供給側(cè)改革背景下的基本公共服務(wù)均等化分析

李永紅

（陜西省行政學(xué)院公共管理教研部，陜西西安710068）

供給側(cè)改革背景下的基本公共服務(wù)均等化分析

李永紅

（陜西省行政學(xué)院公共管理教研部，陜西西安710068）

實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是堅持共享發(fā)展的重要內(nèi)容。為此，需要準(zhǔn)確理解和把握基本公共服務(wù)均等化的科學(xué)內(nèi)涵，清醒認(rèn)識我國目前實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀、問題與成因。要堅持以問題為導(dǎo)向，扎實推進基本公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。切實履行政府主導(dǎo)責(zé)任，以完善財政管理制度為重點，把提高供給質(zhì)量作為一項長期任務(wù)，發(fā)揮社會組織的作用，尊重公眾主體意識，是現(xiàn)階段推進基本公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的必然選擇。

供給側(cè)改革；公共服務(wù)均等化；路徑選擇

一、基本公共服務(wù)均等化新解

從2002年開始，隨著我國綜合國力的顯著提升，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化被提到了重要的議事日程。經(jīng)過多年努力，我國已基本解決了“有沒有”的問題。到2020年，“基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)，水平穩(wěn)步提高”，是要解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)“好不好”的問題。推動基本公共服務(wù)“從有向好”轉(zhuǎn)變，進而實現(xiàn)均等化，是全面建成小康社會的重要戰(zhàn)略任務(wù)，是落實共享發(fā)展理念的必然要求。沒有基本公共服務(wù)的均等化，就沒有真正意義上的共享發(fā)展。為此需要準(zhǔn)確把握基本公共服務(wù)均等化的科學(xué)內(nèi)涵，深刻分析目前的供需現(xiàn)狀，從供給側(cè)入手制定推進的戰(zhàn)略措施。

關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界從不同的角度和側(cè)面加以界定，總的看來，其代表性的觀點主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是權(quán)利說，主要是從保障公民基本生存權(quán)、發(fā)展權(quán)闡述基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵。常修澤（2007）認(rèn)為：“基本公共服務(wù)均等化意味著社會每一個成員，都能享受到有保障、可持續(xù)的基本公共服務(wù)。”姜鑫（2012）認(rèn)為：“所謂基本公共服務(wù)均等化是指通過法律規(guī)定保障社會公民的權(quán)利均等；通過利益表達機制保障機會均等；通過政府財政投入保障結(jié)果均等?！倍秦?zé)任說，側(cè)重從政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任闡述基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵。石紹賓、李德（2009）認(rèn)為：“所謂基本公共服務(wù)均等化，主要是指政府要為社會成員提供基本的、在不同發(fā)展階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共服務(wù)?！比枪秸f，旨在從公平正義的角度闡述基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵。胡祖才（2012），認(rèn)為：“均等化是指全體公民都可以公平地獲得基本公共服務(wù)，并不是簡單的平均化和無差異化。同時認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化不僅是保障人人享有基本公共服務(wù)，實際上也包含了社會公平正義的要求?！边t福林（2007）認(rèn)為：“基本公共服務(wù)均等化不等于基本公共服務(wù)均等化的平均化，而是在基本公共服務(wù)方面有全國統(tǒng)一的制度安排?！?/p>

以上的觀點大多局限于強調(diào)權(quán)利、責(zé)任、公平的均等，缺乏從一個全新的角度來分析均等化的科學(xué)內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，根據(jù)共享發(fā)展理念的要求，均等化的科學(xué)內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括以下幾個方面：

（1）全民均等。從基本公共服務(wù)均等化的服務(wù)對象來看，指所有國民，不論城鄉(xiāng)、地區(qū)、身份和職業(yè)，都有公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)的權(quán)利，其核心是機會均等。［1］一方面，享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利。為全體人民提供大致均等的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)，是堅持人民主體地位原則的時代要求，是維護社會公平正義的重大舉措，是人民群眾對美好生活的熱切期盼，對于到2020年全面建成小康社會具有十分重要的意義。另一方面，提供基本公共服務(wù)是各級政府的職責(zé)。從理論上可以這樣解釋，基本公共服務(wù)產(chǎn)品，如教育、醫(yī)療等非排他的性質(zhì)，決定了政府要肩負(fù)起主要提供者的責(zé)任，知責(zé)、盡責(zé)、負(fù)責(zé)地強化提供基本公共服務(wù)的職能。

（2）“基本”均等。從基本公共服務(wù)均等化的供給范圍來看，在《國家基本公共服務(wù)體系“十三五”規(guī)劃》中，把公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等8個領(lǐng)域確定為我國目前的基本公共服務(wù)范圍［1］。改革開放38年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展成就舉世矚目，經(jīng)濟總量穩(wěn)定增長，綜合國力大幅提升，人民生活水平顯著改善，我國主要經(jīng)濟指標(biāo)已居世界前列，但因人均國內(nèi)生產(chǎn)總值只相當(dāng)于全球平均水平的70%，排在全球第80位左右［2］。這一基本國情決定了現(xiàn)階段我們不可能為全體人民提供范圍廣、水平高的公共服務(wù)，只能從解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，為群眾提供基本能夠滿足生存和發(fā)展的公共服務(wù)，不斷提升人民群眾的獲得感、公平感、安全感和幸福感。

（3）漸進均等。從推進基本公共服務(wù)均等化的進程而言，到2020年，基本公共服務(wù)均等化水平穩(wěn)步提高，這是全面建成小康社會，人民生活水平和質(zhì)量普遍提高的具體目標(biāo)。推進基本公共服務(wù)均等化必將經(jīng)過一個從低水平到高水平、從非均衡到均衡的過程。一方面必須盡力而為，各級政府一定要履行好提供基本公共服務(wù)的職責(zé)，像落實經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)一樣落實基本公共服務(wù)均等化的各項任務(wù)。要根據(jù)現(xiàn)有財政條件，優(yōu)先加大對基本公共服務(wù)的投入支持力度，積小勝為大勝，不斷增加供給總量。另一方面立足國情和公共財政收支水平，量力而行。優(yōu)化提高資金使用效率，適時設(shè)計基本公共服務(wù)均等化政策?？傊?，要堅持一切從實際出發(fā)，將推進基本公共服務(wù)均等化建立在經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和財政可承受能力的基礎(chǔ)上。

二、供給側(cè)改革背景下基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展現(xiàn)狀及成因分析

（一）基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展現(xiàn)狀

決勝全面建成小康社會，基本公共服務(wù)均等化是一項長期、艱巨的任務(wù)?！笆濉币詠恚覈谕七M城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方面，成效顯著。同時也要看到，我國在基本公共服務(wù)均等化方面還存在一些突出的問題，主要是：公共資源在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、城市內(nèi)部之間配置不均衡，總體呈現(xiàn)的是城強鄉(xiāng)弱格局；硬件軟件供給不協(xié)調(diào)，重建設(shè)輕管理，服務(wù)質(zhì)量水平不高；體制機制創(chuàng)新滯后，社會力量參與不足等［1］。

（1）基本公共服務(wù)供給總量不足。以義務(wù)教育為例。教育是公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)，是實現(xiàn)從低端人力資源向高端人力資源提升的重要渠道。［3］近年來，我國在推進義務(wù)教育均衡發(fā)展方面取得巨大進步。據(jù)不完全統(tǒng)計，2013年以來，各地義務(wù)教育投入大幅增加，累計投入2.73萬億元，新建改擴建學(xué)校約20萬所，補充教師130萬人，有力推動了義務(wù)教育均衡發(fā)展。與此同時，義務(wù)教育均衡發(fā)展仍存在亟待解決的問題。一是義務(wù)教育經(jīng)費保障機制依然未完全落實到位。2016年，全國26個?。▍^(qū)、市）522個縣參加了國家義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估認(rèn)定工作，其中有8個?。▍^(qū)）義務(wù)教育經(jīng)費保障機制未落實到位［4］。二是基本辦學(xué)條件仍存在薄弱環(huán)節(jié)。隨著新型城鎮(zhèn)化的深入推進，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在某些區(qū)域快速聚集增加，一些主城區(qū)學(xué)校占地面積、校舍面積不足，生均體育運動場館面積不足的現(xiàn)象較為普遍。由于一些大中城市優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源供給嚴(yán)重不足和非均衡分布，使適齡兒童就地就近入學(xué)還難以落實到位。三是農(nóng)村教師隊伍建設(shè)亟待進一步加強。農(nóng)村年輕教師比例偏低，音、體、美、外語、科學(xué)、信息等學(xué)科專業(yè)教師缺口很大、農(nóng)村教師外出進修機會少、教師福利待遇低的問題仍然不同程度地存在。伴隨城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，因基本公共服務(wù)總量不足，目前有一億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工作、居住在城市，卻享受不到與其他市民同等的基本公共服務(wù)，難以融入城市社會。增加基本公共服務(wù)總量，已成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓進城農(nóng)民共同享受改革發(fā)展成果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)［5］。

（2）基本公共服務(wù)供給在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間還存在較大差距。這些差距，有的是原有制度配置造成的，也有的是地區(qū)發(fā)展不平衡造成的，還有的是社會發(fā)展變化造成的。從區(qū)域情況看，中西部地區(qū)基本公共服務(wù)的水平低于東部地區(qū)。2016年，江蘇省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)為每人每月125元，陜西則為105元；江蘇城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險財政補助最低標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年470元，陜西則為450元。從城鄉(xiāng)情況看，農(nóng)村基本公共服務(wù)的水平低于城市。比如，食品質(zhì)量安全存在差距：在城市加大食品安全檢查之后，一些假冒偽劣產(chǎn)品流向了農(nóng)村市場。又如，教育差距經(jīng)過努力不斷縮小，特別是農(nóng)村中小學(xué)的校舍、課桌、操場等基本能夠滿足需要，但在軟件配置如任課教師的能力素質(zhì)上還存在較大差距［6］。從不同人群情況看，農(nóng)村低收入家庭的保障標(biāo)準(zhǔn)低于城市。以低保為例，陜西2015年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為2 500元/年·人，城市低保標(biāo)準(zhǔn)為5 520元/年·人，兩者相差3 020元；江蘇2015年農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為5 580元/年·人，城市低保標(biāo)準(zhǔn)為6 432元/年·人，兩者相差912元?？s小基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間存在的較大差距進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡，是當(dāng)務(wù)之急。

（3）基本公共服務(wù)供給提供主體呈現(xiàn)單一化。實現(xiàn)公共服務(wù)提供主體多元化，是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。公共服務(wù)提供主體多元化，既可以增加公共服務(wù)供給總量，又可以提高公共服務(wù)水平和效率。目前存在的問題是，實現(xiàn)基本公共服務(wù)提供主體多元化的政策尚未得到落實。如推進政府購買服務(wù)，推廣（PPP）模式，進展緩慢。如何實現(xiàn)基本公共服務(wù)提供主體由單一化轉(zhuǎn)向多元化，把政府主導(dǎo)作用和社會力量有機結(jié)合起來，增加供給總量，提高供給質(zhì)量，仍需解決諸多難點問題［5］。

由此可見，基本公共服務(wù)事關(guān)十三億多人的生活，也關(guān)系著社會的和諧和穩(wěn)定。繼續(xù)推進基本公共服務(wù)均等化，仍需在增加供給總量，縮小差距和實現(xiàn)提供主體多元化等方面積極努力。

（二）基本公共服務(wù)均等化供給不足的成因分析

（1）政府公共服務(wù)職能弱化供給缺位的傾向。黨的十八屆五中全會明確指出，政府要加強和優(yōu)化公共服務(wù)。一段時間以來，由于受傳統(tǒng)思維和體制的慣性作用，許多地方政府把主要時間、主要精力和主要財力用在鋪攤子、上項目、追求經(jīng)濟增長速度、擴大經(jīng)濟規(guī)模上，而沒有放在提供更多更好的基本公共服務(wù)供給上，致使基本公共服務(wù)供給仍然不能滿足城鄉(xiāng)居民的合理需求［7］。在推進城鎮(zhèn)化過程中，因受經(jīng)濟上分權(quán)和政治上集權(quán)并存的中國財政式分權(quán)的影響，中央對地方政府的考核獎懲依據(jù)，都源自地方的GDP和財政收入增量，一些地方政府片面追求常住人口的“城鎮(zhèn)化率”，卻又不能為常住人口提供與其他市民同等的基本公共服務(wù)產(chǎn)品，“只關(guān)心任職期內(nèi)的經(jīng)濟增長指標(biāo)高低，而忽視短期內(nèi)無法兌現(xiàn)的教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等公共物品和服務(wù)的投入”［8］。其結(jié)果是一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進得了城市，卻難以融入城市社會，不利于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

（2）實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化缺乏有效制度保障。實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化需要制度保障，這既是對公民基本權(quán)利的尊重，也是對政府履行職責(zé)的約束。根據(jù)基本公共服務(wù)供給具有階段性和層次性特點，更應(yīng)通過建立和逐步完善制度來保障。目前，我國基本公共服務(wù)供給的內(nèi)容不是由對象決定，而是由政府決定，這使得公共服務(wù)的真正需求得不到關(guān)注與滿足［9］。同時在公共服務(wù)供給主體、供給渠道、考核評價、監(jiān)督機制等方面還缺乏系統(tǒng)性制度設(shè)計。這是造成區(qū)域、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的范圍、種類、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不規(guī)范的主要原因。

（3）基本公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的滯后。當(dāng)前，推進基本公共服務(wù)均等化面臨的問題，供給和需求兩側(cè)都有，但矛盾的主要方面在供給側(cè)。一是供給不適應(yīng)需求。比如，近年來，百姓對“擇校熱”“學(xué)區(qū)房”不滿意，原因就是優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源分布不均衡，要想從根本上解決人民群眾對優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的需求與教育供給之間的矛盾，解決適齡人群就近就地入學(xué)問題，還是要從供給入手，加大政府投入，增加優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的供給，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源均衡發(fā)展。再比如，在推進城鎮(zhèn)化進程中，由于一些大中城市公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還未享受到基本的公共服務(wù)。解決這些結(jié)構(gòu)性問題，必須推進基本公共服務(wù)供給側(cè)改革。二是供給側(cè)忽視需求側(cè)的感受。比如，快速城鎮(zhèn)化進程中，由于“新農(nóng)合”存在管理上異地結(jié)算的“數(shù)據(jù)鴻溝”，致使相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)所在地不能享受到基本醫(yī)療公共服務(wù)。三是中央和地方關(guān)系不順。目前因地方支出責(zé)任大小與財政供給能力縱向結(jié)構(gòu)不匹配，權(quán)責(zé)劃分尚未調(diào)整到位，這是一些基本公共服務(wù)供給不足、結(jié)構(gòu)失衡的主要原因。

三、推進基本公共服務(wù)的供給側(cè)改革

實現(xiàn)建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的國家基本公共服務(wù)體系，全面提升均等化水平，提升保障能力和實現(xiàn)群眾滿意度的目標(biāo)，關(guān)鍵在于推進基本公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，減少無效供給，擴大有效供給，增強公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)對需求結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性，不斷提高基本公共服務(wù)供給體系的質(zhì)量和效率，確保到2020年基本公共服務(wù)均等化這一目標(biāo)總體實現(xiàn)。

（一）切實履行政府主導(dǎo)責(zé)任

推進基本公共服務(wù)均等化，是黨和政府向全國人民的鄭重承諾。中共十八屆三中全會指出要“推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”。中共十八屆五中全會指出“基本公共服務(wù)均等化水平穩(wěn)步提高?！彪S著中央一系列政策的出臺，上海等地積極推進基本公共服務(wù)均等化，注重保障基本，堅持盡力而為、量力而行；注重項目清單制度、財政管理制度、考核評價制度建設(shè)；注重精準(zhǔn)識別對象、精準(zhǔn)匹配需求等改革創(chuàng)新，這些相關(guān)經(jīng)驗值得借鑒。

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，各級政府要通過體制機制創(chuàng)新，在解決基本公共服務(wù)供給總量不足、結(jié)構(gòu)失衡問題上下功夫。一是真正實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。保障義務(wù)教育經(jīng)費法定增長，拓寬資源供給渠道是政府的職責(zé)之所在；統(tǒng)一學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，實施城鄉(xiāng)一體發(fā)展；精準(zhǔn)補充教師隊伍，重視學(xué)校管理改進；推進鞏固提升并重的責(zé)任，全面提高義務(wù)教育均衡水平［4］。二是實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，推動實現(xiàn)比較充分和更高質(zhì)量的就業(yè)。三是進一步完善社會保險制度，把全民參保計劃落到實處，保障公民在年老、疾病等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助［1］。把這些問題解決好，才能贏得人民群眾對全面建成小康社會的認(rèn)可。

（二）以提升地方財政保障能力為重點

提高基本公共服務(wù)供給能力，財政優(yōu)先保障是關(guān)鍵。要深化財政體制改革，建立現(xiàn)代財政制度，為推進基本公共服務(wù)均等化奠定財力基礎(chǔ)。一是加大財政投入力度。重點是提供更加優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療供給，提升社會保障水平。同時要關(guān)注人民群眾需求最迫切、供給最薄弱的公共服務(wù)項目，確保服務(wù)項目及標(biāo)準(zhǔn)落實到位。二是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。要根據(jù)中央和地方的事權(quán)，確定其擁有的財權(quán)，并明確中央和地方的支出責(zé)任，做到事權(quán)、財權(quán)和支出責(zé)任的統(tǒng)一。在目前中央政府財力大幅增加的情況下，應(yīng)適度加強中央政府承擔(dān)基本公共服務(wù)的職責(zé)和能力。推進轉(zhuǎn)移支付制度改革。中央依據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、實際財政能力、公共服務(wù)需求，確定轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容和比例。省級政府進一步強化省域范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)和制度建設(shè)，提高針對公共服務(wù)的政府間轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性，減少可能帶來的效率損失［10］。三是提高資金使用效率。一方面清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，完善資金管理辦法，提高項目管理水平。簡化財政管理層級，擴大省直管縣財政管理體制改革覆蓋面，加大省級人民政府轉(zhuǎn)移支付對省域內(nèi)基本公共服務(wù)財力差距的調(diào)節(jié)力度［1］。改革完善財政分級預(yù)算與支出管理制度，增加財政預(yù)算執(zhí)行的公開透明制度。只有把公共服務(wù)財政支出、轉(zhuǎn)移支付安排及執(zhí)行等重要事項向社會公開，讓公共財政在陽光下運行，接受人民和社會監(jiān)督，才能強化財政預(yù)算的“剛性”約束，防止執(zhí)行中出現(xiàn)“跑冒滴漏”現(xiàn)象。為了提高基本公共服務(wù)資金使用效率，可適度引入績效預(yù)算和零基預(yù)算法。前者做法是按照基本公共服務(wù)范圍分類，按照質(zhì)量和效率的要求，確定預(yù)算方案；后者指在編制預(yù)算時，一切從零開始，該提供哪些公共服務(wù)，需要花多少錢，與上個年度無關(guān)。即只看新的年度有多少事情要做，不管事情新舊，統(tǒng)統(tǒng)重新進行評估［11］。這樣做好處在于，決策者可依據(jù)提供基本公共服務(wù)的輕重緩急統(tǒng)籌考慮，盤活資金將“好鋼用在刀刃上”，使有限的財政資金能夠提供更多更好的基本公共服務(wù)。

（三）把提高供給質(zhì)量作為一項長期任務(wù)

供給質(zhì)量就是供給主體所提供的基本公共服務(wù)特性能否滿足需求，定位是否準(zhǔn)確，使用是否方便、可及，一句話，供給質(zhì)量的高低直接關(guān)系人民群眾的獲得感。根據(jù)國家公共服務(wù)體系的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合各地政府財政能力，建立健全基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)體系。一是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。要從“結(jié)果均等”導(dǎo)向出發(fā)，根治目前在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是醫(yī)療、社會保障等方面政策“碎片化”的問題。建立其行之可效的標(biāo)準(zhǔn)體系并實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整，提高義務(wù)教育制度、醫(yī)療保險制度、公共衛(wèi)生制度、勞動就業(yè)制度和社會保障制度的質(zhì)量，使城鄉(xiāng)居民享受同等均質(zhì)的基本公共服務(wù)。二是強化基層。優(yōu)質(zhì)公共資源下沉不足、受阻，是農(nóng)村基本公共服務(wù)供給不足、結(jié)構(gòu)失衡主要原因。為此就要建立城市優(yōu)質(zhì)公共資源向農(nóng)村延伸的長效機制，以高工資、高福利吸引優(yōu)秀人才下基層工作，實實在在推動教育、醫(yī)療衛(wèi)生工作重心下移，資源下沉。如在義務(wù)教育方面，要完善政策體系，繼續(xù)加大對農(nóng)村學(xué)校的教育經(jīng)費投入，大幅提高農(nóng)村教師工資待遇和改善工作條件，讓農(nóng)村教師能夠看得見、感受得到在工資福利、職稱評定、住房保障等方面的實惠，這才能吸引更多的城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村任教，改善農(nóng)村學(xué)校的師資結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，協(xié)調(diào)處理好基層醫(yī)院的軟硬件建設(shè)，政策的制定應(yīng)有利于鼓勵醫(yī)務(wù)人員向縣、鄉(xiāng)、村和社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)流動，解決好基層群眾看病難、看病貴問題。此外，還應(yīng)逐步提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療異地報銷比例低的問題，讓農(nóng)民真正享受到醫(yī)保的實惠。

（四）構(gòu)建公共服務(wù)多元供給格局

實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，離不開專業(yè)社會力量的參與和推進。各級政府要以更加有效的政策措施，更加務(wù)實的工作方式，讓構(gòu)建基本公共服務(wù)多元供給格局的政策落地生根，開花結(jié)果。在多元供給格局下，基本公共服務(wù)供給機制將是以政府為主，公民、企業(yè)以及非營利性社會組織共同參與的網(wǎng)絡(luò)體系［12］。一是培育多元供給主體。事業(yè)單位、社會力量和各類社會組織，都是擴大基本公共服務(wù)有效供給、提高服務(wù)質(zhì)量和水平的重要渠道。通過強化事業(yè)單位的公益屬性，逐步將有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織，使其發(fā)展壯大成為公共服務(wù)供給的一支有生力量，這既是對政府工作的有益補充，也是對社會發(fā)展的有力促進。大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織，支持其承接基層基本公共服務(wù)和政府委托事項［1］。二是推動供給方式多元化。凡是市場主體能提供的基本公共服務(wù)，采取政府購買服務(wù)、減免租金、以獎代補等方式，鼓勵和引導(dǎo)社會資本提供基本公共服務(wù)。加快相關(guān)領(lǐng)域改革，構(gòu)建以政府協(xié)調(diào)干預(yù)，以非營利組織為中介、以社區(qū)基層自治為基礎(chǔ)、居民廣泛參與的互動平臺［13］，加強政府和社會資本合作，廣泛吸引社會資本參與。近年來，一些地方政府為了解決城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺問題，通過市場化運作方式吸引民營企業(yè)參與，按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，將新建鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)供水、供暖實行政府特許經(jīng)營模式，由民營企業(yè)來承擔(dān)，政府做好規(guī)劃和監(jiān)管，提升基本公共服務(wù)供給質(zhì)量和水平，實現(xiàn)了政府和企業(yè)“雙贏”。這一成功的實踐做法值得借鑒和推廣。

（五）尊重公眾主體意識

基本公共服務(wù)均等化是以全民為目標(biāo)對象，公共服務(wù)實施的成效如何，應(yīng)由公眾來感受、來評價。目前，我國基本公共服務(wù)供給就總體而言，還存在不適應(yīng)人民群眾需求的狀況。其根源在于城鄉(xiāng)居民對公共產(chǎn)品的需求要求更高了，但目前的供給格局對人民群眾的新期待還沒有完全適應(yīng)，導(dǎo)致部分公共產(chǎn)品供給過剩和不足狀況并存，且供給質(zhì)量和效率低下的情況時有發(fā)生，這一現(xiàn)象在中國農(nóng)村地區(qū)尤為突出［12］。一些基本公共服務(wù)，如社會保險、醫(yī)療、養(yǎng)老實施個人、集體和國家統(tǒng)籌，個人繳費的額度處于兩難境地。個人繳費偏低便難以建立具有充分保障功能的公共服務(wù)，加重財政負(fù)擔(dān)；個人繳費偏高則會增加公眾負(fù)擔(dān)，影響保障覆蓋面。為此，應(yīng)改變一切皆由政府“為民做主”的基本公共服務(wù)供給機制，構(gòu)建以“替民辦事”，滿足公眾訴求為導(dǎo)向的供給機制，實現(xiàn)政府供給與社會需求的有效耦合，保障基本

公共服務(wù)供給的有效性、均等性和可及性。構(gòu)建需求表達機制，通過政策聽證、民主懇談、公民議事會等方式，拓展政府基本公共服務(wù)供給中公眾參與的路徑與渠道［14］。建立需求調(diào)查機制，深入研究公眾特別是農(nóng)民的需求和支付能力，提高公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)對需求結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性。使基本公共服務(wù)真實需求與供給政策設(shè)計無縫對接，縮小“最后一公里”差距，實現(xiàn)“結(jié)果均等”。

［1］國務(wù)院.“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃［EB/OL］.（2017-03-01）［2017-05-01］.www.gov.cn.

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［10］趙成福.深入推進基本公共服務(wù)均等化［N］.人民日報，2015-09-30（7）.

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［14］姜曉萍.基本公共服務(wù)應(yīng)滿足公眾需求［N］.人民日報，2015-08-30（7）.

An Analysis on the Equalization of Basic Public Services in the Context of Supply-side Reform

LI Yong-hong
（Public Administration Department，Shanxi Academy of Governance,Xi’an 710068,China）

It is an important content of adhering to the shared development to achieve the equalization of basic public services.Therefore, it is necessary to accurately understand and grasp the scientific connotation of the equalization of basic public services,and clearly under?stand the current situation,problems and causes of realizing the equalization of basic public services in China.We must adhere to the prob?lem oriented,and push forward steadily the supply-side structural reform of basic public services.The government should effectively ful?fill the leading responsibility,focus on improving the fiscal administration system,make it a long-term task to improve the quality of sup?ply,give full play to the roles of social organizations and respect the public consciousness of the subject,which is the inevitable choice to facilitate the supply-side structural reform of basic public services and realize the equalization of basic public services at the present stage.

supply-side reform;equalization of basic public services;path selection

F062.6

A

1007-5097（2017）08-0044-05

［責(zé)任編輯：張青］

10.3969/j.issn.1007-5097.2017.08.006

2017-05-07

陜西省社會科學(xué)基金項目（2016ZDA17；2016R037）

李永紅（1968-），女，湖北武漢人，教授，教研部主任，研究方向：公共管理，新型城鎮(zhèn)化。