我國(guó)公租房租金形成機(jī)制的現(xiàn)狀檢討與完善建議

李克武，聶 圣

（華中師范大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430079）

我國(guó)公租房租金形成機(jī)制的現(xiàn)狀檢討與完善建議

李克武，聶 圣

（華中師范大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430079）

公租房租金形成機(jī)制決定公租房租金的合理性，是公租房制度成敗的關(guān)鍵?；诹⒎ㄒ?guī)定檢視我國(guó)公租房租金形成機(jī)制，發(fā)現(xiàn)其存在諸多問題，應(yīng)予完善。在法律依據(jù)方面，應(yīng)當(dāng)完善現(xiàn)行立法體系。在具體內(nèi)容方面，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)人民政府住房保障主管部門會(huì)同價(jià)格主管部門和財(cái)政部門，依據(jù)保障對(duì)象的支付能力制定本地區(qū)的公租房租金標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施，并系統(tǒng)設(shè)計(jì)公租房租金形成機(jī)制的聽證、批準(zhǔn)、公示和動(dòng)態(tài)調(diào)整等程序。

公租房；租金；形成機(jī)制

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)和住房保障范圍的擴(kuò)大，新增的住房需求對(duì)現(xiàn)行住房保障制度提出了前所未有的挑戰(zhàn)。為此，2009年的《政府工作報(bào)告》提出要“積極發(fā)展公共租賃住房”，由此啟動(dòng)了我國(guó)公租房制度的建立。2014年國(guó)家決定將廉租房并入公租房，兩者并軌運(yùn)行，公租房成為最主要的保障房。然而，我國(guó)現(xiàn)行公租房制度的實(shí)施效果差強(qiáng)人意，一些地方公租房上市配租時(shí)，出現(xiàn)了“熱建不熱銷”、“叫好不叫座”的現(xiàn)象，特別是一、二線城市的公共租賃住房申請(qǐng)率鮮有突破50%者。[1](p58-59)究其原因，除了選址偏遠(yuǎn)、房屋質(zhì)量瑕疵、社區(qū)管理僵化和服務(wù)水平低等因素外，公租房租金形成機(jī)制不合理導(dǎo)致租金水平過高，超出了保障對(duì)象的承受能力也是重要原因之一。[2](p44-53)為使我國(guó)公租房制度回歸正軌，實(shí)現(xiàn)其住房保障功能，必須對(duì)現(xiàn)行公租房租金形成機(jī)制進(jìn)行深入研究。

一、公租房租金形成機(jī)制解析

公租房即公共租賃住房，是指由政府投資興建的，或由政府提供政策支持、社會(huì)力量投資興建的，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和租金水平，面向難以自力滿足住房基本需求的城鎮(zhèn)居民的租賃型保障性住房。2014年我國(guó)將廉租房與公租房并軌運(yùn)行后，原廉租房不再作為一個(gè)獨(dú)立保障房類型保留，因此，現(xiàn)行公租房在外延上包含原來的廉租房。公租房的租金是由承租人（公租房保障對(duì)象）依據(jù)公租房租賃合同向出租人支付的占有、使用公租房的對(duì)價(jià)。租金標(biāo)準(zhǔn)之高低，直接決定公租房保障對(duì)象經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的輕重，直接影響公租房制度的運(yùn)行及其效能。而公租房租金之標(biāo)準(zhǔn)取決于公租房租金的形成機(jī)制。由于公租房是一種保障公民適足住房權(quán)的具有強(qiáng)烈公共政策性的“公共產(chǎn)品”，難以單純依靠市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)有效供給，需由政府通過公權(quán)力進(jìn)行分配和運(yùn)營(yíng)管理，其租金不能任由出租人和承租人雙方按照市場(chǎng)交易規(guī)則合意形成，而應(yīng)當(dāng)采取公權(quán)力主導(dǎo)的租金形成機(jī)制，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)。

作為一種具體的法律機(jī)制，公租房租金形成機(jī)制是指權(quán)力主體按照法定的租金標(biāo)準(zhǔn)形成依據(jù)，依照正當(dāng)法律程序確定公租房租金的過程。與所有的法律機(jī)制一樣，公租房租金形成機(jī)制外在表現(xiàn)為一個(gè)“法律如何運(yùn)行”的動(dòng)態(tài)過程，內(nèi)在本質(zhì)是一種“法律為何運(yùn)行”的功能原理。對(duì)公租房租金的形成機(jī)制可以從兩個(gè)維度展開：

1.要素維度。

公租房租金形成機(jī)制的實(shí)體性要素主要包括主體要素和標(biāo)準(zhǔn)要素。主體要素確定誰(shuí)行使租金標(biāo)準(zhǔn)的定價(jià)權(quán)，它解決的是公租房租金形成的權(quán)力主體問題。法律應(yīng)當(dāng)在上下層級(jí)的權(quán)力主體之間以及同一層級(jí)的不同權(quán)力主體之間進(jìn)行公租房租金形成權(quán)力的優(yōu)化配置，避免各級(jí)政府和各政府部門之間權(quán)責(zé)不清，保證租金標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)權(quán)的統(tǒng)一行使。標(biāo)準(zhǔn)要素決定公租房租金形成應(yīng)考量哪些因素，它解決的是公租房租金標(biāo)準(zhǔn)形成的具體依據(jù)問題。盡管公租房的租金定價(jià)不能忽視建設(shè)成本的收回和保持可持續(xù)運(yùn)營(yíng)等方面的因素，但公租房的根本屬性在于保障性，這決定了公租房租金定價(jià)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮民生需求，以保障對(duì)象的負(fù)擔(dān)能力作為首要和根本的因素。

除實(shí)體性要素外，公租房租金形成機(jī)制還包括程序性要素，即公租房租金形成過程中權(quán)力主體應(yīng)遵循的方式和步驟，主要包括租金聽證、擬定、審批、公示和動(dòng)態(tài)調(diào)整等程序。程序性要素是控制公租房租金標(biāo)準(zhǔn)形成權(quán)力的必然要求，是公租房租金標(biāo)準(zhǔn)形成行為合法性的根基，也是公租房租金標(biāo)準(zhǔn)合理性的重要保證。

2.功能維度。

公租房租金形成機(jī)制的首要功能在于規(guī)范、合理地確定公租房租金，保證公租房制度的良性運(yùn)行及其住房保障效能的發(fā)揮。若公租房的租金過高，超出了保障對(duì)象的支付能力，會(huì)造成公租房的“錯(cuò)配”：一方面“應(yīng)保未保”，保障對(duì)象因?yàn)殡y以負(fù)擔(dān)租金而不得不放棄租住公租房；另一方面“不應(yīng)保卻?！保切┲Ц赌芰^強(qiáng)的非保障群體將成為公租房的實(shí)際租住者。這種“錯(cuò)配”可能使公租房重蹈經(jīng)濟(jì)適用房的覆轍——由于價(jià)格形成機(jī)制過度市場(chǎng)化造成價(jià)格偏高，誘發(fā)權(quán)力尋租和投機(jī)泛濫。[3](p2-11)需注意的是，公租房租金并非越低越好，過低的租金對(duì)社會(huì)投資者缺乏吸引力，會(huì)導(dǎo)致政府嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使公租房制度缺乏可持續(xù)性。過度追求低租金的租金形成機(jī)制可能使公租房走計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“福利分房”時(shí)代的回頭路，導(dǎo)致住房制度改革的倒退。

公租房租金形成機(jī)制還具有調(diào)控房?jī)r(jià)的作用。目前我國(guó)的商品房市場(chǎng)房?jī)r(jià)高企，已大大超出普通國(guó)民的負(fù)擔(dān)能力。政府一直努力試圖通過房地產(chǎn)調(diào)控政策控制房?jī)r(jià)，而公租房租金形成機(jī)制在客觀上有助于實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控房?jī)r(jià)的政策預(yù)期。公租房租金形成機(jī)制調(diào)控房?jī)r(jià)的路徑表現(xiàn)為：政府通過公租房的供給，對(duì)商品房產(chǎn)生需求替代作用和供給擠占作用，抑制商品房投機(jī)，實(shí)現(xiàn)住房資源的優(yōu)化配置并達(dá)到降低房?jī)r(jià)的作用。雖然對(duì)于公租房是否真正起到了調(diào)控房?jī)r(jià)的作用尚存爭(zhēng)議，[4](p92-94)但從目前上海長(zhǎng)寧區(qū)和嘉定區(qū)試點(diǎn)的由公租房公司“代理經(jīng)租”居民存量房用于公租房的運(yùn)營(yíng)模式來看，公租房租金形成機(jī)制在平衡房源業(yè)主、保障對(duì)象和政府利益上發(fā)揮了關(guān)鍵的作用，不僅將存量房轉(zhuǎn)化為公租房，實(shí)現(xiàn)了住房資源優(yōu)化配置，還起到了引導(dǎo)規(guī)范住房租賃市場(chǎng)，有效遏制“群租”的作用。[5](p74-78)這反映出在政府引入社會(huì)投資建設(shè)或通過公私合作建設(shè)、運(yùn)營(yíng)公租房，將存量房轉(zhuǎn)為公租房等房地產(chǎn)調(diào)控活動(dòng)中，公租房租金形成機(jī)制發(fā)揮了重要作用。

二、我國(guó)公租房租金形成機(jī)制之現(xiàn)狀：基于立法規(guī)定的分析

公租房租金形成機(jī)制是公租房法律制度中的重要內(nèi)容，因此，透過立法規(guī)定進(jìn)行分析是考察公租房租金形成機(jī)制現(xiàn)狀的途徑之一。

（一）憲法和相關(guān)法律的規(guī)定。

住房保障是基本的社會(huì)保障。住房權(quán)是人權(quán)的基本內(nèi)容，是公民的基本權(quán)利，是憲法性權(quán)利。因此，作為國(guó)家根本大法的憲法理當(dāng)對(duì)公民的住房權(quán)及住房保障加以規(guī)定。如其他基本權(quán)利一樣，住房權(quán)也存在消極和積極兩個(gè)面向，即“住宅自由權(quán)”和“住宅社會(huì)權(quán)”，前者要求國(guó)家消極不作為，保護(hù)公民住宅不受非法侵犯；后者即“適足住房權(quán)”，要求國(guó)家積極作為，采取一定的措施來保障公民基本居住需求的滿足。[6](p136-142)《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）雖然在第33條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅?！贝_認(rèn)了公民的“住宅自由權(quán)”，卻并沒有明確規(guī)定國(guó)家負(fù)有保障公民“適足住房權(quán)”的積極作為義務(wù)。目前，只有通過對(duì)《憲法》中“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”（第14條第四款）和“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”（第33條第三款）等條款進(jìn)行解釋，才能得出國(guó)家負(fù)有住房保障義務(wù)的結(jié)論。

根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，憲法在明確國(guó)家積極作為義務(wù)的同時(shí)，也需要明確政府的相應(yīng)職權(quán)及其行使主體。依據(jù)《憲法》第89條對(duì)國(guó)務(wù)院職權(quán)的列舉和第107條對(duì)地方各級(jí)政府職權(quán)的概括規(guī)定，“住房保障”并未被設(shè)立為政府的單獨(dú)職權(quán)事項(xiàng)，其主要內(nèi)容為“城鄉(xiāng)建設(shè)”所吸收?；谏鲜鲆?guī)定，公租房建設(shè)與管理的行政職權(quán)由政府住建部門行使。然而，政府確定公租房租金的職權(quán)除了事關(guān)公租房的建設(shè)和管理，還涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障、財(cái)政等諸多事項(xiàng)，難以為“城鄉(xiāng)建設(shè)”所完全吸收。因此，從《憲法》條文來看，公租房租金形成的權(quán)力主體存在多種可能，而不同的權(quán)力主體對(duì)應(yīng)著不同的公租房租金形成機(jī)制。這說明，以住房權(quán)為邏輯起點(diǎn)，難以推導(dǎo)出確定的公租房租金形成機(jī)制。

雖然早在2008年第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)就將《中華人民共和國(guó)住房保障法》（以下簡(jiǎn)稱《住房保障法》）列為五年立法規(guī)劃之一，但是立法上存在適用范圍、保障方式、政府職責(zé)劃分、準(zhǔn)入與退出等諸多疑難問題，時(shí)至今日，仍未能出臺(tái)。[7](p11-20)因此，公租房租金形成機(jī)制也就缺失了住房保障基本法的法律規(guī)范依據(jù)。

從性質(zhì)上說，公租房租金的形成應(yīng)當(dāng)屬于商品或服務(wù)價(jià)格形成的范疇，因此，價(jià)格基本法可對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。我國(guó)現(xiàn)行價(jià)格基本法是《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》（以下簡(jiǎn)稱《價(jià)格法》）?！秲r(jià)格法》第23條、第24條和第25條分別規(guī)定了價(jià)格聽證會(huì)制度、價(jià)格公布和價(jià)格的適時(shí)調(diào)整。然而，這些條文僅是一種宣示性規(guī)定，沒有規(guī)定完整的價(jià)格聽證程序、價(jià)格公示程序和價(jià)格調(diào)整程序。具體的程序內(nèi)容還有待行政法規(guī)和規(guī)章有針對(duì)性地創(chuàng)設(shè)。

（二）行政法規(guī)的規(guī)定。

2008年國(guó)務(wù)院已將《城鎮(zhèn)住房保障條例》列入立法計(jì)劃，但至今仍處于征求意見狀態(tài)。《城鎮(zhèn)住房保障條例》（征求意見稿）第19條規(guī)定：“配租、配售的價(jià)格由直轄市、市、縣人民政府價(jià)格主管部門會(huì)同住房保障部門確定”，“配租保障性住房的，租金應(yīng)當(dāng)?shù)陀谕囟?、同類型商品住房的市?chǎng)租金水平，并可以按照直轄市、市、縣人民政府有關(guān)規(guī)定，根據(jù)承租人的支付能力實(shí)行差別化租金，或者對(duì)支付租金有困難的承租人，給予租金減免或者租金補(bǔ)貼”。從該條立法設(shè)計(jì)可知：公租房租金形成的權(quán)力主體為直轄市、市、縣人民政府價(jià)格主管部門和住房保障部門，且價(jià)格主管部門為牽頭部門；公租房租金標(biāo)準(zhǔn)的形成依據(jù)是承租人的支付能力，租金的上限為同地段、同類型商品房的市場(chǎng)租金水平。

2008年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開條例》）對(duì)政府在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的、以一定形式記錄、保存的信息的公開進(jìn)行了規(guī)定，并設(shè)計(jì)了較為完整的信息公開程序。公租房租金的確定應(yīng)歸屬于《政府信息公開條例》第11條規(guī)定的“城鄉(xiāng)建設(shè)和管理的重大事項(xiàng)”，是設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開的政府信息，適用政府主動(dòng)公開信息的程序規(guī)則。

（三）部門規(guī)章的規(guī)定。

目前，我國(guó)公租房制度的直接法律依據(jù)是住建部2012年出臺(tái)的《公共租賃住房管理辦法》，其第19條規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府住房保障主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門，按照略低于同地段住房市場(chǎng)租金水平的原則，確定本地方的公共租賃住房租金標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。公共租賃住房租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，并定期調(diào)整?！币罁?jù)該規(guī)定，公租房租金的標(biāo)準(zhǔn)由市、縣級(jí)住房保障主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定，但須報(bào)同級(jí)政府審批，租金標(biāo)準(zhǔn)確定的依據(jù)是“略低于同地段住房市場(chǎng)租金水平”。從程序看，公租房租金不僅需要住房保障部門會(huì)同有關(guān)部門擬定，還需要報(bào)同級(jí)政府審批，并應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，定期調(diào)整。

為規(guī)范政府制定價(jià)格聽證行為，提高政府價(jià)格決策的民主性、科學(xué)性和透明度，作為國(guó)家價(jià)格主管部門的國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)依據(jù)《價(jià)格法》的相關(guān)規(guī)定，在《政府價(jià)格決策聽證辦法》(原國(guó)家計(jì)委令第26號(hào))的基礎(chǔ)上，制定了新的《政府制定價(jià)格聽證辦法》，自2008年12月1日起施行。由于《公共租賃住房管理辦法》對(duì)公租房租金聽證程序未作特別規(guī)定，因此公租房租金聽證程序應(yīng)當(dāng)適用《政府制定價(jià)格聽證辦法》。

（四）地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的規(guī)定。

作為一項(xiàng)具有強(qiáng)烈公共政策性的法律制度，我國(guó)公租房制度的生成路徑是：從地方試點(diǎn)到全國(guó)推廣，從政策先行先試到政策的法制化。住建部的《公共租賃住房管理辦法》出臺(tái)于2012年，在此之前已經(jīng)有不少地方先行先試，制定了本地方的公共租賃住房的試行（或暫行）管理辦法?！豆沧赓U住房管理辦法》出臺(tái)后，由于部門規(guī)章的示范效應(yīng)，一方面，部分后出臺(tái)的地方政府規(guī)章，如2014年4月1日起施行的《威海市區(qū)公共租賃住房管理辦法》，在公租房租金形成機(jī)制的規(guī)定上與《公共租賃住房管理辦法》相一致，只是對(duì)具體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了細(xì)化；另一方面，部分地方對(duì)舊規(guī)定進(jìn)行了修改和完善以與《公共租賃住房管理辦法》保持一致，如2016年1月1日起施行的《大連市公共租賃住房管理辦法》就對(duì)之前的《大連市公共租賃住房管理暫行辦法》進(jìn)行了修訂。但還有一些地方，尤其是先行試點(diǎn)的一、二線城市，由于制度慣性，選擇繼續(xù)執(zhí)行在《公共租賃住房管理辦法》出臺(tái)前已經(jīng)實(shí)施的地方性公租房管理辦法，仍然采用既有的公租房租金形成機(jī)制。為了研究的便利，筆者選取了北京、上海、重慶、深圳、烏魯木齊和黃石等六地的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章作為樣本，進(jìn)行列表分析（見表1）。

就立法形式而言，除了深圳市出臺(tái)了保障性住房的地方性法規(guī)對(duì)公租房租金形成機(jī)制作出規(guī)定外，其他地方的公租房租金形成機(jī)制均出現(xiàn)在地方政府規(guī)章中。就立法內(nèi)容而言，各地公租房管理辦法對(duì)公租房租金形成的權(quán)力主體和標(biāo)準(zhǔn)的確定依據(jù)的規(guī)定較多，而對(duì)公租房租金形成程序的規(guī)定較少，且各地對(duì)公租房租金形成機(jī)制各要素的規(guī)定存在著較大的區(qū)別。

（五）小結(jié)。

從現(xiàn)有立法規(guī)定看，我國(guó)公租房租金形成機(jī)制的現(xiàn)狀呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：其一，憲法和相關(guān)法律對(duì)公租房租金形成機(jī)制基本沒有涉及，我國(guó)現(xiàn)行公租房租金形成機(jī)制主要由行政法規(guī)、行政規(guī)章和地方性法規(guī)與規(guī)章作出規(guī)定；其二，公租房租金形成機(jī)制的主體、標(biāo)準(zhǔn)和程序要素離散分布于不同層級(jí)、不同地方的法規(guī)和規(guī)章中，并且存在規(guī)章之間規(guī)定不一致的情形；其三，立法對(duì)公租房租金形成機(jī)制的規(guī)定簡(jiǎn)略，且集中于實(shí)體要素，較少涉及程序要素。

三、我國(guó)公租房租金形成機(jī)制存在的主要問題

（一）公租房租金形成機(jī)制法律規(guī)范缺位且法規(guī)體系混亂。

我國(guó)公租房租金的形成機(jī)制在法律層面基本處于立法規(guī)定的空白狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一權(quán)威的法律依據(jù)。如前文所述，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》中沒有明確規(guī)定公民的適足住房權(quán)和國(guó)家的住房保障義務(wù)，更無(wú)從談及公租房租金的形成機(jī)制；《住房保障法》至今尚未出臺(tái)，致使我國(guó)公租房租金的形成機(jī)制缺失住房保障基本法的規(guī)定；《價(jià)格法》只是對(duì)價(jià)格形成的一般性規(guī)定，沒有也不可能對(duì)公租房?jī)r(jià)格形成機(jī)制做出具體的針對(duì)性規(guī)定。我國(guó)關(guān)于公租房租金形成機(jī)制的規(guī)定，至今都只是出現(xiàn)在行政法規(guī)、行政規(guī)章和地方性法規(guī)與規(guī)章之中。而考察行政法規(guī)、行政規(guī)章以及地方性法規(guī)與規(guī)章對(duì)于公租房租金形成機(jī)制的規(guī)定，可見其具有明顯的離散性和地方化特點(diǎn)，立法體系混亂，且沒有一部法規(guī)明確界定公租房租金形成機(jī)制的要素，并進(jìn)行完整設(shè)計(jì)。同時(shí)，由于我國(guó)公租房制度的生成路徑是從地方試點(diǎn)到全國(guó)推廣，部分地方的規(guī)定與實(shí)踐具有明顯的“地方性”色彩，與住建部《公共租賃住房管理辦法》的規(guī)定脫節(jié)。

（二）公租房租金形成的權(quán)力主體界定不明確、不統(tǒng)一。

首先，從《公共租賃住房管理辦法》來看，其第19條對(duì)于公租房租金形成權(quán)力主體的界定不明確。第19條中“市、縣級(jí)人民政府”的立法表達(dá)看似清晰，實(shí)則模糊?！笆小痹谖覈?guó)包括直轄市、設(shè)區(qū)市和縣級(jí)市，其中只有縣級(jí)市與縣同級(jí)，直轄市和設(shè)區(qū)市還管轄有區(qū)、縣，級(jí)別高于縣。市級(jí)人民政府與縣級(jí)人民政府并非當(dāng)然的橫向并列關(guān)系，直轄市、設(shè)區(qū)市政府與縣級(jí)市（縣、區(qū)）政府存在縱向上權(quán)力交疊與沖突的情況。第19條中所謂的“住房保障主管部門會(huì)同有關(guān)部門”的規(guī)定，雖然明確了住房保障部門作為公租房租金形成的牽頭部門，但是其會(huì)同的“有關(guān)部門”具體包括哪些政府部門則不甚明確。

其次，從各地方性公租房法規(guī)對(duì)公租房租金形成的權(quán)力主體的規(guī)定看（詳見表1），主要存在三個(gè)方面的問題：第一，部分地方的法規(guī)沒有就公租房租金形成的權(quán)力主體作出規(guī)定，如北京市；第二，部分地方的法規(guī)對(duì)公租房租金形成的權(quán)力主體雖有規(guī)定，但與《公共租賃住房管理辦法》的規(guī)定不一致，如上海、重慶、烏魯木齊和黃石等城市；第三，部分地方的規(guī)定之間也不一致，有的規(guī)定公租房租金形成的權(quán)力主體為市政府（如黃石市），有的則規(guī)定為政府組建的房屋委員會(huì)（如深圳市），還有的則規(guī)定為多個(gè)政府部門（如重慶市）。

表1 地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中的公租房租金形成機(jī)制要素

（三）公租房租金標(biāo)準(zhǔn)形成依據(jù)的規(guī)定不統(tǒng)一、不科學(xué)。

我國(guó)目前關(guān)于公租房租金標(biāo)準(zhǔn)的形成依據(jù)尚未統(tǒng)一，具體依據(jù)大致可分為三種：市場(chǎng)租金水平、公租房建設(shè)管理成本和保障對(duì)象的支付能力?！豆沧赓U住房管理辦法》以市場(chǎng)租金水平作為公租房租金標(biāo)準(zhǔn)的形成依據(jù)（第19條）。在各地方的公租房實(shí)踐中，有的以公租房建設(shè)管理成本作為公租房租金標(biāo)準(zhǔn)形成的依據(jù)，如重慶市；也有的以保障對(duì)象的支付能力作為公租房租金標(biāo)準(zhǔn)形成依據(jù)，如烏魯木齊。在這三種依據(jù)中，市場(chǎng)租金水平依據(jù)和建設(shè)管理成本依據(jù)與公租房制度的功能目標(biāo)不符。眾所周知，自20世紀(jì)90年代中期以來，我國(guó)城鎮(zhèn)的地價(jià)和房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)攀升，居高不下?；叩牡貎r(jià)和房?jī)r(jià)推高了城鎮(zhèn)商品房的市場(chǎng)租金，遠(yuǎn)超出城鎮(zhèn)中低收入人群的負(fù)擔(dān)能力。如果以市場(chǎng)租金水平作為依據(jù)形成公租房租金標(biāo)準(zhǔn)，必定會(huì)使公租房的租金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出保障對(duì)象的支付能力。以上海市為例，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，上海市公租房申請(qǐng)對(duì)象對(duì)首批市籌公租房租金的滿意度評(píng)價(jià)得分僅為42.3分，在決定放棄配租的申請(qǐng)對(duì)象中有37.4%表示放棄的最主要原因是“租金價(jià)格較高”。[8](p16-18)而以公租房建設(shè)管理成本作為公租房租金標(biāo)準(zhǔn)形成的依據(jù)，雖然可以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但其考量的主要不是公租房保障對(duì)象的經(jīng)濟(jì)承受能力，往往會(huì)導(dǎo)致公租房租金標(biāo)準(zhǔn)過高，超出保障對(duì)象的負(fù)擔(dān)能力。以重慶市為例，重慶市的首個(gè)公租房項(xiàng)目是“民心佳園”，其租金標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)建設(shè)成本確定，但有關(guān)調(diào)查顯示，“民心佳園”的多數(shù)承租人認(rèn)為租金標(biāo)準(zhǔn)偏高。[9](p57-60)

（四）公租房租金形成的程序設(shè)計(jì)不清晰、不完整。

現(xiàn)行法律、法規(guī)對(duì)公租房租金形成機(jī)制的程序關(guān)注不足，沒有清晰、完整設(shè)計(jì)公租房租金形成機(jī)制的程序規(guī)則。除了租金的公示程序可以適用《政府信息公開條例》中相對(duì)完備的規(guī)則外，公租房租金的聽證、審批和定期調(diào)整程序規(guī)則都存在問題。

首先，《公共租賃住房管理辦法》和各地公租房法規(guī)均未明確規(guī)定公租房租金形成的聽證程序，故公租房租金形成的聽證程序，只能推定適用《政府制定價(jià)格聽證辦法》。但是，《政府制定價(jià)格聽證辦法》是對(duì)政府價(jià)格決定行為的一般化程序設(shè)計(jì)，是否可以適用于公租房租金的確定，以及能否有效規(guī)范公租房租金形成，尚存在商榷的余地。

其次，《公共租賃住房管理辦法》第19條雖然將“報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)”作為公租房租金標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的前置程序，但是卻沒有明確本級(jí)政府批準(zhǔn)的具體規(guī)則。這使得公租房租金的審批程序有名無(wú)實(shí)，多數(shù)地方的公租房法規(guī)甚至棄置了這一程序，如上海、重慶。這將使得各地公租房租金僅僅是政府的住房保障部門和物價(jià)部門、財(cái)政部門等相關(guān)部門利益博弈的結(jié)果，而不是政府基于整體利益進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查后做出的科學(xué)決策。

最后，公租房租金標(biāo)準(zhǔn)不可能一成不變，需要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的變化適時(shí)調(diào)整。《公共租賃住房管理辦法》第19條規(guī)定，公租房租金標(biāo)準(zhǔn)“定期調(diào)整”，但對(duì)調(diào)整周期以及動(dòng)態(tài)調(diào)整程序均未作具體規(guī)定，各地的公租房管理辦法對(duì)定期調(diào)整的規(guī)定也不一，或未規(guī)定定期調(diào)整，或未規(guī)定調(diào)整周期，或規(guī)定以兩年為調(diào)整周期，而且，各地的公租房法規(guī)也均未明確定期調(diào)整的具體操作程序。公租房租金動(dòng)態(tài)調(diào)整程序規(guī)則的缺位或者不明確使公租房租金的動(dòng)態(tài)調(diào)整失范，這既可能導(dǎo)致公租房租金的固定化，也可能導(dǎo)致公租房租金的過度波動(dòng)。

四、我國(guó)公租房租金形成機(jī)制的完善建議

（一）完善公租房租金形成機(jī)制的立法體系。

為克服我國(guó)公租房租金形成機(jī)制之不足，首先需要從源頭上完善相關(guān)立法體系，解決法律規(guī)范缺位與法規(guī)體系混亂的問題。完善我國(guó)公租房租金形成機(jī)制的立法體系，從理論上看，理想的狀態(tài)是在《憲法》第33條中明確規(guī)定公民的適足住房權(quán)和國(guó)家的住房保障義務(wù)，并盡快制定《住房保障法》，為公租房租金形成機(jī)制提供立法正當(dāng)性依據(jù)。然而，修訂憲法與制定法律畢竟是“系統(tǒng)工程”，需要充分地準(zhǔn)備，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。因此，從現(xiàn)實(shí)可行性角度而言，完善我國(guó)公租房租金形成機(jī)制立法體系的當(dāng)務(wù)之急是由國(guó)務(wù)院出臺(tái)《城鎮(zhèn)住房保障條例》，并聯(lián)動(dòng)修改《公共租賃住房管理辦法》。與此相應(yīng)，為保持公租房租金形成機(jī)制的統(tǒng)一性，應(yīng)當(dāng)按照最新規(guī)定，清理各地方尤其是先行試點(diǎn)地方公租房法規(guī)中不一致之處，完善各地公租房租金形成機(jī)制的相關(guān)規(guī)定。

（二）明確界定公租房租金形成的權(quán)力主體。

確定誰(shuí)有權(quán)決定公租房租金標(biāo)準(zhǔn)是立法創(chuàng)設(shè)公租房租金形成機(jī)制的基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行公租房租金形成機(jī)制雖然沒有明確界定公租房租金形成的權(quán)力主體，但是為明確界定公租房租金形成的權(quán)力主體進(jìn)行了積極有益的探索。結(jié)合《城鎮(zhèn)住房保障條例》（征求意見稿）第19條“配租、配售的價(jià)格由直轄市、市、縣人民政府價(jià)格主管部門會(huì)同住房保障部門確定”的規(guī)定，共有三種基本的思路可供選擇：一是由市、縣級(jí)政府相關(guān)部門確定；二是由市、縣級(jí)政府相關(guān)部門制定，報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)；三是由相關(guān)部門制定，報(bào)市、縣級(jí)政府組建的房屋委員會(huì)批準(zhǔn)。公租房租金的制定是一個(gè)多元決策過程，參與決策的政府多個(gè)部門之間存在利益博弈，需要通過部門協(xié)商或者由本級(jí)政府批準(zhǔn)以降低部門利益博弈帶來的決策成本。相較于部門協(xié)商，由本級(jí)政府批準(zhǔn)更具行政決策效率，因此，《公共租賃住房管理辦法》第19條規(guī)定的由市、縣級(jí)政府相關(guān)部門制定，報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)的思路相對(duì)最優(yōu)。

正如前文所指出的，上述思路存在縱向上權(quán)力交疊和橫向上“相關(guān)部門”不明的問題。由于公租房租金的制定是一項(xiàng)具體事權(quán)，縱向上應(yīng)當(dāng)將權(quán)力下沉，將公租房租金形成權(quán)力配置給縣級(jí)政府，即由直轄市、設(shè)區(qū)市的區(qū)政府，縣級(jí)市政府和縣政府作為公租房租金形成的權(quán)力主體?？疾旄鞯毓夥康胤叫苑ㄒ?guī)可以發(fā)現(xiàn)，“相關(guān)部門”主要是指住房保障主管部門、價(jià)格主管部門和財(cái)政部門，但是究竟應(yīng)當(dāng)以哪個(gè)部門作為牽頭部門規(guī)定不一。由于公租房的本質(zhì)屬性是其保障性，公租房租金形成的首要目的是保障承租人的基本住房需求，因此，應(yīng)以住房保障主管部門作為牽頭部門，以價(jià)格主管部門和財(cái)政部門作為參與的“相關(guān)部門”。

（三）統(tǒng)一以保障對(duì)象支付能力作為公租房租金標(biāo)準(zhǔn)形成的依據(jù)。

以保障對(duì)象支付能力作為公租房租金標(biāo)準(zhǔn)的形成依據(jù)符合公租房保障公民適足住房權(quán)的價(jià)值取向。公租房法律制度完善的國(guó)家和地區(qū)也多以保障對(duì)象的支付能力為公租房租金標(biāo)準(zhǔn)形成依據(jù)，如日本《公營(yíng)住宅法》規(guī)定，公營(yíng)住宅每月的租金由事業(yè)主體根據(jù)政令規(guī)定，基于每年居住者申報(bào)的收入與公營(yíng)住宅的用地條件、規(guī)模、建成年數(shù)及其他事項(xiàng)確定，與附近同種住宅的租金相對(duì)應(yīng)。公營(yíng)住宅租金具體的計(jì)算公式為：公營(yíng)住宅租金=基準(zhǔn)租金×房租調(diào)整系數(shù)，其中基準(zhǔn)租金是與收入掛鉤的級(jí)差租金，房租調(diào)整系數(shù)是城市區(qū)位系數(shù)、房屋面積系數(shù)、房屋使用年限系數(shù)和居住方便系數(shù)的乘積。[10](p68-72)我國(guó)公租房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理方式與日本公營(yíng)住宅相似，可以借鑒其租金標(biāo)準(zhǔn)的形成依據(jù)。

事實(shí)上，《城鎮(zhèn)住房保障條例》（征求意見稿）第19條“根據(jù)承租人支付能力實(shí)行差別化租金”的規(guī)定，在一定程度上體現(xiàn)出了統(tǒng)一以保障對(duì)象支付能力作為公租房租金標(biāo)準(zhǔn)形成依據(jù)的立法構(gòu)想。建議盡快出臺(tái)《城鎮(zhèn)住房保障條例》，保留《城鎮(zhèn)住房保障條例》（征求意見稿）第19條規(guī)定的內(nèi)容，并以此作為上位法依據(jù)，對(duì)《公共租賃住房管理辦法》和各地的公租房地方性法規(guī)作相應(yīng)修改，統(tǒng)一以保障對(duì)象支付能力為公租房租金標(biāo)準(zhǔn)形成依據(jù)。在具體的計(jì)算方法上，可以由《城鎮(zhèn)住房保障條例》授權(quán)各地方在公租房管理辦法中自主規(guī)定。

（四）系統(tǒng)設(shè)計(jì)公租房租金形成程序。

公租房租金的形成是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行政過程，包括公租房租金標(biāo)準(zhǔn)的制定、批準(zhǔn)、公布和調(diào)整等。為保證政府及其職能部門在這一過程中規(guī)范合理地行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)地設(shè)計(jì)一套公租房租金形成程序，對(duì)公租房租金形成的方式和步驟加以規(guī)范。雖然這一整套公租房租金形成程序具體包括聽證、擬定、審批、公示和調(diào)整等，但是前文的分析表明，系統(tǒng)設(shè)計(jì)公租房租金形成程序的主要問題在于聽證程序、批準(zhǔn)程序和調(diào)整程序。因此，本文針對(duì)這三項(xiàng)程序，提出如下完善建議：

首先，《公共租賃住房管理辦法》和各地方的公租房管理辦法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定政府在制定公租房租金標(biāo)準(zhǔn)的過程中進(jìn)行聽證。聽證會(huì)應(yīng)當(dāng)由負(fù)責(zé)牽頭的住房保障主管部門主持。為避免公租房租金聽證機(jī)械套用《政府制定價(jià)格聽證辦法》的相關(guān)規(guī)定可能導(dǎo)致租金聽證會(huì)“走過場(chǎng)”問題，《公共租賃住房管理辦法》和各地的公租房管理辦法可以對(duì)《政府制定價(jià)格聽證辦法》的部分規(guī)定加以改動(dòng)，制定更有利于承租人（保障對(duì)象）的規(guī)則。如借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“住宅法”第6條，“直轄市、縣（市）主管機(jī)關(guān)為咨詢、審議住宅計(jì)劃、評(píng)監(jiān)社會(huì)住宅事務(wù)，應(yīng)邀集相關(guān)機(jī)關(guān)、民間相關(guān)團(tuán)體及專家學(xué)者共同參與；其中民間相關(guān)團(tuán)體及專家學(xué)者的比例，不得少于三分之一”，適當(dāng)擴(kuò)大公共租賃住房申請(qǐng)人代表和相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者的比例。將《政府制定價(jià)格聽證辦法》第9條第二款規(guī)定的“聽證會(huì)參加人的人數(shù)和人員的構(gòu)成比例由政府價(jià)格主管部門根據(jù)聽證項(xiàng)目的實(shí)際情況確定，其中消費(fèi)者人數(shù)不得少于聽證會(huì)參加人總數(shù)的五分之二”，修改為“出席公共租賃住房租金聽證會(huì)的參加人中，公共租賃住房申請(qǐng)人代表和相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者不應(yīng)少于三分之一”。

其次，各地方的公租房管理辦法應(yīng)當(dāng)明確“報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)”是公租房租金標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的前置程序，并在實(shí)踐中增設(shè)“本級(jí)政府”對(duì)住房保障主管部門會(huì)同價(jià)格主管部門和財(cái)政部門制定的公租房租金標(biāo)準(zhǔn)的審查程序。理由在于：“本級(jí)政府”是公租房租金形成的權(quán)力主體，對(duì)公租房租金有最終決定權(quán)。由其對(duì)住房保障主管部門會(huì)同價(jià)格主管部門和財(cái)政部門制定的公租房租金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行批準(zhǔn)是其行使公租房租金形成權(quán)力的方式，也是政府保證公租房租金標(biāo)準(zhǔn)合理性的職責(zé)要求。批準(zhǔn)必須在進(jìn)行審查的前提下做出。這就要求縣級(jí)政府必須對(duì)公租房租金標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和合理性進(jìn)行審查，決定是否批準(zhǔn)實(shí)施該租金標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)審查認(rèn)為住房保障主管部門會(huì)同價(jià)格主管部門和財(cái)政部門制定的公租房租金標(biāo)準(zhǔn)合理的，應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)實(shí)施；認(rèn)為不合理的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令住房保障主管部門會(huì)同價(jià)格主管部門和財(cái)政部門重新制定?？紤]到審查公租房租金標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和合理性的工作具有相當(dāng)?shù)募夹g(shù)性和專業(yè)性，必要時(shí)可以由政府聘請(qǐng)或者組織獨(dú)立的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，以評(píng)估報(bào)告作為是否批準(zhǔn)的參考。

最后，公租房租金標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施之后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的變化動(dòng)態(tài)調(diào)整。這種調(diào)整不應(yīng)當(dāng)是恣意的，需要有相應(yīng)的程序加以規(guī)范。公租房租金動(dòng)態(tài)調(diào)整程序的關(guān)鍵問題是調(diào)整周期。調(diào)整周期關(guān)系到公租房租金標(biāo)準(zhǔn)的合理性和穩(wěn)定性，既不能過長(zhǎng)，也不能過短。調(diào)整周期過長(zhǎng)會(huì)導(dǎo)致公租房租金標(biāo)準(zhǔn)固化，不能跟上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的速度，有損承租人（保障對(duì)象）的長(zhǎng)期權(quán)益；調(diào)整周期過短則會(huì)導(dǎo)致公租房租金標(biāo)準(zhǔn)過度波動(dòng)，有損承租人（保障對(duì)象）的短期權(quán)益。目前，絕大多數(shù)實(shí)行公租房租金標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整的地方均以兩年作為公租房租金標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整周期。本文認(rèn)為，此調(diào)整周期的規(guī)定合理，可以滿足公租房租金標(biāo)準(zhǔn)合理性和穩(wěn)定性的要求，應(yīng)當(dāng)在《城鎮(zhèn)住房保障條例》和《公共租賃住房管理辦法》中明確規(guī)定。

五、結(jié)語(yǔ)

保障性這一根本屬性決定了公租房乃至所有保障房的合理定價(jià)難以通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)，政府需要積極履行住房保障職責(zé)，實(shí)行政府定價(jià)以保證公民基本的住房需求能夠得到滿足。檢討公租房租金形成機(jī)制可以發(fā)現(xiàn)，公租房租金形成機(jī)制的完善實(shí)際上是在保障公民適足住房權(quán)這一基本人權(quán)價(jià)值的引領(lǐng)下，對(duì)公租房法律制度中的政府定價(jià)機(jī)制的主體、標(biāo)準(zhǔn)和程序要素加以整合優(yōu)化。對(duì)于公租房租金形成機(jī)制的現(xiàn)狀檢討和完善建議同樣適用于其他保障房的價(jià)格形成機(jī)制。本文建議將《城鎮(zhèn)住房保障條例》（征求意見稿）第19條和《公共租賃住房管理辦法》第19條做出如下修改：

《城鎮(zhèn)住房保障條例》（征求意見稿）第十九條

配租、配售保障性住房的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，明確價(jià)格、支付方式、使用要求以及違約責(zé)任等。

配租、配售的價(jià)格由縣級(jí)人民政府住房保障主管部門會(huì)同價(jià)格主管和財(cái)政部門制定，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。配租、配售的價(jià)格應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。

配租保障性住房的，租金應(yīng)當(dāng)?shù)陀谕囟巍⑼愋蜕唐纷》康氖袌?chǎng)租金水平，并按照縣級(jí)人民政府有關(guān)規(guī)定，根據(jù)承租人的支付能力實(shí)行差別化租金。租金應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，每?jī)赡暾{(diào)整一次。對(duì)支付租金有困難的承租人，可以依承租人申請(qǐng)給予租金減免或者租金補(bǔ)貼。

配售保障性住房的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在合同中約定產(chǎn)權(quán)份額。產(chǎn)權(quán)份額根據(jù)配售價(jià)格與同地段、同類型商品住房?jī)r(jià)格的比例，參考政府土地出讓價(jià)款減讓、稅費(fèi)優(yōu)惠等因素確定。

《公共租賃住房管理辦法》第十九條

縣級(jí)人民政府住房保障主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同價(jià)格主管部門和財(cái)政部門，依據(jù)保障對(duì)象的支付能力制定本地區(qū)的公共租賃住房租金標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

制定公共租賃住房租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證，聽證由住房保障主管部門主持。出席公共租賃住房租金聽證會(huì)的參加人中，公共租賃住房申請(qǐng)人代表和相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者不應(yīng)少于三分之一。

公共租賃住房租金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，每?jī)赡暾{(diào)整一次。

[1]周小寒.我國(guó)公租房租金定價(jià)模式研究——基于層次分析法的探析[J].價(jià)格理論與實(shí)踐，2013，（6）.

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責(zé)任編輯 王 京

DF41

A

1003-8477（2017）08-0156-08

李克武（1966—），男，法學(xué)博士，華中師范大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；聶圣（1993—），男，華中師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“公共租賃住房開發(fā)建設(shè)與準(zhǔn)入退出的法律規(guī)制研究”（14BFX119）的階段性成果。