環(huán)境警告在我國(guó)環(huán)境執(zhí)法中的困境破解
——基于功能定位的反思

薛艷華

（西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120）

環(huán)境警告在我國(guó)環(huán)境執(zhí)法中的困境破解
——基于功能定位的反思

薛艷華

（西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120）

環(huán)境警告以威懾輕微環(huán)境違法行為、激發(fā)環(huán)境守法行為為目標(biāo)，體現(xiàn)了剛?cè)嵯酀?jì)的環(huán)境執(zhí)法理念及獎(jiǎng)懲兼施的雙重功能定位。然而，在我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境執(zhí)法中，環(huán)境警告卻只重在強(qiáng)調(diào)剛性的懲罰性單一功能，忽視了其所具有的柔性的激勵(lì)性功能。這種懲罰性功能不足而激勵(lì)性功能缺失的功能錯(cuò)位直接導(dǎo)致環(huán)境警告信息缺乏溝通、施行有效性不足的困境，進(jìn)而影響了環(huán)境警告的推行與完善。因此，完善環(huán)境警告，應(yīng)平衡其“懲罰性”與“激勵(lì)性”雙重功能，在強(qiáng)化懲罰性功能的基礎(chǔ)上，確立與構(gòu)建激勵(lì)性功能的保障制度。

環(huán)境警告；功能；環(huán)境警告信息公開(kāi)制；累計(jì)轉(zhuǎn)換制；環(huán)境信用評(píng)價(jià)制

環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性決定了單一的環(huán)境執(zhí)法理念難以實(shí)現(xiàn)有效遏制企業(yè)違法和促進(jìn)企業(yè)自愿守法的雙重目標(biāo)。當(dāng)前我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法以強(qiáng)化“剛性”執(zhí)法為主要出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)提高企業(yè)違法成本而迫使其守法。執(zhí)法邏輯為企業(yè)為理性經(jīng)濟(jì)人——企業(yè)對(duì)守法/違法的成本效益分析——企業(yè)的違法行為（潛在或已發(fā)生）——環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)查處——企業(yè)被動(dòng)守法。[1](p25)我國(guó)2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》被稱(chēng)為史上最嚴(yán)的一部環(huán)保法，[2](p23)它貫徹了“剛性”環(huán)境執(zhí)法理念，以提高違法成本、威懾違法企業(yè)為重點(diǎn)，改變了我國(guó)環(huán)境執(zhí)法疲軟之態(tài)并矯正企業(yè)違法成本低之狀。①《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的按日計(jì)罰、責(zé)令限制生產(chǎn)、恢復(fù)原狀及行政拘留等執(zhí)法手段體現(xiàn)了環(huán)境執(zhí)法的“剛性”特征。然而不同的違法行為及其類(lèi)型決定了環(huán)境執(zhí)法理念的非單一性及“剛性”執(zhí)法空間的有限性。美國(guó)是世界上環(huán)境執(zhí)法最為有效的國(guó)家之一，這主要得益于其“剛?cè)嵯酀?jì)”的環(huán)境執(zhí)法理念：一方面，通過(guò)強(qiáng)化“剛性”環(huán)境執(zhí)法實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境違法行為地有效威懾，充分發(fā)揮“威懾性”功能；另一方面，通過(guò)發(fā)展“柔性”環(huán)境執(zhí)法以激發(fā)環(huán)境守法主動(dòng)性，促進(jìn)企業(yè)自愿守法，充分發(fā)揮“激勵(lì)性”功能。本文的研究思路為，在借鑒美國(guó)環(huán)境執(zhí)法理念的基礎(chǔ)上，以環(huán)境警告為視角，通過(guò)對(duì)環(huán)境警告功能進(jìn)行重新定位，使“剛?cè)嵯酀?jì)”執(zhí)法理念在環(huán)境警告中得以落實(shí)，從而破解環(huán)境警告在環(huán)境執(zhí)法中的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與實(shí)效困境，使其發(fā)揮應(yīng)有之效，并促進(jìn)“柔性”環(huán)境執(zhí)法理念在實(shí)踐中得以推行與制度化。

一、環(huán)境警告在環(huán)境執(zhí)法中的困境：從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制到實(shí)效評(píng)估

所謂環(huán)境警告是環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)環(huán)境違法者的警示和譴責(zé)。依據(jù)《行政處罰法》第8條及《環(huán)境行政處罰辦法》第10條之規(guī)定，環(huán)境行政處罰立法中唯一明文規(guī)定的聲譽(yù)罰的具體表現(xiàn)形式即為“環(huán)境警告”。作為一種影響相對(duì)方聲譽(yù)、給相對(duì)方精神上施加一定壓力的處罰類(lèi)型，環(huán)境警告不具體剝奪或限制行政相對(duì)方其他實(shí)體權(quán)利，屬于行政處罰中最輕的處罰種類(lèi)。環(huán)境警告的主要目的是教育行政相對(duì)方對(duì)其實(shí)施的違法行為引起足夠的警惕，并及時(shí)糾正，不至于繼續(xù)發(fā)生類(lèi)似的行政違法行為。[3](p209)綜觀我國(guó)環(huán)境警告的實(shí)踐現(xiàn)狀，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與實(shí)效評(píng)估中存在諸多困境。

（一）環(huán)境警告的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制：缺乏信息溝通。

我們生活在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，但許多人未曾意識(shí)到生活中面臨的風(fēng)險(xiǎn)，如員工并不知他們工作間的有毒物質(zhì)及其這些物質(zhì)導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。[4](p254)環(huán)境警告的基礎(chǔ)在于信息，而信息充足、有效溝通是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的一項(xiàng)重要新型工具。“經(jīng)典規(guī)制伴隨著嚴(yán)重問(wèn)題，應(yīng)該將經(jīng)典規(guī)制視為一種最后才會(huì)加以采用的工具”，[5](p55)因此，優(yōu)先考慮的應(yīng)該是信息等新型工具。[6](p117)信息工具具有低成本、高靈活、減輕日趨繁重的環(huán)境執(zhí)法負(fù)擔(dān)與環(huán)境執(zhí)法資源稀缺壓力等優(yōu)勢(shì)。當(dāng)環(huán)境執(zhí)法主體出于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目的，而運(yùn)用環(huán)境信息溝通工具時(shí)，不僅要確保信息的充足、準(zhǔn)確、明晰，而且要能為接受者所接收，其中接受者包括企業(yè)、企業(yè)工人、股東及其他利益相關(guān)主體、消費(fèi)者和社會(huì)公眾等。當(dāng)環(huán)境信息能夠及時(shí)、有效、廣泛地進(jìn)入社會(huì)公眾的認(rèn)知中，并形成他們的集體共識(shí)，成為他們選擇的公共信息，使其能夠以自己的消費(fèi)或投資等行為刺激被規(guī)制者減少或放棄環(huán)境違法行為，從而達(dá)到降低或規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。被規(guī)制者基于承擔(dān)降低自身信譽(yù)或誠(chéng)信記錄且被定位為“不可信”之標(biāo)簽風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)做出合法環(huán)境行為選擇，自愿守法。概言之，多元社會(huì)的利益協(xié)調(diào)需要一個(gè)發(fā)育完善的“公共溝通”機(jī)制，[7](p39)環(huán)境警告充足且有效的信息溝通，充分考慮了被規(guī)制者各階段的利益分配，深入作用于被規(guī)制者的核心利益部分，從而在做出環(huán)境警告前就可能形成有效的威懾作用，使被規(guī)制者主動(dòng)放棄潛在環(huán)境違法行為，達(dá)到既預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)之效，又減輕環(huán)境執(zhí)法之重?fù)?dān)。[8](p123)

信息溝通的最終目的在于影響接受者的行為（包括生產(chǎn)、投資、消費(fèi)等行為）從而達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制。然環(huán)境警告的基礎(chǔ)——信息在現(xiàn)實(shí)環(huán)境執(zhí)法中卻面臨著信息獲取與收集不足、交流溝通不暢之禁錮。我國(guó)環(huán)境違法行為信息的獲取與收集主要靠環(huán)境執(zhí)法主體的查處（包括常規(guī)檢查與專(zhuān)項(xiàng)檢查等）及執(zhí)法監(jiān)測(cè)。但一方面受我國(guó)有限的環(huán)境執(zhí)法資源及能力、環(huán)境執(zhí)法部門(mén)職權(quán)較弱和地方GDP考核機(jī)制等諸多因素的限制，主要依賴(lài)“命令—控制型”環(huán)境執(zhí)法模式途徑獲取的環(huán)境違法信息不足；另一方面，企業(yè)、社會(huì)公眾等也缺乏相應(yīng)的保障機(jī)制以發(fā)揮其在獲取與收集環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息中的作用。我國(guó)環(huán)境違法信息溝通不暢，突出表現(xiàn)在環(huán)境警告信息公開(kāi)制度的缺失，包括可供信息公開(kāi)的范圍及有效傳播的途徑等。信息規(guī)制功效的發(fā)揮有賴(lài)于社會(huì)公眾的參與，如果沒(méi)有社會(huì)公眾的選擇行為，信息僅僅是一種信息。[9](p119)目前，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法主體對(duì)既有環(huán)境警告信息的處理未能與社會(huì)公眾的信息結(jié)構(gòu)、認(rèn)知領(lǐng)域?qū)?，更遑論成為其行為決策的有效參考因素。在市場(chǎng)機(jī)制與被規(guī)制者間的長(zhǎng)期博弈中，聲譽(yù)罰的威懾力顯得蒼白無(wú)力。

（二）環(huán)境警告的實(shí)效評(píng)估：有效性不足。

環(huán)境警告的執(zhí)法效果可通過(guò)對(duì)環(huán)境執(zhí)法進(jìn)行績(jī)效評(píng)估來(lái)衡量。國(guó)際上一般用“投入—產(chǎn)出—中間結(jié)果—最終結(jié)果”這一邏輯模型來(lái)設(shè)計(jì)評(píng)估的指標(biāo)體系。[10]具體到環(huán)境執(zhí)法的評(píng)價(jià)體系中，投入是指執(zhí)法者的執(zhí)法成本；產(chǎn)出是指執(zhí)法者采取的執(zhí)法行為與活動(dòng)；中間結(jié)果是執(zhí)法對(duì)象行為的改變，主要指企業(yè)的守法意識(shí)、守法行為和守法能力的改變；最終結(jié)果則指環(huán)境質(zhì)量的改變。[1](p27)因此，對(duì)于環(huán)境警告的執(zhí)法效果評(píng)估即主要對(duì)環(huán)境行政主體及環(huán)境行政相對(duì)人二元主體進(jìn)行成本效益評(píng)估。

一方面，從環(huán)境行政主體執(zhí)法投入—產(chǎn)出來(lái)看，環(huán)境警告與其他行政處罰罰種類(lèi)似，均須經(jīng)過(guò)《環(huán)境行政處罰辦法》規(guī)定的立案、調(diào)查取證、案件審理、告知、決定等程序。雖然環(huán)境警告適用簡(jiǎn)易程序，執(zhí)行成本較低，但它的適用規(guī)定多伴隨小額罰款，二者擇一適用，這就使環(huán)境警告與罰款競(jìng)合下無(wú)低成本優(yōu)勢(shì)。在環(huán)境行政主體工作的績(jī)效考評(píng)中，考評(píng)內(nèi)容往往排除了環(huán)境警告處罰，而僅以罰款數(shù)額、關(guān)停環(huán)境違法企業(yè)數(shù)量等作為考量依據(jù)，由此環(huán)境執(zhí)法主體在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)會(huì)傾向性地選擇罰款作為輕微環(huán)境行政違法行為的罰種。這無(wú)形中降低了環(huán)境警告的執(zhí)法適用性，使之成為空中樓閣。

另一方面，從環(huán)境行政相對(duì)方的違法行為糾正上來(lái)看，由于環(huán)境警告具有“環(huán)境違法成本低，守法成本高”特點(diǎn)，導(dǎo)致環(huán)境行政相對(duì)方違法行為糾正動(dòng)力不足。與其他行政處罰罰種相比，環(huán)境警告無(wú)顯性的物質(zhì)損害，對(duì)于環(huán)境行政相對(duì)方的名譽(yù)、榮譽(yù)、商譽(yù)、信譽(yù)等精神利益的實(shí)質(zhì)損害十分有限。[11](p197)因?yàn)榄h(huán)境警告產(chǎn)生的否定性評(píng)價(jià)造成的精神損害是主觀性的，必須通過(guò)受罰人的名譽(yù)感、榮譽(yù)感等自我評(píng)價(jià)得以實(shí)現(xiàn)，企業(yè)受罰則須通過(guò)社會(huì)市場(chǎng)信譽(yù)評(píng)價(jià)等得以實(shí)現(xiàn)。然每個(gè)人的榮辱觀、心理承受力不同，使得否定性評(píng)價(jià)的精神損失具有濃烈的主觀差異性，因缺乏對(duì)企業(yè)環(huán)境警告信息的公開(kāi)、溝通交流等，使得社會(huì)公眾無(wú)法對(duì)企業(yè)的社會(huì)市場(chǎng)信譽(yù)進(jìn)行信息反饋（如否定性評(píng)價(jià)）與行為互動(dòng)（如拒絕消費(fèi)行為），致使環(huán)境警告的懲罰性功能大打折扣。概言之，環(huán)境警告懲罰性功能的發(fā)揮與個(gè)人榮譽(yù)感水平、企業(yè)信譽(yù)利益損失程度直接相關(guān)。在此背景下，作為理性經(jīng)濟(jì)人的環(huán)境行政相對(duì)方違法概率會(huì)明顯高于守法概率。正如有學(xué)者所言：“行政處罰中被處罰者承受的恥辱成本和市場(chǎng)信譽(yù)損失的成本可能不太顯著，因此即使受處罰的可能性較高，行政處罰也不足以阻止違法?！盵12](p55)

二、環(huán)境警告在環(huán)境執(zhí)法中的困境反思：功能錯(cuò)位與矯正

從前述分析可知，信息溝通缺乏反映出環(huán)境警告在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防中信息基礎(chǔ)薄弱；執(zhí)行效果有效性不足則凸顯了環(huán)境警告在環(huán)境法律實(shí)施中效益低下。二者間的“負(fù)面互動(dòng)”，使環(huán)境警告在執(zhí)法中陷入了循環(huán)困境。因此，探究環(huán)境警告從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制到實(shí)效的困境的深層原因十分重要。

（一）功能錯(cuò)位：“懲罰”的單一功能預(yù)設(shè)。

作為環(huán)境行政處罰的一種形式，環(huán)境警告具有環(huán)境行政處罰的一般功能。環(huán)境行政處罰是指由代表國(guó)家的有關(guān)行政機(jī)關(guān)，出于環(huán)境管理及保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的目的，對(duì)違反環(huán)境法律規(guī)范的行為所施行的一種制裁。審視環(huán)境行政處罰的定義及本質(zhì)可知，環(huán)境行政處罰的功能定位為“懲罰”。環(huán)境警告是環(huán)境行政責(zé)任的一種表現(xiàn)形式，自不待言其在法律功能定位上更側(cè)重于懲罰功能。在此單一功能預(yù)設(shè)下，環(huán)境警告被納入“剛性”環(huán)境執(zhí)法體系中，由此形成了其在環(huán)境行政處罰體系中的特殊價(jià)值。從最輕的罰種——警告到較重的罰種——暫扣、吊銷(xiāo)許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件；責(zé)令停產(chǎn)整頓、停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉；沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物再到最重的罰種——行政拘留，我國(guó)環(huán)境行政處罰罰種的設(shè)計(jì)體現(xiàn)出處罰力度逐步加大，呈螺旋式上升態(tài)勢(shì)的特點(diǎn)。[13](p77)這可以滿足環(huán)境行政責(zé)任手段多元化、懲罰力度加重化的現(xiàn)實(shí)剛性需求。環(huán)境警告與其他行政處罰種類(lèi)之間聯(lián)系密切但又不可替代。它們是針對(duì)不同的環(huán)境行政違法行為所做出的差異性處罰，只有各行政處罰種類(lèi)相互協(xié)調(diào)和作用，才能彌補(bǔ)各罰種的局限性，實(shí)現(xiàn)配置協(xié)調(diào)與功能互補(bǔ)，使環(huán)境行政相對(duì)人依法履行其環(huán)保義務(wù)。

然而，這種單一“懲罰”功能的預(yù)設(shè)與制度設(shè)計(jì)的威懾力度并不匹配。環(huán)境警告的適用情形是輕微的環(huán)境違法行為，①這些環(huán)境輕微違法行為具有以下特點(diǎn)：首先，其行為結(jié)果未造成具體的損害后果或損害后果甚微；其次，其違法行為情節(jié)輕微且應(yīng)予行政處罰；最后，適用環(huán)境行政處罰的其他種類(lèi)有過(guò)重懲罰之嫌。但是其制度設(shè)計(jì)的威懾力不足以使企業(yè)產(chǎn)生守法動(dòng)力。事實(shí)上，環(huán)境警告“威懾輕微環(huán)境違法行為、激發(fā)環(huán)境守法行為”的執(zhí)法目標(biāo)決定了其執(zhí)法理念與功能的非單一性。一方面，威懾輕微環(huán)境違法行為決定了環(huán)境警告的“剛性”執(zhí)法要求及威懾性功能的定位，但是我國(guó)立法制度設(shè)計(jì)卻明顯供給不足；另一方面，激發(fā)企業(yè)守法主動(dòng)性要求環(huán)境警告需以“柔性”為執(zhí)法理念且發(fā)揮激勵(lì)性功能，我國(guó)現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)仍處于空白階段。在此背景下，我國(guó)環(huán)境警告在執(zhí)法中的困境難以突破。

（二）功能矯正：“懲罰性”與“激勵(lì)性”雙重功能定位。

如上所述，環(huán)境警告在我國(guó)環(huán)境執(zhí)法中產(chǎn)生的困境源于錯(cuò)位預(yù)設(shè)其功能。因此，我們必須對(duì)功能進(jìn)行矯正，美國(guó)環(huán)境執(zhí)法中的違法通知為我國(guó)提供良好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。美國(guó)環(huán)境執(zhí)法的有效性和治理成效的顯著性得益于其剛?cè)嵯酀?jì)的環(huán)境執(zhí)法理念。所謂的剛性環(huán)境執(zhí)法建立在對(duì)環(huán)境行政監(jiān)管相對(duì)人不信任的基礎(chǔ)上，它通過(guò)采取一系列法律訴訟或行政命令等對(duì)抗式方式來(lái)完成執(zhí)法，其主要目的在于通過(guò)對(duì)環(huán)境違法行為的嚴(yán)厲處罰，使環(huán)境違法者對(duì)懲罰產(chǎn)生一種畏懼反應(yīng)，從而確保環(huán)境違法者被動(dòng)遵守環(huán)境法。剛性環(huán)境執(zhí)法在美國(guó)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動(dòng)中占據(jù)著支配性地位。[14](p57)所謂的柔性環(huán)境執(zhí)法則建立在對(duì)環(huán)境行政監(jiān)管相對(duì)人信任的前提基礎(chǔ)上，它不強(qiáng)制環(huán)境行政監(jiān)管相對(duì)人服從、接受處罰或命令，其目的在于提高相對(duì)人的守法能力與提供守法動(dòng)機(jī)，從而促使相對(duì)人主動(dòng)遵守環(huán)境法。美國(guó)剛性環(huán)境執(zhí)法與柔性環(huán)境執(zhí)法間并非此消彼長(zhǎng)之關(guān)系，而是并駕齊驅(qū)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，以更好實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境為最終目標(biāo)，由此形成了美國(guó)特有的執(zhí)法體系。而該體系中柔性執(zhí)法的典型代表之一——違法通知與我國(guó)環(huán)境警告相類(lèi)似。

違法通知（The Notice Of Violation）又稱(chēng)為缺陷通知、違規(guī)通知，是指環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)告知企業(yè)正處于違法行為中，并要求其在一定期限內(nèi)改正違法行為。該措施在美國(guó)環(huán)境立法中被廣泛采納，且被認(rèn)為是最溫和的環(huán)境執(zhí)法機(jī)制。[15](p80)例如《清潔空氣法》規(guī)定只要“根據(jù)任何有效信息”發(fā)現(xiàn)任何人違反國(guó)家實(shí)施計(jì)劃規(guī)定的，美國(guó)環(huán)保署首先必須啟動(dòng)通知違法者與州政府這一程序，且在發(fā)出違法通知30日內(nèi)不能采取進(jìn)一步執(zhí)法行動(dòng)或措施。這實(shí)際上為環(huán)境違法者提供了主動(dòng)、積極履行環(huán)境法律義務(wù)，糾正環(huán)境違法行為的機(jī)會(huì)，以減輕、免除環(huán)境處罰等進(jìn)一步執(zhí)法措施，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管相對(duì)人自愿守法。當(dāng)環(huán)境監(jiān)管相對(duì)人屢教不改或持續(xù)違法行為時(shí)，進(jìn)一步“懲罰性”執(zhí)法措施將被適用。單靠“激勵(lì)性”的環(huán)境執(zhí)法而沒(méi)有嚴(yán)厲的“懲罰性”環(huán)境執(zhí)法予以配合，亦難實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法的雙重目標(biāo)。

在環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中，我國(guó)對(duì)環(huán)境警告激勵(lì)性功能的落實(shí)與柔性執(zhí)法理念的貫徹進(jìn)行過(guò)探索，“首次不罰制”即是環(huán)境警告在柔性執(zhí)法中的一次試水。①例如衡水市就對(duì)首次不罰制度做出了探索性實(shí)踐，并制定了《衡水市環(huán)保局關(guān)于行政執(zhí)法中實(shí)行“首次不罰”的有關(guān)規(guī)定》?！笆状尾涣P制”是指執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)于執(zhí)法對(duì)象因?yàn)閷?duì)法律、法規(guī)不熟悉或疏忽，在無(wú)主觀惡意的情況下，首次違反法律、法規(guī)，情節(jié)輕微且未造成事故或其他嚴(yán)重后果的企業(yè)和當(dāng)事人，對(duì)其違法行為給予警告，在限期整改到位的基礎(chǔ)上不予以其他較重處罰。此處所謂的“不罰”，并不是完全不予以行政處罰，而是在法律、法規(guī)許可的前提下，首先以較輕罰——環(huán)境警告給環(huán)境行政相對(duì)方以懲戒，對(duì)逾期不改的，再對(duì)其施以財(cái)產(chǎn)、行為甚至人身自由等方面的較重處罰。[16](p47)可以說(shuō)，“首次不罰制”是建立在對(duì)環(huán)境警告深化認(rèn)識(shí)與柔性執(zhí)法理念的基礎(chǔ)上的。

美國(guó)“剛?cè)嵯酀?jì)”的環(huán)境執(zhí)法理念及其制度化實(shí)踐為我國(guó)環(huán)境警告的功能矯正提供了參照范本，其在地方環(huán)境執(zhí)法中亦對(duì)環(huán)境警告的“激勵(lì)性”功能進(jìn)行了有益探索。未來(lái)我國(guó)環(huán)境警告的制度設(shè)計(jì)應(yīng)緊緊圍繞“懲罰性”與“激勵(lì)性”的雙重功能來(lái)開(kāi)展與完善。

三、環(huán)境警告的完善路徑探求：懲罰與激勵(lì)并重的制度設(shè)計(jì)

環(huán)境警告的懲罰性與激勵(lì)性雙重功能定位旨在實(shí)現(xiàn)威懾輕微環(huán)境違法行為、激發(fā)環(huán)境守法行為之目標(biāo)。在懲罰性功能預(yù)設(shè)下，我國(guó)現(xiàn)行立法已對(duì)環(huán)境警告的具體適用做出了規(guī)范性設(shè)定，但在實(shí)體性條件與程序性條件規(guī)定上仍較為粗糙，且未能充分發(fā)揮其懲罰性執(zhí)法功能，與此同時(shí)，激勵(lì)性功能定位的缺失也致使環(huán)境警告柔性制度設(shè)計(jì)尚為空白。因此，筆者認(rèn)為重構(gòu)懲罰性與激勵(lì)性并重的新型環(huán)境警告制度，應(yīng)從以下幾點(diǎn)進(jìn)行：

（一）創(chuàng)建環(huán)境警告信息公開(kāi)制，促進(jìn)信息溝通。

信息是環(huán)境警告的基礎(chǔ)，對(duì)環(huán)境警告的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與實(shí)效都起基礎(chǔ)性作用?！董h(huán)境保護(hù)法》第五章對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)制度做出了原則性規(guī)定，它要求縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測(cè)、突發(fā)環(huán)境事件以及環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費(fèi)的征收和使用情況等信息。故而，環(huán)境警告信息公開(kāi)制是有法可依的。同時(shí)，根據(jù)行政處罰公開(kāi)公正原則，要求公開(kāi)有關(guān)行政處罰依據(jù)、實(shí)施行政處罰程序及處罰結(jié)果等，并為此確立了身份公開(kāi)制、告知制度、聽(tīng)證制度等。由此可見(jiàn)，行政基本原則及相關(guān)立法為環(huán)境警告信息公開(kāi)制度奠定了理論與立法基礎(chǔ)。

然而，事實(shí)上我國(guó)目前立法對(duì)諸如環(huán)境警告等具體行政處罰決定的公開(kāi)方式、對(duì)象等方面未進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。環(huán)境警告需要信息溝通為橋梁，通過(guò)個(gè)人的自我評(píng)價(jià)和社會(huì)評(píng)價(jià)兩途徑得以實(shí)現(xiàn)，這也是我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境警告風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制弱、實(shí)施效果有效性不足之癥結(jié)所在。這就要求環(huán)境警告信息充足、全面，同時(shí)能夠使社會(huì)公眾參與其中，實(shí)現(xiàn)信息的有效溝通，保證所懲罰的精神利益由濃烈的主觀性向客觀性轉(zhuǎn)化，并與社會(huì)輿論評(píng)價(jià)掛鉤，從而真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境警告的懲罰性功能。具體而言，環(huán)境警告信息公開(kāi)制的內(nèi)容既包括事前環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防有效信息又包括事后環(huán)境警告懲罰信息；公開(kāi)主體應(yīng)為依法做出環(huán)境行政處罰的主體；公開(kāi)途徑包括廣播、電視等新聞媒介、行政處罰單位資料索取點(diǎn)、信息公開(kāi)欄、信息亭、電子屏幕、電子觸摸屏等場(chǎng)所或者設(shè)施等；公開(kāi)范圍可分為單位內(nèi)部、行業(yè)系統(tǒng)、社會(huì)等，并明確持續(xù)時(shí)間。值得注意的是，環(huán)境警告公開(kāi)量度應(yīng)考慮被規(guī)制人的差異性，根據(jù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、違法程度等因素，結(jié)合過(guò)罰相適應(yīng)原則，進(jìn)行合理性公開(kāi)，避免引起社會(huì)公眾的過(guò)度反應(yīng)。

（二）建立環(huán)境警告累計(jì)轉(zhuǎn)換制，強(qiáng)化懲罰性功能。

環(huán)境警告制度設(shè)計(jì)的威懾力不足導(dǎo)致無(wú)法充分發(fā)揮其懲罰性功能，加之當(dāng)前時(shí)代要求加強(qiáng)環(huán)境行政法律責(zé)任、嚴(yán)懲環(huán)境違法行為，[17](p70)筆者認(rèn)為可在環(huán)境警告登記的基礎(chǔ)上，施行環(huán)境警告累計(jì)轉(zhuǎn)換，從而建立環(huán)境警告累計(jì)轉(zhuǎn)換制，為環(huán)境警告的剛性執(zhí)法提供制度供給。

首先，實(shí)行環(huán)境警告登記。按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，環(huán)境警告決定的做出僅要求報(bào)所屬環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)備案，即由有關(guān)環(huán)境行政執(zhí)法人員上交處罰決定書(shū)的存根或副本。這實(shí)質(zhì)上只將環(huán)境警告的影響范圍限制在了環(huán)境行政主體與環(huán)境行政相對(duì)方之間。環(huán)境警告登記對(duì)其有效實(shí)施具有重要意義，它是環(huán)境行政相對(duì)方違法行為的重要依據(jù)與憑證，是環(huán)境警告累計(jì)轉(zhuǎn)換制得以建立的前提與基礎(chǔ)。唯有實(shí)行環(huán)境警告登記制，才能與環(huán)境行政相對(duì)方的環(huán)境警告積累轉(zhuǎn)換制協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，保障環(huán)境警告累計(jì)轉(zhuǎn)換制順利開(kāi)展。環(huán)境警告登記的信息應(yīng)以書(shū)面形式載明環(huán)境行政相對(duì)方的基本信息、環(huán)境行政相對(duì)方環(huán)境違法的事實(shí)、處罰適用法律依據(jù)等翔實(shí)信息。

其次，設(shè)立環(huán)境警告累計(jì)轉(zhuǎn)換。許多環(huán)境違法者善于利用法律漏洞，當(dāng)實(shí)施輕微違法行為雖受到環(huán)境警告處罰但仍有利可圖時(shí)，環(huán)境警告的懲罰力度無(wú)法阻止環(huán)境違法行為的發(fā)生，這就需要進(jìn)一步提升其環(huán)境違法成本。為解決此問(wèn)題，有學(xué)者提出了警告轉(zhuǎn)換制度，即“可以把違法者每次受到的警告處罰登記在案，累積到一定次數(shù)便可以向更高一級(jí)處罰形式轉(zhuǎn)化。”[18](p182)受到多次環(huán)境警告處罰一方面表明環(huán)境警告的適用效果不佳，環(huán)境違法成本有待提升；另一方面說(shuō)明了環(huán)境違法者的主觀惡意，故而需要協(xié)調(diào)配置其他更為嚴(yán)厲的環(huán)境行政處罰罰種，適用其他罰種對(duì)累犯進(jìn)行懲處與教育。累計(jì)轉(zhuǎn)換制應(yīng)建立在環(huán)境警告登記制度的前提下，明確一定期間內(nèi)累計(jì)的次數(shù)，并根據(jù)具體的違法行為、主觀惡性、社會(huì)危害性等因素轉(zhuǎn)換成責(zé)罰相匹配的罰種。

（三）完善環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度，增進(jìn)激勵(lì)性功能。

“首次不罰制”對(duì)環(huán)境警告的激勵(lì)性功能已進(jìn)行了有益探索。此外，筆者認(rèn)為環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度亦能發(fā)揮環(huán)境警告激勵(lì)性功能。環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度將環(huán)境相對(duì)方的環(huán)保信息，尤其是將受到如環(huán)境警告等行政處罰違法信息納入個(gè)人與單位的社會(huì)誠(chéng)信檔案中，并賦予環(huán)境信用評(píng)價(jià)結(jié)果特定的法律效果。這有利于加強(qiáng)環(huán)境警告的激勵(lì)性功能，促使環(huán)境違法者自覺(jué)守法從而增強(qiáng)其實(shí)施有效性。因此，我們應(yīng)進(jìn)一步完善環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度，使其成為環(huán)境警告激勵(lì)性功能的保障制度。

首先，充實(shí)環(huán)境信用評(píng)價(jià)的信息。2013年12月環(huán)保部會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法（試行）》第2條規(guī)定將企業(yè)的環(huán)境行為作為其信用評(píng)價(jià)信息。2014年4月修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第55條明確規(guī)定將環(huán)境違法信息記入社會(huì)誠(chéng)信檔案。依此，筆者認(rèn)為環(huán)境信用評(píng)價(jià)的信息應(yīng)既將環(huán)境相對(duì)方的守法信息，又將受環(huán)境警告等行政處罰違法信息納入其中。由此，環(huán)境警告成為環(huán)境信用評(píng)價(jià)考量的因素之一，增強(qiáng)環(huán)境警告的客觀性。

其次，定期進(jìn)行環(huán)境信用評(píng)級(jí)并賦予評(píng)價(jià)結(jié)果特定的法律效果。目前一些省市已開(kāi)展了企業(yè)環(huán)境信用評(píng)級(jí)試點(diǎn)，如2007年浙江省印發(fā)了《浙江省企業(yè)環(huán)境行為信用等級(jí)評(píng)價(jià)實(shí)施方案（試行）》的通知、2011年沈陽(yáng)市出臺(tái)了《企業(yè)環(huán)境信用等級(jí)評(píng)價(jià)管理辦法》等。但從《辦法（試行）》規(guī)定及地方試點(diǎn)情況看，它們?cè)谶m用對(duì)象、適用領(lǐng)域等方面存在著局限性。對(duì)于環(huán)境信用評(píng)價(jià)的適用對(duì)象，根據(jù)現(xiàn)行立法規(guī)定僅限于《辦法（試行）》所規(guī)定之企業(yè)，排除了個(gè)人及該辦法規(guī)定以外的單位。同時(shí)，對(duì)于環(huán)境信用評(píng)價(jià)結(jié)果適用領(lǐng)域，目前地方也僅在銀行融資領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)，如2010年廣東省發(fā)布的《重點(diǎn)污染源環(huán)境保護(hù)信用管理辦法》規(guī)定推行綠色信貸，①所謂“綠色信貸”是基于環(huán)境信用評(píng)價(jià)而對(duì)金融工具不斷開(kāi)發(fā)與延伸的結(jié)果。參見(jiàn)李曉安，彭春：《論環(huán)境信用法治化》，載《法學(xué)雜志》2009年1期。將環(huán)境信用評(píng)價(jià)結(jié)果與銀行信貸掛鉤。筆者認(rèn)為環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度的適用對(duì)象應(yīng)與《環(huán)境保護(hù)法》第55條規(guī)定的記入社會(huì)誠(chéng)信檔案主體相一致，并擴(kuò)大環(huán)境信用評(píng)價(jià)結(jié)果的適用領(lǐng)域，如對(duì)那些信用評(píng)級(jí)較好的環(huán)境相對(duì)方在環(huán)保資金補(bǔ)貼、政府采購(gòu)、銀行信貸、證券上市及增股融資、評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)活動(dòng)等方面進(jìn)行優(yōu)惠或享有優(yōu)先權(quán)。[19](p37)這與《辦法（試行）》規(guī)定相契合，且如此一來(lái)，環(huán)境警告在與環(huán)境信用評(píng)價(jià)制度掛鉤融合下，實(shí)現(xiàn)了對(duì)環(huán)境行政相對(duì)方名譽(yù)、榮譽(yù)、商譽(yù)、信譽(yù)等直接無(wú)形精神利益與向間接的有形的物質(zhì)利益轉(zhuǎn)變，促使環(huán)境警告效用的主觀性向客觀性過(guò)渡，從而增進(jìn)環(huán)境警告激勵(lì)性功能的發(fā)揮。環(huán)境行政相對(duì)方在環(huán)境行政主體發(fā)出環(huán)境警告時(shí)，就會(huì)積極改正違法行為，履行應(yīng)盡之環(huán)境義務(wù)。

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責(zé)任編輯 王 京

D922.68

A

1003-8477（2017）08-0164-06

薛艷華（1989—），女，西南政法大學(xué)博士研究生，西部生態(tài)法研究中心研究人員。

教育部留學(xué)回國(guó)人員科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目“溫室氣體排放的法律規(guī)制”（教外司留 [2012]第940號(hào)）；司法部法制建設(shè)與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“環(huán)境行政罰款的適用與完善”（14SFB20043）；2015西南政法大學(xué)研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目“非財(cái)產(chǎn)性環(huán)境行政處罰研究”（XZYS2015020）。