區(qū)域環(huán)境管理中的立法局限與解決路徑

馬蘭蘭，楊宜霖，麻 濤

區(qū)域環(huán)境管理中的立法局限與解決路徑

馬蘭蘭，楊宜霖，麻 濤

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 臨安 311300）

區(qū)域性大氣污染對(duì)跨區(qū)域環(huán)境管理提出挑戰(zhàn)，我國(guó)現(xiàn)有立法已到達(dá)瓶頸期，難以突破。國(guó)家層面的立法具有一般性，適用區(qū)域效果不佳，地方層面的立法易導(dǎo)致立法割據(jù)局面，而國(guó)內(nèi)的區(qū)域環(huán)境協(xié)作又缺乏“協(xié)調(diào)型”法律來(lái)制衡。由此，提出新的立法模式，即協(xié)議立法。它是國(guó)家層面立法與地方層面立法之間的過(guò)渡，將私法精神融入公法管理，肯定行政權(quán)力與契約關(guān)系的結(jié)合，是解決區(qū)域環(huán)境管理無(wú)法有效統(tǒng)一的另一新途徑。

區(qū)域性污染；立法割據(jù)；協(xié)議立法

經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展與城市化的推進(jìn)，大氣污染已不是局限在某一地區(qū)某一點(diǎn)上的環(huán)境問(wèn)題，而是隨著區(qū)域氣候的變化與污染物的遷移[1]，成為了地區(qū)與地區(qū)間區(qū)域性的環(huán)境污染問(wèn)題。針對(duì)這一現(xiàn)狀，國(guó)家出臺(tái)了一系列法律法規(guī)以及政府文件。

然而，經(jīng)過(guò)多年的治理，大氣污染問(wèn)題并沒(méi)有得到徹底解決，大氣環(huán)境質(zhì)量也并未得到改善。究其原因，主要在于我國(guó)現(xiàn)有立法已到達(dá)瓶頸期，難以突破。

1 現(xiàn)有立法的瓶頸

1.1 國(guó)家層面立法

我國(guó)環(huán)境立法種類繁多，數(shù)量可觀，卻依然無(wú)法有效解決區(qū)域性的環(huán)境污染問(wèn)題，使人深思。在思考區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題時(shí)，可將現(xiàn)有立法分為全國(guó)人大及其常委會(huì)以及國(guó)務(wù)院頒布的法律、法規(guī)、規(guī)章（稱為“國(guó)家層面的立法”） 和地方人大及其常委會(huì)以及地方政府頒布的法律、法規(guī)、規(guī)章（稱為“地方層面的立法”）。從國(guó)家層面的立法來(lái)看，全國(guó)人大及其常委會(huì)以及國(guó)務(wù)院頒布的法律、法規(guī)、規(guī)章具有一般性、普通性的特征。適用范圍及于我國(guó)主權(quán)管轄的全部領(lǐng)域，解決的是我國(guó)整體面臨的普遍性環(huán)境污染，對(duì)于區(qū)域環(huán)境污染缺乏針對(duì)性。

2015年《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施之前，法律對(duì)區(qū)域環(huán)境污染未予以特別關(guān)注，之后新的《環(huán)境保護(hù)法》以及其他環(huán)境保護(hù)法律中雖增加了規(guī)定，在落實(shí)時(shí)卻遇到極大困難?！洞髿馕廴痉乐畏ā诽岢鲆敖⒅攸c(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作”，2013年國(guó)務(wù)院刊發(fā)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中也提出“建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制”。雖規(guī)定有“建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施”，但是在實(shí)踐中如何實(shí)施，使規(guī)則的可操作性更強(qiáng)，沒(méi)有給出具體建議，針對(duì)操作的具體問(wèn)題，沒(méi)有做出具體回應(yīng)。

1.2 地方層面立法

從地方層面的立法來(lái)看，各地方的污染治理往往與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系，因此在制定環(huán)保條例時(shí)，不可避免地會(huì)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一重要因素。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地區(qū)，會(huì)傾向于污染治理，提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，逐步接近經(jīng)濟(jì)學(xué)中的最優(yōu)（經(jīng)濟(jì)學(xué)中的最優(yōu)即：邊際收益=邊際成本。完全消除污染并不是社會(huì)的最優(yōu)選擇，容忍一定程度的污染才是社會(huì)的最佳選擇。[3]）而經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠佳的地區(qū)，往往會(huì)選擇以暫時(shí)犧牲環(huán)境利益來(lái)滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益，制定環(huán)境保護(hù)條例時(shí)降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，走“先污染后治理”的道路。在一個(gè)區(qū)域內(nèi)，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低不同，制定的環(huán)境保護(hù)法律標(biāo)準(zhǔn)也參差不齊，無(wú)法統(tǒng)一。

以排污單位不公開(kāi)或者不如實(shí)公開(kāi)有關(guān)信息的處罰為例，《上海市大氣污染防治條例》第八十二條規(guī)定：“未按照規(guī)定公布環(huán)境信息的，由市或者區(qū)、縣環(huán)保部門(mén)責(zé)令公開(kāi)，處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款”，《浙江省大氣污染防治條例》第五十九條規(guī)定：“由環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)責(zé)令改正；拒不改正的，處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款”。上海罰款數(shù)額在一萬(wàn)以上十萬(wàn)以下，浙江罰款數(shù)額在二萬(wàn)以上二十萬(wàn)以下，差距足有兩倍之多，針對(duì)同一問(wèn)題，兩地在處罰力度上大相徑庭。同一區(qū)域的各地方在處罰標(biāo)準(zhǔn)上不統(tǒng)一，在“聯(lián)防聯(lián)控”或者區(qū)域協(xié)作過(guò)程中，也就無(wú)法形成真正統(tǒng)一的環(huán)境污染治理。

2 區(qū)域協(xié)作實(shí)踐的困境：法律的失衡

不僅是國(guó)家立法，近些年的區(qū)域協(xié)作實(shí)踐也值得深思。不管是京津冀、長(zhǎng)三角區(qū)域，還是珠三角和東北三省，其區(qū)域間合作機(jī)制均以地方政府為主力。目前，實(shí)踐較好的主要有兩種模式：其一是由上級(jí)政府甚至中央政府以行政或法律手段來(lái)化解區(qū)域矛盾；另一種模式則是地方政府之間平等協(xié)商、互助合作來(lái)化解區(qū)域矛盾[4]。京津冀區(qū)域主要運(yùn)用第一種模式，姑且稱為“京津冀模式”或者“國(guó)家指導(dǎo)式”，長(zhǎng)三角區(qū)域主要運(yùn)用第二種模式，稱為“長(zhǎng)三角模式”或者“區(qū)域協(xié)調(diào)式”。通過(guò)調(diào)研與文獻(xiàn)資料可知，不管是“國(guó)家指導(dǎo)式”，亦或是“區(qū)域協(xié)調(diào)式”，其共有的實(shí)踐困境在于兩者皆缺乏具有可操作性的“協(xié)調(diào)型”法律來(lái)制衡。

2.1 京津冀區(qū)域

通過(guò)對(duì)2012—2015年京津冀地區(qū)大氣主要污染物年平均排放濃度數(shù)據(jù)收集分析可知：經(jīng)過(guò)京津冀區(qū)域協(xié)同治理，雖然大氣主要污染物年平均排放濃度有所下降，但距離國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。以PM10和PM2.5的年平均排放濃度為例，2013—2015年，京津冀三地的排放濃度均呈下降趨勢(shì)：河北的PM10年平均排放濃度自190 μg/m3降至 136 μg/m3，PM2.5自 108 μg/m3降至77 μg/m3；天津的PM10年平均排放濃度自150 μg/m3降至 116 μg/m3，PM2.5自 96 μg/m3降至 77 μg/m3；北京的PM10年平均排放濃度自107 μg/m3降至 101.5 μg/m3，PM2.5自 96 μg/m3降至 77 μg/m3。PM10和PM2.5年平均排放濃度的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)分別為70 μg/m3和 35 μg/m3，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于京津冀三地 PM10和PM2.5的年平均排放濃度。

“國(guó)家指導(dǎo)式”是自上而下的行政命令式，由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，京津冀三地予以配合。在北京奧運(yùn)、2014年APEC會(huì)議以及2015年閱兵期間，為保證空氣質(zhì)量，京津冀區(qū)域連同其他省市開(kāi)展區(qū)域聯(lián)動(dòng)、協(xié)同治理，取得了一定成功。這些合作實(shí)踐具有極強(qiáng)的政治指向性[5]，并非基于法律的約束力。2015年4月30日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，用以指導(dǎo)京津冀的區(qū)域協(xié)作，進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家指導(dǎo)的行政色彩。

2.2 長(zhǎng)三角區(qū)域

長(zhǎng)三角地區(qū)也面臨同樣的問(wèn)題。2013—2015年，江浙滬三地PM10和PM2.5的年平均排放濃度：江蘇的PM10年平均排放濃度自115 μg/m3降至 96 μg/m3，PM2.5自 73 μg/m3降至 58 μg/m3；浙江的PM10年平均排放濃度自82 μg/m3降至70 μg/m3，PM2.5自 62 μg/m3降至 43 μg/m3；上海的PM10年平均排放濃度自 82 μg/m3降至 70 μg/m3，PM2.5自 62 μg/m3降至 53 μg/m3。

“區(qū)域協(xié)調(diào)式”主要是指區(qū)域間各地方政府通過(guò)平等協(xié)商，制定合作協(xié)議予以實(shí)施。此種模式多見(jiàn)于長(zhǎng)三角區(qū)域，如《長(zhǎng)江三角地區(qū)城市合作（南通）協(xié)議》 《長(zhǎng)三角海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)合作協(xié)議》 《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議》等。這些合作協(xié)議的條款，沒(méi)有規(guī)定一方政府違反或不履行合作協(xié)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任和不利后果，換言之，這些合作協(xié)議沒(méi)有法律約束力，協(xié)議的履行與否完全依靠地方政府的自覺(jué)。由此，沒(méi)有強(qiáng)制約束力作保障，合作協(xié)議形同虛設(shè)，得不到區(qū)域內(nèi)各地方的貫徹執(zhí)行。

綜上所述，不論是國(guó)家立法上，還是區(qū)域合作實(shí)踐中，對(duì)區(qū)域的環(huán)境治理均已認(rèn)識(shí)到需要區(qū)域協(xié)作、聯(lián)合治理。一般說(shuō)來(lái)，法制協(xié)調(diào)在任何情況下都是必要的。這是因?yàn)閷?duì)一部統(tǒng)一的法律，不同的主體基于其自身的地位、觀念和利益等會(huì)有不同的理解，或作出不同的選擇[6]。通過(guò)一段時(shí)期的探索，法律肯定了“聯(lián)防聯(lián)控”制度的地位，意識(shí)到區(qū)域協(xié)作是一個(gè)法律上的問(wèn)題。然而理論界和實(shí)踐中更多關(guān)注于執(zhí)法層面的問(wèn)題，對(duì)現(xiàn)有法律是否為區(qū)域合作提供了應(yīng)有條件，即立法層面的問(wèn)題，理論界鮮有提及。在“京津冀模式”與“長(zhǎng)三角模式”均不能徹底改善區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量，無(wú)法形成統(tǒng)一的治理環(huán)境時(shí)，可以選擇第三種模式——協(xié)議立法。

3 協(xié)議立法的基本內(nèi)涵

3.1 概念

協(xié)議立法，其實(shí)質(zhì)在于立法的協(xié)議，具體而言，即同區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方人大及其常委會(huì)以及具有立法資質(zhì)的行政機(jī)關(guān)，對(duì)區(qū)域內(nèi)共性的環(huán)境污染問(wèn)題通過(guò)協(xié)商而得的契約式立法。協(xié)議立法將私法精神融入公法管理，肯定行政權(quán)力與契約關(guān)系的結(jié)合。

3.2 特點(diǎn)

3.2.1 協(xié)議立法是國(guó)家層面立法與地方層面立法之間的過(guò)渡

協(xié)議立法是國(guó)家層面立法與地方層面立法之間的過(guò)渡，是地方立法的合意。協(xié)議立法介于國(guó)家層面立法與地方層面立法之間，起著承上啟下的作用，既吸收了地方立法的精神，又受到國(guó)家層面立法的約束。協(xié)議立法既可以克服國(guó)家層面立法過(guò)于原則性的缺陷，同時(shí)又能避免地方層面立法范圍過(guò)于狹隘，地方保護(hù)主義造成區(qū)域內(nèi)地方與地方之間的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不一、執(zhí)行困難的局面。

就協(xié)議立法本質(zhì)而言，屬于地方立法的合意，它不是某一個(gè)地方政府機(jī)關(guān)或者人大的立法意志，而是同一個(gè)區(qū)域內(nèi)，各個(gè)地方政府機(jī)關(guān)或者人大的共同意志的體現(xiàn)，主要用以解決區(qū)域性環(huán)境污染問(wèn)題。與政府間簽訂的合作協(xié)議相比，協(xié)議立法具有法律的性質(zhì)，具有規(guī)范的穩(wěn)定性與強(qiáng)制性的特點(diǎn)，是一種更為緊密型的地方立法協(xié)作模式。與國(guó)家提供法治環(huán)境治理區(qū)域污染相比，協(xié)議立法更具靈活性、適應(yīng)性，更能發(fā)揮地方立法的積極性、主動(dòng)性。

3.2.2 協(xié)議立法是公法領(lǐng)域與私法精神的契合

公法私法化的趨勢(shì)在行政法中尤為明顯，國(guó)家越來(lái)越多地在公務(wù)活動(dòng)中采取行政合同和行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制的行為方式取代傳統(tǒng)的命令——強(qiáng)制方式，政策法規(guī)制定活動(dòng)中借鑒市場(chǎng)談判活動(dòng)的協(xié)商制定規(guī)則程序興起[7]。以行政協(xié)議為例，依據(jù)2015年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第十一條：“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議?！毙姓f(xié)議是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人協(xié)商訂立的，首次在法律上承認(rèn)了行政管理的契約式管理，是行政權(quán)力與契約關(guān)系的結(jié)合。而在協(xié)議立法中，各地方之間協(xié)商、博弈制定協(xié)議的過(guò)程，體現(xiàn)了意思自治的私法精神；協(xié)議立法的各地方運(yùn)用公權(quán)力將協(xié)議內(nèi)容融入地方立法中，體現(xiàn)了協(xié)議立法的公法本質(zhì)?；谄跫s精神與法律約束力，若一方主體違反協(xié)議，將承擔(dān)一定的不利后果。

3.2.3 協(xié)議立法使區(qū)域環(huán)境管理真正得到統(tǒng)一

協(xié)議立法有助于打破區(qū)域環(huán)境管理各地方政府各自為政的局面，將整個(gè)區(qū)域的環(huán)境管理有效整合，形成一個(gè)統(tǒng)一的環(huán)境法律體系。歐盟的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，具有環(huán)境法規(guī)一樣的法律效力，一經(jīng)頒布，必須執(zhí)行。根據(jù)《建立歐洲原子能共同體條約》第三十二條規(guī)定，基本標(biāo)準(zhǔn)一旦制定，“各成員國(guó)應(yīng)制定專為保證上述基本標(biāo)準(zhǔn)的法律、法規(guī)或行政條例，并應(yīng)在教學(xué)、教育和職業(yè)培訓(xùn)方面采取必要的措施?！盵8]協(xié)議立法同樣如此，區(qū)域各地方達(dá)成的合意，經(jīng)各方簽署確認(rèn)后生效。各地方需根據(jù)協(xié)議對(duì)已有的法律規(guī)章、立法規(guī)劃進(jìn)行清理，予以修改或者廢止，保證區(qū)域內(nèi)環(huán)境法治統(tǒng)一。

對(duì)跨行政區(qū)的污染進(jìn)行治理，關(guān)鍵不在于工程技術(shù)環(huán)節(jié)，而在于相關(guān)政府間的協(xié)調(diào)與合作[9]。協(xié)議立法即提供了這樣一個(gè)統(tǒng)一的法治環(huán)境，使區(qū)域環(huán)境的執(zhí)法協(xié)作更加便利、有效。協(xié)議立法從立法層面，明確對(duì)大氣污染物排放制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)大氣污染的治理制定統(tǒng)一的措施，對(duì)違反大氣污染治理規(guī)定的當(dāng)事方給予統(tǒng)一的法律責(zé)任，對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)和信息發(fā)布設(shè)立統(tǒng)一的平臺(tái)。同時(shí)，保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。此時(shí)才能真正做到區(qū)域性環(huán)境污染治理的多方聯(lián)合執(zhí)法，使區(qū)域環(huán)境管理真正得到統(tǒng)一。

4 結(jié)論

不論是國(guó)家立法上，還是區(qū)域合作實(shí)踐中，對(duì)于區(qū)域的環(huán)境治理，均已認(rèn)識(shí)到需要區(qū)域協(xié)作，聯(lián)合治理。聯(lián)防聯(lián)控制度未能真正從法律層面對(duì)這一問(wèn)題予以解決，協(xié)議立法提供了一個(gè)全新的視角，用以解決區(qū)域大氣污染問(wèn)題。但在實(shí)踐中或許還會(huì)有一些新的問(wèn)題出現(xiàn)，有待進(jìn)一步探討。

[1]呂效譜，成海容，王祖武，等.中國(guó)大范圍霧霾期間大氣污染特征分析[J].湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)：自然科學(xué)版，2013，28（3）：104-110.

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[3]葉必豐.行政協(xié)議：區(qū)域政府間合作機(jī)制研究[M].北京：法律出版社，2010：71.

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The Legislative Limitation and Solution in Regional Environmental Management

Ma Lanlan,Yang Yilin,Ma Tao
（School of Law and Politics,Zhejiang A&F University,Lin'an Zhejiang 311300,China）

The regional air pollution brought new challenges to the management of the regional environment.The existing legislation has reached the bottleneck period and it is difficult to break through.National legislation is general and has little effect in different regions.The local legislation leads to the legislation regime,and the regional environmental cooperation of domestic lacks a"coordinated"law to check and balance.So it provided a new legislative mode,as Agreement Legislation.The agreement legislation is the transition between the national and local legislation,it melts the private law and public management,and it is certainly the combination of the administrative power and contract.The agreement legislation is a new way to solve the problem of regional environment management can't effectively unified.

regional pollution,legislation regime,Agreement Legislation

D912.6

A

1008-813X（2017）05-0023-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.05.06

2017-08-28

浙江省大學(xué)生科技創(chuàng)新活動(dòng)計(jì)劃《長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的地方立法研究及推廣》（2016R412042）

馬蘭蘭（1992-），女，河南洛陽(yáng)人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士研究生在讀，主要從事生態(tài)保護(hù)法律與政策研究。

（編輯：周利海）