社會生活方式的城市化與現(xiàn)代化過程，要求農(nóng)民傳統(tǒng)生活方式的根本變革。以解放和發(fā)展生產(chǎn)力為核心的生產(chǎn)方式變革在生活方式變革中發(fā)揮決定性作用，“物質(zhì)生活的生產(chǎn)方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程”⑥?？梢哉f，生產(chǎn)方式在更大程度上就是人們一定的生活方式。同時，生活方式是人的個性的表現(xiàn)，“個人怎樣表現(xiàn)自己的生活，他們自己也就怎樣”⑦。所以，農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)換是推進新型城鎮(zhèn)化的最重要條件。然而，中國農(nóng)民由于長期形成的散漫守成的生活習慣和固化保守的小農(nóng)思想，很難接受和適應具有制度性和規(guī)范性的現(xiàn)代文明生活方式，再加上土地供應緊張、公共財政支持不足、社會資本存量匱乏及由此造成的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施缺乏和公共文化服務(wù)滯后等問題，難以為農(nóng)民提供現(xiàn)代文明生活的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，進而加劇了農(nóng)民生活方式轉(zhuǎn)換的困難，制約了農(nóng)民接受文明生活或融入城市生活。

綜上所述，長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使得中國“以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的作用和實效難以發(fā)揮，特別是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給嚴重不均，城鄉(xiāng)居民收入差距越拉越大，農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化的成本也越來越高。農(nóng)民高昂的轉(zhuǎn)移成本以及社會流動性加強，導致農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換、職業(yè)轉(zhuǎn)換、生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)換都與傳統(tǒng)的政府單一治理主體結(jié)構(gòu)和社會管理方式發(fā)生沖突。這種沖突僅靠政府一元化治理無法化解，需要社會治理和分配制度做出相應調(diào)整，形成多元主體合理分擔的治理格局來共同化解，進而實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)由行政化向社會化轉(zhuǎn)變，治理方式由政府單獨治理向多元合作治理轉(zhuǎn)變。

二、新型城鎮(zhèn)化引發(fā)的社會治理危機

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善，社會資源總量不斷增加，社會資源流動和社會組織發(fā)展的速度也不斷加快，并由此形成社會資源歸屬的多元化趨勢。同時，伴隨著社會資源歸屬的多元化與社會矛盾的復雜化，出現(xiàn)大量的超出政府能力范圍的社會事務(wù)，單靠政府擁有的資源遠遠不能滿足社會成員日益增長的多元化需求，政府能力明顯體現(xiàn)出局限性。這種趨勢不僅推動政府由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，而且為多元利益主體向基層社會滲透創(chuàng)造了機會和空間，使社會治理主體得以擴展、治理結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，進而使“政府、工商業(yè)和市民社會之間的合作成為民族國家競爭力和國家繁榮的基本構(gòu)成要素”⑧。相反，如果我們?nèi)匀谎赜门f的政府一元化社會管理模式，而不能根據(jù)市場經(jīng)濟的需要建立起新的社會秩序，勢必會造成社會矛盾擴大和社會風險加大的結(jié)果。

在新型城鎮(zhèn)化過程中，隨著社會治理主體的不斷增加和不同主體參與范圍的不斷擴大，再加上不同地區(qū)資源稟賦的差異和發(fā)展程度的不均衡，造成不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化模式不同和社會治理結(jié)構(gòu)不同。目前，我國的城鎮(zhèn)化實踐主要形成政府主導、企業(yè)主導和村企共建等幾種模式：政府主導城鎮(zhèn)化模式是指政府作為城鎮(zhèn)化的主要承擔者和資金支持主體，包攬城鎮(zhèn)規(guī)劃、項目確定及實施、人口轉(zhuǎn)移等一切事務(wù)，單獨行使基層社會治理權(quán)力并承擔全部風險。企業(yè)主導城鎮(zhèn)化模式是指企業(yè)在按照市場規(guī)律運作的條件下，憑借自身經(jīng)濟實力承擔城鎮(zhèn)規(guī)劃及建設(shè)的成本以及由此帶來的市場風險。在這個過程中，由于企業(yè)同時承擔著資源開發(fā)、土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)建設(shè)、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和農(nóng)民生活保障等多種責任，掌握治理基層社會幾乎全部的權(quán)力，并因這種經(jīng)濟關(guān)系而成為治理基層社會的實際主體。村企共建城鎮(zhèn)化模式是指企業(yè)和村集體共同承擔城鎮(zhèn)化建設(shè)的責任和風險。在這種模式下，企業(yè)將自身發(fā)展的戰(zhàn)略優(yōu)勢與農(nóng)村的區(qū)位交通、資源條件相結(jié)合，采取資源整合、優(yōu)勢互補和互利共贏等方式，實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化。

按照治理理論，政府并非國家唯一的權(quán)力中心，各種機構(gòu)包括社會的、私人的，只要得到法律和公眾的認可，都可以成為權(quán)力的中心⑨。資源是實施社會治理的基礎(chǔ)；誰擁有資源，誰就擁有管理社會的權(quán)力。在政府主導、企業(yè)主導和村企共建三種不同的城鎮(zhèn)化模式中，由于不同參與主體的作用強度與作用范圍不同，由此形成不同的主體利益關(guān)系和社會治理結(jié)構(gòu)。而且，不同主體在主導城鎮(zhèn)化的過程中，形成了各自不同的權(quán)力中心，尤其是非政府組織及其他治理主體（如企業(yè)、社會組織、自治組織等）在獲得公共性的同時，也擁有一定的社會治理責任和權(quán)力。但是，權(quán)力主體間邊界不清、掌握資源與享受權(quán)利不一致等問題，造成主體間不同程度的利益沖突，進而引發(fā)社會治理危機，阻礙新型城鎮(zhèn)化的順利推進。不同主體間利益沖突引發(fā)的社會治理危機，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是政府主導城鎮(zhèn)化效率低。黨的十八屆三中全會要求發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；但市場資源配置以追求效率為目標，必然導致資源向獲取更多利益的城市，而非向成本高、效益低的農(nóng)村流動，這就必然引發(fā)城鄉(xiāng)差距拉大并加劇社會不公。新型城鎮(zhèn)化要求社會發(fā)展的資源向農(nóng)村傾斜，而資源不可能自動向農(nóng)村流動，這就需要政府通過干預市場的方式強力推動，但政府干預不能過多，政府干預過多不僅會降低市場配置資源的效率，更會造成非政府組織及其他社會組織功能弱化，引發(fā)政府與企業(yè)、社會等不同主體間利益沖突，導致社會治理的成本增加和績效降低。黨的十八屆三中全會《決定》對政府與市場在資源配置中的作用做出的明確規(guī)定，就是“使市場在資源配置中起決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府的作用”⑩，其實質(zhì)就是在發(fā)揮市場配置資源決定性作用的同時，還需要在市場失靈的情況下要求政府進行適當干預，但政府不能過度干預市場，否則就會適得其反。然而，在政府主導的城鎮(zhèn)化實踐中，過度強調(diào)政府的主導作用，導致企業(yè)和社會的作用難以發(fā)揮，尤其是政府官員迫于完成行政任務(wù)的政績需求而進行的市場干預往往缺乏效率，導致資源向農(nóng)村流動的成本高、效益低，縮小城鄉(xiāng)差距的目標不僅不能實現(xiàn)，而且還走向了反面。

二是企業(yè)主導城鎮(zhèn)化風險大。市場作為經(jīng)濟發(fā)展的主體，“建設(shè)統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系，從而現(xiàn)代市場經(jīng)濟才有可能有效地運轉(zhuǎn)”，企業(yè)作為市場運轉(zhuǎn)的主體，“必須下定決心提高核心競爭力，方能保障改革成功”?。然而，企業(yè)主導城鎮(zhèn)化的行為選擇，其直接目的在于利用農(nóng)村土地及其他資源獲取巨額利益，而不在于農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化本身，因此必然存在巨大的失敗風險，突出表現(xiàn)為目前存在的大量的農(nóng)民被非農(nóng)化、被市民化、被上樓等現(xiàn)象。但企業(yè)主導城鎮(zhèn)化的失敗不在于企業(yè)本身，而是導致農(nóng)民陷入失地、失業(yè)的生存困境，而企業(yè)主導城鎮(zhèn)化往往是政府作用的結(jié)果，農(nóng)民選擇與企業(yè)合作也離不開政府作用，最終會把農(nóng)民與企業(yè)的矛盾轉(zhuǎn)化為農(nóng)民對政府的不滿，進而為政府治理危機埋下隱患。由此，在企業(yè)主導城鎮(zhèn)化的過程中，企業(yè)對政府職責的替代必然會造成企業(yè)負擔加重和運營風險增加，也會造成政府與企業(yè)邊界的模糊，尤其是在權(quán)力使用和責任承擔不一致的情況下，容易引發(fā)企業(yè)經(jīng)濟衰退以及由此帶來的農(nóng)民失地失業(yè)、社會矛盾激化等各種社會風險，最終造成政府治理危機和社會失序。

三是村企共建城鎮(zhèn)化穩(wěn)定性差。村企共建城鎮(zhèn)化模式，是把城鎮(zhèn)化建設(shè)限制在一個村莊的范圍內(nèi)，一般會形成村莊經(jīng)濟組織和政治組織合一或政治組織服從經(jīng)濟組織的治理格局，導致村民自治的民主程度降低，尤其是在政府監(jiān)管不到位的情況下，還會形成掌握村莊經(jīng)濟命脈的村干部的個人權(quán)威，進而把村民利益和村莊命運都建立在村干部的道德水平和價值取向之上，這就必然使農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化失去穩(wěn)定的制度約束和保障，處于極其不穩(wěn)定的狀態(tài)之中。同時，依靠個人權(quán)威推動企業(yè)發(fā)展和村莊治理的行為，盡管具有個人決策降低城鎮(zhèn)化成本的優(yōu)勢，但卻很容易破壞城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)性和科學性，如城鎮(zhèn)規(guī)劃不科學帶來的盲目建設(shè)和資源浪費、因企業(yè)效益的市場化變動帶來的資金供應不及時或者因企業(yè)法定代表人和村治精英更替帶來的項目變動等，都會阻礙城鎮(zhèn)化的順利推進和農(nóng)民市民化的順利實現(xiàn)。另外，村企共建城鎮(zhèn)化模式，還很容易形成村干部獨斷專行的村霸現(xiàn)象，有錢有勢的村干部隨著個人經(jīng)濟實力和政治權(quán)威的增長，會逐漸將農(nóng)民利益和村集體利益置之度外，或者他們的子女親友逐漸借勢在村里橫行霸道，導致企業(yè)與村莊發(fā)展越來越偏離現(xiàn)代城鎮(zhèn)化軌道。

四是以上三種城鎮(zhèn)化模式都忽視了農(nóng)民主體作用。農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化建設(shè)和收益的主體，以上三種治理方式都存在著其主體地位缺失的共同問題。無論是哪一種城鎮(zhèn)化模式，農(nóng)民總是處于社會治理結(jié)構(gòu)和公共權(quán)力運行的邊緣地位，被動接受政府或企業(yè)對自己命運的安排，難以發(fā)揮主體作用，最終使新型城鎮(zhèn)化的政策目標難以實現(xiàn)。中國城鎮(zhèn)化中的農(nóng)民正如馬克思所界定的“小農(nóng)”，他們彼此之間只存在地域上的聯(lián)系，而不能形成政治組織，“他們不能代表自己，一定要別人來代表他們。他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權(quán)威，是不受限制的政府權(quán)力，這種權(quán)力保護他們不受其他階級侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽光。所以，歸根到底，小農(nóng)的政治影響表現(xiàn)為行政權(quán)力支配社會”?。因為當中國城鎮(zhèn)化中的農(nóng)民利益需要政府或企業(yè)表達的時候，就會造成嚴重的信息不對稱，農(nóng)民甚至連國家賦予自身的優(yōu)惠政策都不清楚，也不知道自己的利益所在，更不知道如何表達和實現(xiàn)自己的利益訴求，一直處于被動的附屬地位，任由他人擺布，特別期盼政府或企業(yè)家來拯救自己，也由此造成農(nóng)民被征地、被上樓、被城鎮(zhèn)化的結(jié)果。

三、破解新型城鎮(zhèn)化中基層治理危機的路徑

社會治理資源歸屬的多元化和轉(zhuǎn)型時期治理客體的復雜化是多元治理主體結(jié)構(gòu)開始形成的重要動力?。新型城鎮(zhèn)化作為一個復雜的系統(tǒng)工程，要面對社會資源歸屬多元化和治理客體復雜化的局面，必須通過多元主體的協(xié)同合作形成合力才能實現(xiàn)。而在多元主體進行的城鎮(zhèn)化實踐中，由于不同地區(qū)的區(qū)域差別、資源稟賦差異和治理主體行動者個體能力差異，形成不同的城鎮(zhèn)化模式，不同的城鎮(zhèn)化模式又形成不同的利益關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)，進而形成不同的社會治理效果。所以，要搞好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，就必須做好三個方面的工作：第一方面要處理好中央與地方關(guān)系，確保中央目標與地方利益的一致性；第二方面要處理好政府、市場和社會之間的關(guān)系，確保不同主體的職能發(fā)揮和合作共贏；第三方面要建立農(nóng)民利益表達機制，確保服務(wù)供給與服務(wù)需求的一致性，實現(xiàn)社會有效治理。

（一）建立中央對地方的激勵-約束機制

新型城鎮(zhèn)化作為中國解決“三農(nóng)”問題的根本途徑和實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，既需要國家整體的制度安排，也需要地方的積極實踐。所以，對于新型城鎮(zhèn)化來說，中央與地方的關(guān)系屬于委托-代理關(guān)系，中央和地方分別是委托人和代理人。按照委托-代理理論的要求，委托人要想讓代理人按照自己的利益目標選擇行動，就需要建立激勵-約束機制，通過獎懲代理人的方式激勵或迫使代理人選擇對自己最有利的行動?。而要做到這一點，就必須處理好頂層設(shè)計和地方實踐的關(guān)系，中央通過頂層設(shè)計形成對地方的激勵與約束，確保中央目標的實現(xiàn)。同時，中央還要激發(fā)地方從事城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性和主動性，確保新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與地方利益的一致性。

首先，中央要通過頂層設(shè)計，重新劃分政府職能，明確政府在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中應該做什么和什么事情應該怎么做，并通過審批財政預算的方式確保政府職能的履行。其次，要明確中央政府與地方政府在城鎮(zhèn)化中的責權(quán)關(guān)系，確定全國性和地方性各自不同的基本公共服務(wù)標準，明確不同層級政府應該承擔的義務(wù)教育、社會保障、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)成本和轉(zhuǎn)移支付標準。尤其對基層政府來說，要建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政管理體制，確保其具備提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)的能力。再次，要確保城鎮(zhèn)化建設(shè)與地方利益的一致性，激發(fā)地方政府致力于城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性和主動性，能夠按照地方實際建構(gòu)合適的社會治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新社會治理方式，建設(shè)地域特色鮮明、歷史記憶清晰、民族特點鮮明的特色美麗城鎮(zhèn)。最后，基層政府要準確掌握當?shù)氐某邪睾驼厥褂们闆r，弄清當?shù)赜糜诔擎?zhèn)化建設(shè)的土地存量，為實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。同時，基層政府還要針對當?shù)爻擎?zhèn)化中的農(nóng)民流動狀況，充分利用歷史記憶、區(qū)域特色等要素重建信任網(wǎng)絡(luò)，并將其納入政治體系之中，為推進新型城鎮(zhèn)化奠定文化基礎(chǔ)。

（二）建立合理的農(nóng)民市民化成本分擔機制

治理的藝術(shù)在于，通過倡導自由、團結(jié)一致和多樣性來達到和諧?。對于現(xiàn)代政府而言，政府如果沒有吸納或調(diào)動行政系統(tǒng)之外的基層治理資源，其直接行政能力就非常有限，所以現(xiàn)代社會治理的參與者是由包括政府，但又不限于政府的一整套社會公共部門和行為者所組成的系統(tǒng)，形成一種多中心合作治理模式，即處在政府治理與自治理之間的以資源互補和權(quán)力分享為特征的治理模式，這是現(xiàn)代社會供給公共服務(wù)的最佳方式?。尤其是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善，我國過去那種政府與社會的單向關(guān)系得以改變，雙向互動不斷強化，除政府之外的私人企業(yè)、非政府組織等都將成為公共事務(wù)的治理主體，這些主體與政府相比又具有不同的社會功能和組織上的比較優(yōu)勢，他們以相互依存為基礎(chǔ)、以相互協(xié)作為特征，建立了一個縱橫協(xié)調(diào)、多元統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，通過參與、協(xié)商、對話等交互作用，最終達到共同的理性認同，實現(xiàn)合作治理，政府為了達成公共服務(wù)的目標而與非政府的、非營利的社會組織，甚至與私人組織和普通公眾開展意義更為廣泛的合作勢在必行?。

新型城鎮(zhèn)化要求建構(gòu)多主體的合作治理結(jié)構(gòu)，在這種多主體的合作治理結(jié)構(gòu)中，不同主體在不同層面、不同領(lǐng)域以不同方式同時發(fā)揮作用，都有決定社會治理效果的重要性，這就需要各地根據(jù)本地實際正確處理政府、市場、社會的關(guān)系，確定并有效發(fā)揮不同主體在新型城鎮(zhèn)化中的角色作用和功能，形成適合當?shù)貙嶋H的多主體合作治理結(jié)構(gòu)，并通過建立協(xié)同機制將不同主體整合到新型城鎮(zhèn)化過程中，形成多主體合理分擔農(nóng)民市民化成本的機制。

首先，在政府、市場和社會的關(guān)系中，保持和發(fā)展政府與非政府組織間的合作關(guān)系是實現(xiàn)基層社會有效治理的根本途徑。政府作為公共政策和公共服務(wù)的供給主體，不能大包大攬甚至舉債推進城鎮(zhèn)化，而是要認識和把握市場規(guī)律，建立健全市場競爭機制，通過市場機制引進企業(yè)和非營利社會組織投資城鎮(zhèn)化建設(shè)，還要通過政策優(yōu)惠和宣傳引導激活民間資本投資城鎮(zhèn)化建設(shè)，確保市場在資源配置中的決定性作用。其次，多主體合作治理是一種依循規(guī)則而實現(xiàn)的參與，社會治理水平取決于社會整體的溝通、協(xié)調(diào)和包容能力?。這就需要通過市場配置資源的作用，建立政府、企業(yè)和社會合理分擔市民化成本的機制，政府要提供農(nóng)民市民化需要的教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)，并為市場供給服務(wù)提供政策支持和機制保障，為發(fā)揮市場配置資源的作用創(chuàng)造良好氛圍；企業(yè)作為城鎮(zhèn)化的投資主體，要提供農(nóng)民市民化需要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、工資待遇、社會保險等基本福利保障，并通過市場機制的公平競爭，為農(nóng)民市民化提供最便捷最優(yōu)質(zhì)的私人服務(wù)；社會組織要提供基層群眾自治需要的個性化服務(wù)，并通過政府購買服務(wù)等形式，體現(xiàn)花最少錢辦更多事的服務(wù)特征，發(fā)揮社會自我服務(wù)的功能。

（三）建立農(nóng)民利益表達機制

社會治理有效性的本質(zhì)是服務(wù)有效，多主體合作治理又是新型城鎮(zhèn)化需要的多樣化服務(wù)供給的邏輯基礎(chǔ)。所以，多元主體服務(wù)能力的強與弱主要取決于多元主體服務(wù)資源整合程度的高與低，進而決定多元主體服務(wù)效益的好與差。由此可見，多元主體服務(wù)能力和服務(wù)效益的提高，主要取決于不同主體的服務(wù)供給能否與農(nóng)民的服務(wù)需求相一致，這就需要建立農(nóng)民利益表達機制，及時準確把握新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)民的服務(wù)需求，為政府、企業(yè)和社會按照農(nóng)民意愿供給服務(wù)提供依據(jù)。農(nóng)民利益表達機制是指為保證農(nóng)民有序、理性和合法進行利益表達而設(shè)置的各種外在和內(nèi)在的制度性規(guī)范、組織和程序?。要建立農(nóng)民利益表達機制，就必須加強社會治理主體間的協(xié)同創(chuàng)新，獲取協(xié)調(diào)社會內(nèi)部集體行動的各種資源，以最低服務(wù)成本滿足農(nóng)民高水平高質(zhì)量的服務(wù)需求，實現(xiàn)多主體合作治理的高效運行。

社會治理的有效性是新型城鎮(zhèn)化成功的重要標志，農(nóng)村城鎮(zhèn)化必然造成農(nóng)民個體文化的同質(zhì)性削弱和群體文化的無組織特征，依靠傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式建立的信任網(wǎng)絡(luò)最終被打破，國家無法依靠原有的村民自治組織把新型城鎮(zhèn)共同體納入國家政治體系中，而是要重建信任網(wǎng)絡(luò)，加強城鎮(zhèn)共同體內(nèi)部的互助與自治，并將其拉入國家政治體系之中，以實現(xiàn)國家對基層社會的有效治理。而要在城鎮(zhèn)共同體中創(chuàng)新建立信任網(wǎng)絡(luò)，就必須尊重農(nóng)民主體地位、發(fā)揮農(nóng)民主體作用，因為“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”?。關(guān)注農(nóng)民利益，要從以下三個方面做出努力：

首先，要注重城鎮(zhèn)化政策中的農(nóng)民利益表達。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵要解決城鎮(zhèn)化中的農(nóng)民問題。從中央關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計到省級城鎮(zhèn)化實施方案，再到市、縣、鄉(xiāng)各級政府的城鎮(zhèn)化地方實踐，都必須讓農(nóng)民參與其中。政策出臺前要征求農(nóng)民意見，政策出臺后要廣泛向農(nóng)民宣傳，政策實施中要讓農(nóng)民知道自己的利益所在、獲得途徑及實現(xiàn)程度。其次，要注重就業(yè)創(chuàng)業(yè)中的農(nóng)民利益表達。新型城鎮(zhèn)化是農(nóng)民身份和職業(yè)轉(zhuǎn)換的過程，關(guān)鍵要解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。從產(chǎn)業(yè)選擇到產(chǎn)業(yè)落地，再到產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都必須讓農(nóng)民參與其中，讓農(nóng)民懂得產(chǎn)業(yè)發(fā)展之要害，掌握產(chǎn)業(yè)發(fā)展之技術(shù)，分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展之成果。同時，采取政策扶持、資金支持、技術(shù)指導等有效措施幫助失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，把依靠體力勞動生存的傳統(tǒng)農(nóng)民轉(zhuǎn)變成依靠知識和技能發(fā)展的優(yōu)秀人才，進而使農(nóng)民成為新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)業(yè)主體。再次，要增強農(nóng)民的組織性與合作性?！敖M織是通往政治權(quán)力之路，也是穩(wěn)定的基礎(chǔ)，因而也是政治自由的前提?！?因此，要創(chuàng)新農(nóng)民利益表達方式，成立經(jīng)濟上的農(nóng)民專業(yè)合作組織和政治上的農(nóng)民權(quán)益維護組織，克服農(nóng)民的孤立性和分散性缺點，讓農(nóng)民能夠通過組織的方式、利用組織的力量維護自身利益，確保農(nóng)民各項合法權(quán)益得到保障。

注釋：

①王夢奎等：《中國特色城鎮(zhèn)化道路》，中國發(fā)展出版社2004年版，第55—56頁。

②李強：《城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是農(nóng)民市民化》，《人民日報》2013年8月11日，第5版。

③李愛民：《中國半城鎮(zhèn)化研究》，《人口研究》2013年第4期，第80—91頁。

④西奧多.W.舒爾茨著，梁珠華譯：《論人力資本投資》，商務(wù)印書館1990年版，第23—25頁。

⑤王雅林：《生活方式研究的理論定位與當代意義——兼論馬克思關(guān)于生活方式論述的當代價值》，《社會科學研究》2004年第2期，第95—101頁。

⑥《馬克思恩格斯文集》（第13卷），人民出版社2009年版，第8頁。

⑦《馬克思恩格斯全集》（第3卷），人民出版社1965年版，第24頁。

⑧Gilles Paquet，Governance Through Social Leading，Ottwa：University of Ottawa Press，1999：214.

⑨格里·斯托克：《作為理論的治理：五個論點》，《國際社會科學(中文版)》1999年第2期，轉(zhuǎn)引于俞可平：《治理和善治：一種新的政治分析框架》，《南京社會科學》2001年第9期，第40—45頁。

⑩《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日，第1版。

?吳敬璉：《呼吁制定全面改革行動規(guī)劃》，《金融界》2013年12月8日。

?《馬克思恩格斯文集》（第2卷），人民出版社2009年版，第566—567頁。

?唐忠新：《當代中國城市基層社會治理主體結(jié)構(gòu)變遷》，《中國特色社會主義研究》2013年第5期，第100—104頁。

?張維迎：《博弈論與信息經(jīng)濟學》，上海人民出版社2004年版，第239頁。

?皮埃爾·卡藍默：《破碎的民主——試論治理的革命》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2005年版，第108頁。

??敬乂嘉：《合作治理：再造公共服務(wù)的邏輯》，天津人民出版社2009年版，第262、171頁。

?陳華：《吸納與合作：非政府組織與中國社會管理》，社會科學文獻出版社2011年版，轉(zhuǎn)引于侯琦、魏子揚：《合作治理——中國社會管理的發(fā)展方向》，《中共中央黨校學報》2012年第1期，第27—30頁。

?王學軍：《建設(shè)社會主義新農(nóng)村與健全農(nóng)民利益表達機制》，《四川行政學院學報》2006年第5期，第72—75頁。

?《馬克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1956年版，第82頁。

?塞繆爾·亨廷頓著，汪曉壽、吳志華、項繼權(quán)等譯：《難以抉擇——發(fā)展中國家的政治參與》，華夏出版社1989年版，第91頁。

2017-05-04

國家社科基金重點項目（15AZZ005）；山西省軟科學項目（2015041030-1）

1.董江愛，女，法學博士，山西大學政治與公共管理學院教授、博士生導師，主要從事地方政府與農(nóng)村基層治理研究；2.翟雪君，女，山西大學政治與公共管理學院。