西方治理理論對我國社會治理建設(shè)的若干啟示

劉湘順 李雅莉

（武漢理工大學(xué)，湖北武漢 430070）

西方治理理論對我國社會治理建設(shè)的若干啟示

劉湘順 李雅莉

（武漢理工大學(xué)，湖北武漢 430070）

20世紀70年代以來，西方國家為適應(yīng)經(jīng)濟、社會發(fā)展變化的需要，啟動了政府改革運動。對改革運動產(chǎn)生深遠影響的政府改革理論主要包括新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、多中心治理理論和善治理論，這些理論創(chuàng)新為我國目前的社會治理建設(shè)中治理思維、治理方式、治理機制的創(chuàng)新發(fā)展提供了經(jīng)驗借鑒。

西方；社會治理理論；社會治理建設(shè)；經(jīng)驗借鑒

當前我國社會轉(zhuǎn)型持續(xù)深化，社會矛盾愈益復(fù)雜，社會治理與建設(shè)面臨著一系列新挑戰(zhàn)和新要求。黨的十八屆五中全會報告提出要“加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局?！笨梢?，推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是當前中央頂層設(shè)計的重要任務(wù)。自20世紀70年代以來，西方國家逐步形成了比較成熟的社會治理體系，總結(jié)出了一些社會治理特點和經(jīng)驗。其社會治理理念和經(jīng)驗對當前我國社會治理建設(shè)提供了借鑒和參照。

一、西方社會治理的理論演進

隨著市民社會和社會經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)公共行政管理體制已難以適應(yīng)西方國家經(jīng)濟、社會的發(fā)展需求，公共事務(wù)管理領(lǐng)域的矛盾日趨復(fù)雜。為解決國家社會治理的困境，西方國家開始尋求新的公共事務(wù)管理模式，逐漸產(chǎn)生了新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、多中心治理理論、善治理論，形成了相對成熟的社會治理理論。

（一）新公共管理理論

為了解決資本主義國家的政府經(jīng)濟危機和改進傳統(tǒng)公共行政管理的弊端，西方發(fā)達資本主義國家于20世紀70年代末推行政府改革，產(chǎn)生了一種新的不同于傳統(tǒng)官僚制統(tǒng)治模式的公共管理范式。這種理論強調(diào)，政府的角色應(yīng)是“掌舵”而不是“劃槳”[1]。政府應(yīng)借鑒公司的治理結(jié)構(gòu)與私營管理的方式方法，對其權(quán)力進行劃分，采用授權(quán)或分權(quán)的方式進行管理，打造企業(yè)政府模式。將競爭機制引入公共治理，把社會成員視為顧客，強調(diào)滿足顧客的需求，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，實現(xiàn)公共服務(wù)的效率。由此，新公共管理理論為當時西方國家公共事務(wù)管理提供了一種新的實踐模式。

（二）新公共服務(wù)理論

新公共管理理論雖為公共事務(wù)的管理提供了途徑和模式，但隨著經(jīng)濟社會的縱深發(fā)展，其弊端也日益凸顯，出現(xiàn)了治理危機和“碎片化”治理的困境。在此基礎(chǔ)上，新公共服務(wù)理論隨之產(chǎn)生。在這種治理理念下，政府的主要職能是服務(wù)，而不是掌舵，公共管理者的重要作用并不是體現(xiàn)在對社會的控制或駕馭，而是在于公共事務(wù)的協(xié)調(diào)和服務(wù)[2]。政府由決策者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者，與社會共同參與權(quán)力分配。對于公民的角色定位和特征，新公共服務(wù)理論認為公民不是簡單的“顧客”，不僅要滿足和實現(xiàn)他們的公共服務(wù)需求，還要認可他們的公民特質(zhì)和地位。通過集體的努力和合作，最有效的貫徹執(zhí)行符合公共需要的政策和計劃，鼓勵公民的積極參與，重視公民領(lǐng)袖的培養(yǎng)，集中各方力量，實現(xiàn)預(yù)期的目標。新公共服務(wù)理論重視和關(guān)注民主與公共利益，是滿足和實現(xiàn)公共管理實踐需要的新型治理理論。

（三）多中心治理理論

多中心是相對于單中心而言的，“多中心意味著在社會事務(wù)管理過程中，并非只有政府一個主體，而是存在著包括中央政府、各級地方政府、各種政府派生組織、各種私人機構(gòu)以及公民個人在內(nèi)的多個決策中心”[3]，通過它們的協(xié)商與合作，形成多元主體共同合作的社會治理體系。多中心治理理論反對公共權(quán)力的集中和壟斷，強調(diào)多個主體在公共事務(wù)中的參與，在治理主體的選擇上比新公共服務(wù)理論更進一步。它以合作治理為實踐形式，整合政府、社會、公民個人等多種主體和力量，協(xié)商合作，靈活地應(yīng)對公共服務(wù)的多元需求，是服務(wù)型社會治理模式的理想治理結(jié)構(gòu)。

（四）善治理論

善治在治理失效的背景下產(chǎn)生。它重視政府與公民對公共事務(wù)管理的合作共治，要求社會分工與合作，政府、市場、社會三者之間建立合作關(guān)系，明確它們在公共產(chǎn)品供給及服務(wù)上的權(quán)責(zé)關(guān)系。與傳統(tǒng)的單一向度的公共事務(wù)管理不同，善治強調(diào)公共權(quán)力中心的多元化，希望各個中心尤其是政府能夠自覺地分配公共資源，上下互動，更好的進行民主協(xié)商，體現(xiàn)公平公正。善治是多元合作治理形式的最高要求和理想狀態(tài)。

從西方社會治理理論的演進和發(fā)展看，“治理”的含義逐漸與統(tǒng)治分離，其內(nèi)涵和外延更為豐富。治理與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。它既包括政府機制，同時也包括非正式的、非政府的機制[4]。治理更加強調(diào)合作性、協(xié)同性、民主性，注重多元治理主體間的平等合作關(guān)系，政府、公共機構(gòu)、私人機構(gòu)等多種主體通過一定的方法、手段、理念共同管理國家公共事務(wù)，保障和實現(xiàn)社會公共利益，促進社會和諧發(fā)展。

二、西方社會治理的實踐特征

治理理論是為適應(yīng)和指導(dǎo)西方國家公共事務(wù)管理創(chuàng)新發(fā)展而提出的理論范式，在具體的社會治理實踐中呈現(xiàn)和總結(jié)出了治理主體多元、注重民主法治、突出基層治理、公共服務(wù)市場化等實踐特征和經(jīng)驗。

（一）治理主體多元

治理主體多元，即社會治理存在多個主體，無論是政府、公民個人、非政府組織等都能成為社會治理的主體，都可以參與國家公共事務(wù)的管理，而且這些不同的治理主體的地位都是平等的。治理主體之間平等合作，協(xié)調(diào)社會各階層之間的關(guān)系，處理和解決社會矛盾。美國有政府、社區(qū)管理委員會、非政府組織等治理主體，還通過稅收優(yōu)惠政策、政府推動項目和政府采購體系等方式，大力培育律師協(xié)會、老年組織、和平組織等社會組織，與社會組織相互合作，民主協(xié)商、協(xié)同解決社會發(fā)展中的利益矛盾和沖突，實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。政府與公民、社會組織等主體間的良好合作關(guān)系，不僅有利于增強社會治理合力，也有利于社會公民能動性的有效發(fā)揮，促進社會治理效果的順利實現(xiàn)。

（二）注重民主法治

在西方社會治理體系中，社會治理的民主性體現(xiàn)在兩個方面：一是多種社會治理主體之間的平等性。政府、公民、公司、社會組織等力量均為社會治理主體，以平等的合作關(guān)系共同交流和溝通各自的利益訴求，討論協(xié)商社會發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾和沖突，在社會各階層之間建立良好的關(guān)系，正確處理國家公共事務(wù)。二是鼓勵公民參與，注重培養(yǎng)公民精神。西方國家公民積極參與社會治理活動與實踐，“每個人都通過自己的活動積極參加社會的管理”，“像關(guān)心自己的事業(yè)那樣關(guān)心本鄉(xiāng)、本縣和本州的事業(yè)”[5]。同時，政府設(shè)有公投、公民論壇、公民陪審團等，通過公開聽證、咨詢委員會、民意調(diào)查、全民公決、大眾傳媒等方式鼓勵公民參與社會治理，在人民的利益受到威脅和損害時為其提供表達利益訴求的渠道和途徑，在政府和人民之間建立起溝通的橋梁，讓公眾了解政府的內(nèi)部的狀況和相關(guān)政策，對其提出意見和建議，有效的預(yù)防利益分配的失衡和社會階層之間的對立，更好的監(jiān)督政府的行為。經(jīng)過長期的法治化進程，西方國家一般都有比較完備的法律體系和比較健全的監(jiān)督機制，法律意識也日漸濃厚。西方國家法律法規(guī)涉及社會各個領(lǐng)域，內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟行為、政治行為等各個方面，對社會治理的相關(guān)問題有著明確詳細的規(guī)定，規(guī)范社會領(lǐng)域的治理活動與實踐。對于政府部門和官員的治理行為，實行法律監(jiān)督、公民監(jiān)督、輿論監(jiān)督等全面監(jiān)督，保障社會治理規(guī)范運行。

（三）突出基層治理

著力推進基層治理，特別是社區(qū)治理，是西方國家社會治理實踐的重要特征。西方國家社區(qū)治理的發(fā)展歷史悠久。英國早在18世紀中后期就已出現(xiàn)了以“斯賓漢姆蘭德制”為代表的社會服務(wù)管理機制，是以社區(qū)為本的反貧困對策的開端。為解決貧困等社會問題，英國在社區(qū)治理領(lǐng)域先后實施了“社區(qū)發(fā)展工程”（Community Development Projects）、《全國健康服務(wù)及社區(qū)照顧法案》《政府與志愿組織及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》等相關(guān)政策，加強社區(qū)公民參與，整合多方力量，促進政府與社會組織的合作，推動社會基層的和諧有序發(fā)展。

（四）公共服務(wù)市場化

西方國家的社會服務(wù)體系比較完善，內(nèi)容涉及基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)和社會保障等社會領(lǐng)域各個方面，公共服務(wù)覆蓋范圍城市、社區(qū)等廣泛領(lǐng)域。西方國家在社會治理中十分重視市場思維，在政府與市場之間選擇多市場、少政府，通過簽約外包、特許經(jīng)營、代幣券、代理機構(gòu)、混合政策等市場化形式和機制，將公共服務(wù)與公共事業(yè)與私人企業(yè)、代理機構(gòu)合作，推動社會治理市場化，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。如英國政府在1992年發(fā)起“市場檢驗”運動，將就業(yè)指導(dǎo)、消防服務(wù)等一般公共服務(wù)授權(quán)給第三部門和代理機構(gòu)，將原來政府主導(dǎo)和承擔(dān)的部分公共事務(wù)更多的推向市場。美國市場經(jīng)濟發(fā)達，企業(yè)組織和非政府組織眾多，無論是公共醫(yī)療衛(wèi)生還是治安消防、福利救濟，大部分公共事務(wù)都由私人企業(yè)或第三部門提供。

三、西方社會治理的探索對我國社會治理建設(shè)的啟示

西方社會治理活動，秉承合作性、協(xié)同性、民主性的治理理念，通過公共管理改革，將公民和社會組織吸納到社會治理活動中，從而有效提高社會治理的效果。當前，我國正處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略發(fā)展機遇期，也面臨諸多問題矛盾疊加、風(fēng)險隱患劇增的嚴峻挑戰(zhàn)，過去的傳統(tǒng)型、粗放式、經(jīng)驗化社會管理已經(jīng)無法滿足時代需求，西方社會治理理論和成功實踐對我國社會治理的轉(zhuǎn)型和發(fā)展有重要的借鑒意義。

（一）轉(zhuǎn)換社會治理思維方式

在我國，政府在社會治理中處于核心地位，政府的這種角色地位隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展逐漸顯現(xiàn)出弊端，容易造成社會公眾自我管理程度不高、權(quán)力濫用與腐敗滋生蔓延等不良后果，有效解決這一治理困境就是轉(zhuǎn)換社會治理思維方式，從以行政運作為中心的治理邏輯向以社會公共運作為中心的治理思維轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)社會治理由行政型治理向合作型、服務(wù)型治理轉(zhuǎn)變。

首先，轉(zhuǎn)變政府職能。政府不是唯一的社會治理者，對于政府應(yīng)該管理的公共事務(wù)，管理到位；對于不應(yīng)該由政府管理的公共事務(wù)或社會能進行自我管理的事務(wù)，簡政放權(quán)，將部分職能轉(zhuǎn)移給社會或市場，避免出現(xiàn)政府對社會或市場的不合理管理行為。

其次，引入、培育和發(fā)展專業(yè)化、規(guī)范化的非政府組織、公益機構(gòu)、社會組織等社會力量，深入社會基層承接公共服務(wù)、公益服務(wù)，充分發(fā)揮工會、婦聯(lián)、共青團等人民團體的調(diào)節(jié)作用，擴大公民有序參與，重視和發(fā)揮人民的主體地位，促進社會自我管理和自我調(diào)節(jié)，提高公共服務(wù)的效率和水平。在社會治理實踐中要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，企業(yè)、社會組織、公民等治理主體積極履行社會治理義務(wù)，形成多主體良性互動的社會治理格局，促進社會治理思維邏輯向社會公共合作轉(zhuǎn)變。

（二）加強社會治理的民主化、法治化建設(shè)

加強民主化、法治化建設(shè)，促進民主與法治的結(jié)合是規(guī)范和調(diào)整社會治理主體之間復(fù)雜關(guān)系、有效推進社會治理的重要手段。

首先，堅持社會主義協(xié)商民主。在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦[6]。社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式，要健全民主協(xié)商機制，通過政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織等途徑，建立健全利益表達、溝通途徑和渠道，就經(jīng)濟社會重大問題和關(guān)系人民群眾切身利益的問題和事務(wù)進行廣泛協(xié)商；利用網(wǎng)格化管理、互聯(lián)網(wǎng)、信息平臺等手段，在社區(qū)、街道等區(qū)域建立民主協(xié)商組織，全面深入地了解人民群眾的意見建議，更好地協(xié)調(diào)人民群眾與政府、社會各階層之間的關(guān)系，緩解社會矛盾，提升社會治理的效能。

其次，重視弘揚法治精神。法律是治國之重器，良法是善治之前提[7]。法治是善治的基礎(chǔ)，善治必須建立在法治之上，沒有法治就沒有善治，法治本身也是構(gòu)成善治的基本要素。要重視社會領(lǐng)域的立法工作，加快推進社會治理相關(guān)法律、條例、規(guī)章制度的出臺和完善，明確社會治理主體的責(zé)任和義務(wù)；持續(xù)推進行政執(zhí)法體制改革，簡政放權(quán)，規(guī)范行政執(zhí)法程序，促進行政權(quán)力行使和行政執(zhí)法活動公開化、透明化；堅持司法為民，切實保障人民群眾的合法權(quán)益；增強公民法律意識，向人民群眾宣傳普及基本法律知識，讓人民群眾知法、懂法、守法，在自身正當利益受到侵害的時候運用法律途徑爭取和維護自己的權(quán)益；健全暢通有序的利益表達渠道，著力解決各種社會矛盾和問題，減輕和緩解社會治理壓力。

第三，完善監(jiān)管體系。有權(quán)力運行的地方就要有監(jiān)督，社會治理也是如此。要對社會治理進行全方位、全過程的監(jiān)督，重點檢查監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的思想與實踐行為，建立社會治理法律監(jiān)督體系，通過頒布相關(guān)法律法規(guī)或連讀條例為社會治理接受監(jiān)督建立法律權(quán)威，健全黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督相結(jié)合的多元化監(jiān)督體系，特別是要讓社會各階層的成員參與到社會治理監(jiān)督中來，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)，促進社會治理公開化、透明化、科學(xué)化、規(guī)范化。

（三）構(gòu)建基層治理網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)體系，實現(xiàn)社會治理重心下移

社會治理的重心在社會、在基層，要堅持民生為本，做好群眾工作。只有做好基層的社會治理工作，才能與人民更直接的溝通交流，全面深入的了解廣大人民群眾的利益訴求，實現(xiàn)和保障人民的合法權(quán)益，促進社會和諧。

首先，在基層治理制度層面，堅持居民自治和村民自治制度，發(fā)揮村委會、居委會的職能作用，整合村、社區(qū)內(nèi)部的治理資源，以村委會、居委會為中心，促進人民群眾積極參與，實現(xiàn)基層社會的自我管理。

其次，在基層治理主體層面，引導(dǎo)社會組織扎根社區(qū)，發(fā)展農(nóng)村民間組織，有效利用鄉(xiāng)規(guī)鄉(xiāng)約，提高農(nóng)村和社區(qū)居民自治水平；同時進一步重視基層人才計劃和培養(yǎng)，加大社工和大學(xué)生村官培養(yǎng)力度，鼓勵更多的機關(guān)工作人員學(xué)習(xí)社會工作相關(guān)內(nèi)容，提高基層管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和水平。

第三，在基層治理工作機制層面，加快推進基層綜合服務(wù)管理平臺建設(shè)。充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和大數(shù)據(jù)思維，搭建集中辦公與服務(wù)的基層綜合服務(wù)管理平臺，實現(xiàn)基層社會治理信息化、網(wǎng)格化；在村、社區(qū)建設(shè)綜合治理信訪服務(wù)站，實行“一站式服務(wù)”，有效解決群眾生活中遭遇的突發(fā)性、臨時性、緊迫性困難問題，推進基層社會治理程序化、規(guī)范化，提高基層社會治理效率和服務(wù)水平。

（三）推進公共服務(wù)市場化，完善公共服務(wù)體系

完善的公共服務(wù)體系是與廣大人民群眾聯(lián)系最為密切的根本，有利于理順人民與國家之間的關(guān)系，促進服務(wù)型政府的建設(shè)和社會治理的現(xiàn)代化。在社會治理活動中，要推進公共服務(wù)市場化，健全完善公共服務(wù)體系。

首先，創(chuàng)新公共服務(wù)模式與機制。在創(chuàng)新基層社會治理的過程中，積極轉(zhuǎn)變政府職能，著力打造服務(wù)型政府。積極采用市場化方式，發(fā)揮市場機制作用，把黨和政府提供的部分公共服務(wù)，授權(quán)給具備條件的市場力量或社會力量，政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用，促進政府與市場的合作。在多元化的公共服務(wù)主體間，形成有效競爭機制，實現(xiàn)公共資源的合理配置，提高公共服務(wù)供給的效率。同時充分利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)和平臺，及時發(fā)現(xiàn)、了解和回應(yīng)人民群眾的公共服務(wù)需求，進一步為人民群眾提供更多更好的服務(wù)。在多元化的公共服務(wù)主體間，形成有效競爭機制，從而提高公共服務(wù)供給的效率，實現(xiàn)資源的有效配置

其次，加快推進公共服務(wù)均等化。國家十三五規(guī)劃強調(diào)，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局[8]。目前我國社會階層分層明顯，城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大，更應(yīng)重視公共服務(wù)的均等化。特別是要高度重視農(nóng)村和基層社區(qū)的公共服務(wù)體系建設(shè)，加大基層基礎(chǔ)設(shè)施的投入和公共服務(wù)建設(shè)的力度，切實解決城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源不平衡、供給不平衡等問題。同時，更加注重農(nóng)民工及其子女、失業(yè)和下崗工人、蟻族、留守兒童、空巢老人等社會底層人民的生存困境和公共服務(wù)需求，加大對這些人群的公共服務(wù)政策支持力度，保障他們在住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面的權(quán)益，緩解社會各階層之間的資源不平衡，促進社會的穩(wěn)定團結(jié)。

[1]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].上海:上海譯文出版社,2006:8-9.

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[6]習(xí)近平.在慶祝人民政協(xié)會議成立65周年大會上講話[R].

[7]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報,2013-11-15.

[8]中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議[N].人民日報,2015-11-03.

（責(zé)任編輯：許燁）

10.3969/j.issn.1009-2293.2017.03.018

C913

A

1009-2293（2017）03-0065-04

劉湘順，武漢理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，法學(xué)博士。

李雅莉，武漢理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生。