完善我國企業(yè)自行監(jiān)測與報(bào)告程序的路徑分析

胡 娟

（浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江杭州311300）

完善我國企業(yè)自行監(jiān)測與報(bào)告程序的路徑分析

胡 娟

（浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江杭州311300）

自行監(jiān)測與報(bào)告程序作為調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性來關(guān)注自身污染、督促企業(yè)履行其環(huán)境保護(hù)義務(wù)的有效手段在近幾年受到了廣泛關(guān)注。自行監(jiān)測與報(bào)告程序因其自身專業(yè)性強(qiáng)、難度大以及配套的監(jiān)管、懲治制度的匹配不足等因素并不能完全發(fā)揮其作用。在分析我國企業(yè)自行監(jiān)測與報(bào)告程序運(yùn)行面臨的困境基礎(chǔ)上，提出明確企業(yè)主體地位，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)各方積極行使知情權(quán)，規(guī)范社會(huì)監(jiān)測市場等完善自行監(jiān)測與報(bào)告程序的路徑。

自行監(jiān)測與報(bào)告；監(jiān)管；完善措施

為落實(shí)、完善環(huán)境法關(guān)于企業(yè)自行監(jiān)測與報(bào)告部分的相關(guān)規(guī)定，我國于2013年推出了《國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法》，2014年企業(yè)自行監(jiān)測與報(bào)告制度正式開始試點(diǎn)。這不僅標(biāo)志著國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測拉開序幕，也為我國建立企業(yè)自行監(jiān)測與報(bào)告制度奠定了基礎(chǔ)。目前，國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測已在全國推行，自行監(jiān)測信息錄入與發(fā)布平臺(tái)有效運(yùn)行，自行監(jiān)測結(jié)果受到環(huán)保部門的重視，自行監(jiān)測與報(bào)告制度建設(shè)初見成效。

1 自行監(jiān)測與報(bào)告程序的內(nèi)涵分析

1.1 自行監(jiān)測與報(bào)告程序的內(nèi)涵

自行監(jiān)測與報(bào)告制度究其內(nèi)涵是企業(yè)遵守環(huán)境保護(hù)法等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，為了解企業(yè)自身的排污情況、污染治理設(shè)施的運(yùn)行狀態(tài)以及對(duì)企業(yè)周邊環(huán)境綜合質(zhì)量的影響，自行組織開展環(huán)境監(jiān)測活動(dòng)并進(jìn)行定期報(bào)告的制度[1]。自行監(jiān)測與報(bào)告的方式多樣，企業(yè)可利用自身的技術(shù)、人員和設(shè)備依照最新的監(jiān)測方案開展活動(dòng)；也可轉(zhuǎn)交給具有資質(zhì)的監(jiān)（檢）測機(jī)構(gòu)代其開展監(jiān)測活動(dòng)，由企業(yè)自行負(fù)總責(zé)。具體的監(jiān)測內(nèi)容：污染物排放監(jiān)測——監(jiān)測直接向環(huán)境排放的水、氣污染物等；周邊環(huán)境質(zhì)量影響監(jiān)測——監(jiān)測排污單位周圍的空氣、地表水、土壤、地下水等周邊環(huán)境介質(zhì)；與有毒污染物排放緊密聯(lián)系的關(guān)鍵工藝參數(shù)監(jiān)測——在特定情況下，可以通過對(duì)這些關(guān)鍵工藝參數(shù)進(jìn)行檢測以替代或補(bǔ)充排放監(jiān)測；污染處理設(shè)施處理效果監(jiān)測——如果環(huán)境管理對(duì)污染處理設(shè)施有其他要求，或排污單位認(rèn)為有必要性的，應(yīng)對(duì)污染處理設(shè)施處理結(jié)果進(jìn)行監(jiān)測。

1.2 自行監(jiān)測與報(bào)告程序的意義

毋庸置疑，自行監(jiān)測與報(bào)告程序的運(yùn)行有力調(diào)動(dòng)了企業(yè)監(jiān)測自身污染情況的主觀能動(dòng)性，不僅發(fā)揮了企業(yè)的主體作用，也避免了企業(yè)在擴(kuò)大生產(chǎn)、發(fā)展事業(yè)的過程中因違反環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)受到處罰以及因環(huán)境損害所承擔(dān)的環(huán)境賠償。對(duì)企業(yè)而言，不僅降低了生產(chǎn)成本，保障了生產(chǎn)效率，還促進(jìn)企業(yè)通過樹立良好的形象，進(jìn)一步提高了綜合競爭力。

另外，企業(yè)自行監(jiān)測與報(bào)告程序的運(yùn)行不僅有利于降低對(duì)環(huán)保監(jiān)測部門財(cái)政人員配置的要求，減輕環(huán)保部門的壓力；也能促進(jìn)企業(yè)與環(huán)保部門間的交流，有關(guān)部門在監(jiān)測與報(bào)告過程中既能夠宣傳最新的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，又能夠及時(shí)了解企業(yè)在自行監(jiān)測與報(bào)告過程面臨的困境及難題，在提供技術(shù)指導(dǎo)的同時(shí)，將現(xiàn)實(shí)中遇到的最新難題反饋到試行的監(jiān)測法案制定部門，并加以完善，做到現(xiàn)實(shí)與立法層面的環(huán)環(huán)相扣、聯(lián)動(dòng)配合。自行監(jiān)測與報(bào)告程序還為公眾監(jiān)督企業(yè)的排污情況、污染源處理等提供了一個(gè)新的平臺(tái)，使公眾能夠積極參與到自行監(jiān)測與報(bào)告工作中。

2 我國自行監(jiān)測與報(bào)告程序的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 我國自行監(jiān)測與報(bào)告程序的立法進(jìn)展及推行狀況

在《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》總的指導(dǎo)下，我國在立法層面對(duì)于自行監(jiān)測與報(bào)告的規(guī)定不斷細(xì)化和完善，目前主要有《國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法》《國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)污染源監(jiān)督性監(jiān)測及信息公開辦法》以及《排污單位自行監(jiān)測指南》等。根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的推廣現(xiàn)狀，從行業(yè)層面上，我國于2016年先后公布了關(guān)于黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、水泥工業(yè)、火力發(fā)電廠以及造紙業(yè)等高污染行業(yè)的監(jiān)測技術(shù)指南的征求意見稿；而從地域劃分角度來說，陜西省、山東省、甘肅省、貴州省、海南省、湖北省、河南省都先后開展了圍繞自行監(jiān)測與報(bào)告程序的工作會(huì)議、培訓(xùn)活動(dòng)，制定了創(chuàng)新方案等?？v觀進(jìn)展情況，不難發(fā)現(xiàn)，許多省市對(duì)自行監(jiān)測與監(jiān)控的重視與日俱增，但就全國而言，推廣尚有不足，立法層面的突破也較為緩慢。

2.2 我國自行監(jiān)測與報(bào)告程序的問題分析

企業(yè)自行監(jiān)測專業(yè)性要求嚴(yán)、難度大、成本高。以2014年1月1日開始正式實(shí)行的《國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法》（以下簡稱為《辦法》）為例，規(guī)定了企業(yè)的監(jiān)測方式，手工監(jiān)測、自動(dòng)監(jiān)測以及手工與自動(dòng)監(jiān)測相配合的方式?！掇k法》對(duì)不同監(jiān)測方式都作出了細(xì)致規(guī)定，自動(dòng)監(jiān)測需要保證全天的監(jiān)測狀態(tài)，而手工監(jiān)測針對(duì)不同對(duì)象的監(jiān)測頻率往往不同。手工監(jiān)測與自動(dòng)監(jiān)測的規(guī)定條件都包含專業(yè)的設(shè)備、設(shè)施或通暢的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境以及兩名以上持有省級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門頒發(fā)的污染源自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)有效性審核培訓(xùn)證書的專業(yè)技術(shù)人員，這樣的基礎(chǔ)投入專業(yè)性要求高、難度大。在報(bào)告方面，“企業(yè)需每月初的7個(gè)工作日內(nèi)向環(huán)境保護(hù)主管部門報(bào)告上月主要污染物排放量，并于每年1月底前編制完成上年度自行監(jiān)測開展情況年度報(bào)告”[2]，這無疑增加了企業(yè)的成本。另外，我國自行監(jiān)測與報(bào)告程序還存在如下問題：

2.2.1 違法成本低，法規(guī)震懾作用不足

現(xiàn)行環(huán)保法對(duì)罰款的規(guī)定雖然取消了上限的限制，甚至采取了“按日計(jì)罰”的新規(guī)定，但是依據(jù)“按日計(jì)罰”追究責(zé)任的相關(guān)案例還不具有普遍性，“長了牙齒”的環(huán)保法還不夠鋒利[3]。相對(duì)于自行監(jiān)測所投入的監(jiān)測器械、大量人力等高額成本，許多企業(yè)會(huì)選擇逃避監(jiān)測義務(wù)、監(jiān)測數(shù)據(jù)造假或者謊報(bào)監(jiān)測結(jié)果等手段，即便后續(xù)會(huì)面對(duì)民事及行政處罰，而相對(duì)低額的經(jīng)濟(jì)處罰對(duì)于企業(yè)來說無疑是個(gè)“合買賣”的選擇。因此，在實(shí)際操作中往往會(huì)面臨震懾作用不足的窘境。

2.2.2 政府未能完全發(fā)揮作用，監(jiān)管不到位

首先，在自行監(jiān)測與報(bào)告的最新文件中，可以找到關(guān)于企業(yè)報(bào)告頻率、周期、真實(shí)度等具體的要求，但對(duì)于政府如何監(jiān)管、監(jiān)管周期、監(jiān)管結(jié)果等情況言之甚少，基本只有籠統(tǒng)的規(guī)定。其次，縱觀各省政府部門關(guān)于監(jiān)測信息的監(jiān)督及公布并不能滿足《辦法》第十九條規(guī)定的“在省級(jí)或地市級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門統(tǒng)一組織建立的公布平臺(tái)上公開自行監(jiān)測信息”。[4]

3 完善自行監(jiān)測與報(bào)告程序的相關(guān)建議

3.1 明確企業(yè)主體地位，促進(jìn)發(fā)揮主體作用

正如環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)測司司長羅毅所說：“作為環(huán)境保護(hù)責(zé)任的主體之一，開展自行監(jiān)測是企業(yè)的職責(zé)所在，要通過加強(qiáng)企業(yè)自行監(jiān)測，強(qiáng)化企業(yè)的環(huán)境意識(shí)。”[5]目前參與到自行監(jiān)測與報(bào)告程序中的企業(yè)普遍認(rèn)為監(jiān)測與報(bào)告提高了生產(chǎn)成本，增加發(fā)展的桎梏，未能主動(dòng)轉(zhuǎn)化思想將保護(hù)環(huán)境作為自身主動(dòng)承擔(dān)的責(zé)任。企業(yè)應(yīng)轉(zhuǎn)化固有思想，提高環(huán)保意識(shí)和責(zé)任感，將自行監(jiān)測與報(bào)告程序中的基礎(chǔ)投入劃分到企業(yè)長期發(fā)展的大規(guī)劃中，預(yù)留出適當(dāng)?shù)娜?、?cái)、物用于自行監(jiān)測，這樣企業(yè)既能有效關(guān)注自身對(duì)外界環(huán)境的影響，及時(shí)改進(jìn)生產(chǎn)方式，優(yōu)化升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，避免因污染問題影響企業(yè)運(yùn)作；也能借由自行監(jiān)測與報(bào)告程序廣受關(guān)注的契機(jī)培養(yǎng)企業(yè)文化，塑造積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、誠信經(jīng)營的企業(yè)形象。

明確企業(yè)的主體地位，首先要立足現(xiàn)有法律規(guī)定，提升企業(yè)對(duì)整個(gè)環(huán)境監(jiān)測與報(bào)告制度中自我定位的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，企業(yè)并非純粹的受監(jiān)管、被督促的對(duì)象，而是整個(gè)制度中的“源動(dòng)力”。除企業(yè)自身轉(zhuǎn)變觀念外，在整個(gè)程序運(yùn)作中需要提高對(duì)企業(yè)監(jiān)測數(shù)據(jù)的重視度，在保證真實(shí)度的前提下，有效利用監(jiān)測數(shù)據(jù)作為監(jiān)督企業(yè)排污的有力工具，從而提高企業(yè)的積極性。

3.2 環(huán)保部門加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)、監(jiān)督與管理

正如前文所述，自行監(jiān)測與報(bào)告程序存在難度大、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，這對(duì)一些中小企業(yè)來說，無疑為企業(yè)履行環(huán)境責(zé)任增加了很多障礙，因此需要相關(guān)環(huán)保部門根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，提供行之有效的技術(shù)性指導(dǎo)。根據(jù)目前出臺(tái)的規(guī)章規(guī)定，“……監(jiān)測的規(guī)定條件都包含……兩名以上持有省級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門頒發(fā)的污染源自動(dòng)監(jiān)測數(shù)據(jù)有效性審核培訓(xùn)證書的專業(yè)技術(shù)人員”，環(huán)保部門可以組織企業(yè)或者社會(huì)機(jī)構(gòu)中的監(jiān)測人員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，幫助其持證上崗，學(xué)習(xí)最新的監(jiān)測理論和實(shí)踐操作知識(shí)，為企業(yè)的監(jiān)測人才儲(chǔ)備提供幫助。另外，對(duì)于監(jiān)測能力強(qiáng)、報(bào)告及時(shí)且屬實(shí)的企業(yè)，予以專項(xiàng)的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助或稅費(fèi)退繳。

環(huán)保部門雖實(shí)行的是監(jiān)督性監(jiān)測原則，但需對(duì)企業(yè)自身或企業(yè)委托的社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)的監(jiān)測資格進(jìn)行鑒定，對(duì)其資質(zhì)和能力進(jìn)行詳細(xì)的認(rèn)定并登記在冊(cè)，以便此后的定期考察。對(duì)企業(yè)自行監(jiān)測現(xiàn)場進(jìn)行實(shí)地檢查，對(duì)不符合環(huán)境監(jiān)測法律法規(guī)規(guī)定或者不滿足現(xiàn)有技術(shù)規(guī)范的監(jiān)測行為，勒令企業(yè)及時(shí)整改并上報(bào)整改結(jié)果，對(duì)于拒不整改或者監(jiān)測結(jié)果造假的企業(yè)，除采取暫停其專項(xiàng)補(bǔ)助、取消其政府采購資格甚至取消其排污許可證等措施外還可嘗試些懲罰性措施來提升環(huán)保部門的監(jiān)督作用。除此之外，雖然《辦法》規(guī)定“應(yīng)當(dāng)在省級(jí)或者地市級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門統(tǒng)一組織建立的公布平臺(tái)上公開自行監(jiān)測信息”，但在實(shí)踐中許多省市的環(huán)保部門并未對(duì)平臺(tái)進(jìn)行及時(shí)跟進(jìn)，各地政府可以開闊思維，將這一統(tǒng)一平臺(tái)設(shè)置在除政府網(wǎng)站、環(huán)保部門網(wǎng)站外的第三方網(wǎng)站，從而充分輔助公眾發(fā)揮監(jiān)督職能。

3.3 社會(huì)各方積極行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與參與權(quán)

目前，關(guān)注環(huán)保問題是全社會(huì)的普遍認(rèn)知，但對(duì)于自行監(jiān)測時(shí)企業(yè)必須履行的法定義務(wù)這一點(diǎn)公眾往往知之甚少，通過不斷宣傳，可推進(jìn)全社會(huì)對(duì)企業(yè)自行監(jiān)測工作的認(rèn)識(shí)，調(diào)動(dòng)全社會(huì)監(jiān)督企業(yè)自行監(jiān)測的積極性。隨著此類觀念的傳播，當(dāng)出現(xiàn)企業(yè)不按規(guī)定履行其法定監(jiān)測及公開職責(zé)時(shí)，公眾可向?qū)ｉT的環(huán)保部門舉報(bào)，收到舉報(bào)的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)查，核查企業(yè)監(jiān)測情況，督促企業(yè)履行職責(zé)。

就環(huán)保部門而言，行使監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是環(huán)保部門監(jiān)督企業(yè)自行監(jiān)測的方案、內(nèi)容、監(jiān)測結(jié)果的真實(shí)度等等，確保監(jiān)測方案的制定情況、監(jiān)測內(nèi)容的實(shí)行情況以及監(jiān)測結(jié)果的公開情況；另一方面是環(huán)保部門的內(nèi)部監(jiān)督，上級(jí)環(huán)保部門對(duì)下級(jí)環(huán)保部門監(jiān)督企業(yè)監(jiān)測、公開工作的開展進(jìn)行日?？己?。以上在現(xiàn)有規(guī)章中已有體現(xiàn)，但在具體的運(yùn)用中仍然缺乏完整的保障機(jī)制，對(duì)于公眾自行起訴污染源監(jiān)測不當(dāng)以及對(duì)環(huán)保部門監(jiān)督不作為提起行政復(fù)議或訴訟的規(guī)定需要進(jìn)一步完善，為公眾行使監(jiān)督權(quán)免除后顧之憂。

3.4 規(guī)范社會(huì)監(jiān)測市場、提高市場活躍度

就目前企業(yè)本身的監(jiān)測能力來看，企業(yè)自行監(jiān)測與報(bào)告程序的運(yùn)行離不開社會(huì)化監(jiān)測機(jī)構(gòu)的技術(shù)支持，高強(qiáng)度的專業(yè)性要求對(duì)于許多企業(yè)來說，在設(shè)備和人員上都是不小的考驗(yàn)。隨著對(duì)自行監(jiān)測的普遍重視、專業(yè)分工的不斷細(xì)化，專業(yè)化監(jiān)測行業(yè)逐漸興起，專業(yè)化社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。這一方面提高了監(jiān)測的專業(yè)化，減輕了企業(yè)的監(jiān)測壓力，有利于充分利用社會(huì)資源，但另一方面良莠不齊的監(jiān)測機(jī)構(gòu)也給環(huán)保部門的監(jiān)督增加了難度，因此規(guī)范社會(huì)監(jiān)測市場成為發(fā)揮社會(huì)化監(jiān)測作用的重要前提。[6]

規(guī)范社會(huì)監(jiān)測市場的當(dāng)務(wù)之急是加快出臺(tái)關(guān)于社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)運(yùn)行的相關(guān)配套法規(guī)，構(gòu)建適合社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)運(yùn)行的市場環(huán)境，引導(dǎo)社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)規(guī)范有序發(fā)展。環(huán)保部門可配合企業(yè)制定社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定或等級(jí)劃分的清單，進(jìn)行專項(xiàng)業(yè)務(wù)的投標(biāo)，予以專項(xiàng)資金的財(cái)政支持。此外，吸收社會(huì)資金及外資以增強(qiáng)市場機(jī)制活力，鼓勵(lì)企業(yè)間通過加強(qiáng)自身監(jiān)測能力來參與監(jiān)測市場的競爭。企業(yè)通過社會(huì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行自行監(jiān)測的應(yīng)當(dāng)牢記追責(zé)機(jī)制，在選擇社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)時(shí)不能抱有僥幸心理，在企業(yè)、社會(huì)監(jiān)測機(jī)構(gòu)、環(huán)保部門的多重法律體系中做好銜接，形成良性互動(dòng)。

企業(yè)自行監(jiān)測與報(bào)告程序作為近幾年愈加被關(guān)注的重要程序，需要全社會(huì)各方群力群策，普遍重視，來促進(jìn)這一程序充分發(fā)揮它對(duì)環(huán)境保護(hù)的積極作用。

[1]馬夢青.我國企業(yè)自行環(huán)境監(jiān)測的現(xiàn)狀、問題及法律規(guī)制[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2015（1）：184-186.

[2]國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法（試行）.[2017-03 -09].http：//www.eepn.com.cn/zcfg/2/5307.html.

[3]汪勁.創(chuàng)新環(huán)境違法制裁條款實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)保制度[J].環(huán)境保護(hù)，2013（7）：35-37.

[4]石磊，楊毅.論重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開管理措施[J].能源與節(jié)能，2014（4）：110-112.

[5]羅毅.推進(jìn)企業(yè)自行監(jiān)測加強(qiáng)監(jiān)測信息公開[J].環(huán)境保護(hù)，2013（13）：13-15.

[6]于濤.環(huán)境監(jiān)測市場化的思考[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，15（3）：34-35，44.

（編輯：周利海）

Path Analysis on Perfecting Self-monitoring and Reporting Procedure of Chinese Enterprises

Hu Juan
（School of Law and Politics,Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

As an important way to mobilize enterprises to pay attention to their own pollution initiative,effectively urge enterprises to fulfill their environmental protection obligations,the selfmonitoring and reporting procedures has been widespread concern in recent years.Because of their own strong specialty,difficulty and the lack of supporting the regulatory and punishment system and other factors,the self-monitoring and reporting procedures can not fully play its role.The purpose of this article was to analyze the dilemma faced by China's enterprises to monitor and report on their own procedures,and to put forward the perfect path of self-monitoring and reporting procedures as follows:clarify the status of the main body of the enterprise,strengthen technical guidance,encourage the parties to actively exercise the right to know and to regulate social monitoring and market.

self-monitoring and reporting procedures,supervision,perfecting measures

X322

A

1008-813X（2017）03-0010-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2017.03.03

2017-04-10

胡娟（1994-），女，安徽六安人，浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士研究生在讀，主要從事生態(tài)保護(hù)法律與政策的研究。