試論我國特別行政區(qū)的制度創(chuàng)新意義

李仁質(zhì)

(中央社會主義學院，北京海淀 100081)

試論我國特別行政區(qū)的制度創(chuàng)新意義

李仁質(zhì)

(中央社會主義學院，北京海淀 100081)

政治制度是用來解決現(xiàn)實政治問題的，是指政治問題獲得了制度的關照，實現(xiàn)了制度化解決的途徑。我國設立特別行政區(qū)，以“一個國家，兩種制度”的形式解決香港、澳門和臺灣問題。特別行政區(qū)制度是中國共產(chǎn)黨和政府為了解決統(tǒng)一國家內(nèi)中央與地方的權力關系的一個偉大創(chuàng)造，是“一個國家，兩種制度”這一偉大政治構想和設計的具體化和制度化,在國家政治制度建設上具有創(chuàng)新意義。

特別行政區(qū)；一國兩制；制度；制度創(chuàng)新

新中國成立以來，為了真正實現(xiàn)人民當家作主，中國共產(chǎn)黨和政府建立了許多適合中國國情的政治制度。比如，人民民主專政制度、人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層民主自治制度。這些政治制度在解決新中國的現(xiàn)實政治問題上，為發(fā)揚社會主義民主、保障人民當家作主的權利，維護國家統(tǒng)一，發(fā)揮了極其重要的作用。政治制度是用來解決現(xiàn)實政治問題的，是指政治問題獲得了制度的關照，實現(xiàn)了制度化解決的途徑。我國設立特別行政區(qū)的制度，是中國共產(chǎn)黨和政府為了解決統(tǒng)一國家內(nèi)中央與地方的權力關系的一個偉大創(chuàng)造，是“一個國家，兩種制度”這一偉大政治構想和設計的具體化和制度化。在國家政治制度建設上具有創(chuàng)新意義。

一、特別行政區(qū)與“一國兩制”的內(nèi)涵

特別行政區(qū)是指在一個統(tǒng)一的國家疆域內(nèi)，根據(jù)統(tǒng)一的憲法建立的、具有特殊法律地位的、實行可以不同于國內(nèi)其他地區(qū)現(xiàn)行的社會、政治和經(jīng)濟制度的地方行政單位。與我國的民族自治區(qū)相比，特別行政區(qū)具有更為廣泛的自治權利，享有更高度的自治權。行政特區(qū)法律地位的特殊性由專門針對這一特區(qū)而通過的憲法性法律確定。如香港特別行政區(qū)的法律地位是由全國人民代表大會通過的《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》確定的。1982年憲法第31條規(guī)定：“國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定?！盵1]我國特別行政區(qū)的設立和“一國兩制”構想的提出，是中國共產(chǎn)黨根據(jù)當時國際國內(nèi)的新形勢，從我國具體國情和中國特色社會主義建設事業(yè)的需要出發(fā)，集中全黨智慧的一個偉大創(chuàng)造。為解決一國中央與地方權力關系提供了一種新的視角和有效途徑。

我國設立特別行政區(qū)，以“一個國家，兩種制度”的形式解決香港、澳門和臺灣問題是中國的一項基本國策。根據(jù)1982年的中華人民共和國憲法第31 條,根據(jù)1984年12月19日中英兩國政府簽署的《關于香港問題的聯(lián)合聲明》這一國際條約中達成的基本原則，1990年4月，第七屆全國人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》；另外，1993年3月，八屆人大一次會議通過了《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》。至此，國家以法律形式確立了香港、澳門這兩個特別行政區(qū)的法律地位。

特別行政區(qū)的根本是“一國兩制”，這是中國共產(chǎn)黨和中國政府為解決臺灣與祖國大陸統(tǒng)一問題，恢復對香港、澳門地區(qū)行使主權，以和平方式完成祖國統(tǒng)一大業(yè)而制定的一項基本國策，也是一項重要的制度?！耙粋€國家，兩種制度”，顧名思義，就是一個國家根據(jù)本國的憲法，在本國的部分地區(qū)，實行不同于其他大部分地區(qū)的政治、經(jīng)濟和社會制度。這些實行不同于國家主體部分制度的地區(qū)政府，是這個主權國家的地方政府，不能行使國家主權。

“一國兩制”有特定的涵義。概括說來，就是在中華人民共和國這一統(tǒng)一主權國家之下，國家的主體部分也就是中國大陸實行社會主義制度，香港、澳門和臺灣實行原來的資本主義制度，并保持原來的資本主義制度長期不變。鄧小平說：“實行‘一個國家，兩種制度’，具體說，就是在中華人民共和國內(nèi)，大陸十億人口實行社會主義制度，香港、臺灣實行資本主義制度”[2]。

二、“一國兩制”與特別行政區(qū)制度的形成過程

“一國兩制”是中國共產(chǎn)黨為完成祖國和平統(tǒng)一大業(yè)而提出來的一項基本國策?！耙粐鴥芍啤钡目茖W構想，首先是為解決臺灣問題提出的。1981年9月30日，全國人大常委會委員長葉劍英在新華社發(fā)表談話，提出了和平統(tǒng)一祖國的九條方針政策：“國家實現(xiàn)統(tǒng)一后，臺灣可作為特別行政區(qū)，享有高度的自治權，并可保留軍隊。中央政府不干預臺灣的地方政務。臺灣現(xiàn)行社會、經(jīng)濟制度不變，生活方式不變，同外國的經(jīng)濟、文化關系不變。私人財產(chǎn)、房屋、土地、企業(yè)所有權、合法繼承權和外國投資不受侵犯?！盵3]這九條方針政策是全國人大常委會《告臺灣同胞書》的進一步具體化。這些政策形成了“一國兩制“思想的雛型。

1982年1月10日，鄧小平在會見外賓時首次提出了“一國兩制”這一概念。他說，“九條”方針是以葉劍英委員長名義提出來的，實際上就是“一國兩制”。1982年9月24日，鄧小平會見撒切爾夫人時指出，“一國兩制”是解決香港問題的根本方針。中國收回香港后，香港仍將實行資本主義，現(xiàn)行的許多適合的制度仍要保持。這就是在實際上提出，在統(tǒng)一的中華人民共和國內(nèi)，中國大陸實行社會主義制度，香港實行原來的資本主義制度，并保持原來的資本主義制度長期不變。

我國憲法賦予了“一國兩制”以法律保證。1982 年12月，全國人大五屆五次會議通過《中華人民共和國憲法》，對特別行政區(qū)作出專門規(guī)定。憲法第一章總綱第三十一條規(guī)定，國家在必要時設立特別行政區(qū)。憲法關于特別行政區(qū)的規(guī)定，為大陸和臺灣實現(xiàn)和平統(tǒng)一后，也為我國恢復行使香港主權后，分別在臺灣、香港、澳門設立特別行政區(qū)，并實行不同于內(nèi)地的制度和政策提供了法律依據(jù)。這樣，“一國兩制”的科學構想就基本上形成了。

1983年6月26日，鄧小平會見美國新澤西州西東大學教授楊力宇時，談到實現(xiàn)中國大陸和臺灣和平統(tǒng)一的一些設想，其要點如下：臺灣問題的核心是祖國統(tǒng)一；堅持一個中國，“制度可以不同，但在國際上代表中國的，只能是中華人民共和國”；統(tǒng)一后，臺灣作為特別行政區(qū)可以實行同大陸不同的制度，“可以有其他省市自治區(qū)沒有而為自已所獨有的某些權力”，可以擁有立法權和司法權，“終審權不須到北京”，“臺灣還可以有自已的軍隊，只是不能構成對大陸的威脅；大陸不派人駐臺，行政人員也不去；臺灣的黨、政、軍等系統(tǒng)，都由臺灣自已來管，中央政府還要給臺灣留出名額。[4]這就是海內(nèi)外廣為傳頌的“鄧六條”?！班嚵鶙l”進一步發(fā)展了“一國兩制”的科學構想，使其更加完備、充實，更加具體化、系統(tǒng)化。此后，鄧小平在多次談話中進一步對“一個國家，兩種制度”的構想作了具體闡述。1984年10月22日，鄧小平在中央顧問委員會第三次全體會議上發(fā)表講話，把它再加以理論概括，簡稱為“一國兩制”。這樣，”一國兩制”的科學表述就完整地形成了。它是鄧小平中國特色社會主義理論的重要組成部分。

1997年7月1日，中國政府恢復對香港行使主權,中華人民共和國香港特別行政區(qū)成立；1999年12 月20日中國政府恢復對澳門行使主權，中華人民共和國澳門特別行政區(qū)成立；“一國兩制”的科學構想在香港、澳門成功實踐。實行“一國兩制”的特別行政區(qū)制度，至此成為我國一項全新的政治制度。

三、“一國兩制”的特別行政區(qū)制度對國家政治制度的創(chuàng)新

鄧小平遵循馬克思主義原則，與時俱進，實事求是地提出了“一國兩制”的科學理論，發(fā)展了馬克思主義的國家學說，創(chuàng)立了一種全新的國家制度。

（一）“一國兩制”的特別行政區(qū)制度突破了國家結構的局限，是一種全新的國家制度

當前，世界上的國家結構基本上有兩種形式：一是單一制，二是復合制，其主要形式是聯(lián)邦制?！耙粐鴥芍啤钡奶貏e行政區(qū)制度建立后，我國總體上看仍然是單一制的共和國結構，但香港、澳門、臺灣作為特別行政區(qū)卻享有高度的自治權。“這不僅是對單一制共和國的地方政府傳統(tǒng)權力范圍的一個突破，而且有的權限也比在聯(lián)邦制下的加盟共和國更大，是一種全新的國家制度”。[5]這是在新的歷史條件下中國共產(chǎn)黨對馬克思主義國家學說的一個新貢獻。

（二）“一國兩制”的特別行政區(qū)制度是解決國家內(nèi)部不同制度之間矛盾沖突的制度創(chuàng)新

“一國兩制”就是在維護中華民族根本利益的前提下，和平解決社會主義制度同資本主義制度之間的矛盾和沖突的構想。鄧小平在講到和平共處原則具有強大生命力時說過：“根據(jù)中國自己的實踐，我們提出‘一個國家，兩種制度’辦法來解決中國的統(tǒng)一問題，這也是一種和平共處。”[6]也就是說，在一個國家內(nèi)，祖國大陸的社會主義與臺灣的資本主義和平共處，你搞你的資本主義，我搞我的社會主義，你不吃掉我，也不吃掉你?！耙粐鴥芍啤焙推焦蔡帋淼暮锰幨遣谎远鞯模诤推焦蔡幣c和平交往過程中，兩種制度互相合作，互相促進，實現(xiàn)共同發(fā)展，共同繁榮，從而達到國家富強、民族振興的目的。

四、“一國兩制”的特別行政區(qū)制度是我國民主政治制度建設的新發(fā)展

“一國兩制”的特別行政區(qū)制度作為一種全新的國家政治制度，對我國的社會主義民主政治制度建設具有重要的促進作用。

（一）為我國的國體和政體建設增添了新內(nèi)容

我國的國體是人民民主專政制度，政體是人民代表大會制度。我國實行“一國兩制”的特別行政區(qū)制度，就使特別行政區(qū)的政治制度與國家主體政治制度部分不相同，特別行政區(qū)政權的性質(zhì)是資本主義的，實行的是資本主義民主制度，從而形成國家主體部分的社會主義民主制度與特別行政區(qū)的資本主義民主制度并存。這兩種民主制度和平共處，互補互利，共同發(fā)展，最終將有利于促進社會主義民主制度的發(fā)展和完善。因為民主作為一種制度是人類社會政治文明發(fā)展的重要內(nèi)容，它們還必然具有現(xiàn)代民主政治的普遍屬性，諸如主權在民、代議制、權力制衡、司法獨立、政治公開、合法反對、責任政府、平等、自由、法治、人權等。這些民主理念，不僅是資本主義民主政治的產(chǎn)物，也是當今世界不同政治制度應當共享的價值理念。我們應根據(jù)我國的國情，吸收其適合自己社會制度的價值理念。實行“一國兩制”的特別行政區(qū)制度，對于加強社會主義民主政治制度建設具有重要的促進作用。

（二）使我國從一般單一制國家變成為特殊單一制國家，我國的國家結構發(fā)生了新的變化，從而開創(chuàng)了具有中國特色的社會主義國家結構新模式

這種新模式是對國家高度集權的重大突破，使國家權力形成了一種新的制度構架。

實行“一國兩制”的特別行政區(qū)制度不同于我國的民族自治區(qū)，特別行政區(qū)擁有高度的自治權，包括行政管理權、獨立的司法權和終審權，享有一定的外事權。這種高度自治既大大超過了我國省級政府和民族自治區(qū)政府的權力，又在許多方面超過了某些聯(lián)邦制國家中成員邦政府的權力。從而使我國的國家結構具有了某些復合制的特征。這樣就形成了三種地方分權形式，突破了單一制下地方政府傳統(tǒng)權力的范圍。實行“一國兩制”的特別行政區(qū)制度有利于中央政府簡政放權，進行宏觀調(diào)控，使得國家權力能夠更加科學合理地分配、運行、使用和有效監(jiān)督。這是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然趨勢，也是我國政治體制改革的必然趨勢。

（三）制度擴大了愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的范圍，使我國民主政治制度的內(nèi)容更加豐富

港、澳、臺各階層人士及其政治代表人物，參加到全國人民代表大會和政治協(xié)商會議等政治機構之中，參政議政，還可以出任國家政權機構的領導職務，參與國家事務的管理。這樣，無論是祖國大陸還是我國港、澳、臺的所有公民都有決定國家制度和管理國家事務的平等權利，從而賦予人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、人民民主專政制度以全新的內(nèi)容和形式，有利于我國的民主政治制度建設，有利于調(diào)動一切積極因素建設中國特色社會主義事業(yè)，實現(xiàn)中華民族的偉大復興振興。

制度是政治文明最主要的載體和體現(xiàn)。實行“一國兩制”的特別行政區(qū)制度解決了一國之內(nèi)社會主義制度同資本主義制度之間的矛盾和沖突，兩種制度互相合作，互相促進，實現(xiàn)共同發(fā)展，共同繁榮，從而實現(xiàn)國家富強、民族振興?！耙粐鴥芍啤钡奶貏e行政區(qū)制度是中國共產(chǎn)黨在國家政治制度建設上的一大創(chuàng)新，是對世界現(xiàn)代政治文明建設的一大貢獻。

[1]中華人民共和國憲法[M].北京:人民出版社,1982:14.

[2]鄧小平文選(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993:58.

[3]郭理.臺灣知識百科[M].北京:臺海出版社,2007:342.

[4]李仁質(zhì).臺灣問題100問[M].北京:臺海出版社,2001:45.

[5]李仁質(zhì).中國特色社會主義民主政治制度[M].北京:開明出版社,2004:140.

[6]鄧小平文選(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993.96.

（責任編輯：朱小寶）

10.3969/j.issn.1009-2293.2017.03.011

D621

A

1009-2293（2017）03-0043-03

李仁質(zhì)，中央社會主義學院學報編審、中央統(tǒng)戰(zhàn)部本溪理論研究基地特約研究員、北京市人民政協(xié)理論研究會理事。