鄉(xiāng)村權(quán)力下沉治理模式的運行策略及其反思

李鑫誠

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

·政治文明研究

鄉(xiāng)村權(quán)力下沉治理模式的運行策略及其反思

李鑫誠

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

在后農(nóng)業(yè)稅時代，當(dāng)鄉(xiāng)村治理面臨農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足、公共政策貫徹不暢等難題，從而使“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)力不從心之時，逐漸出現(xiàn)了政府權(quán)力向鄉(xiāng)村回流的趨勢，權(quán)力下沉的鄉(xiāng)村治理模式成為治理實踐主流，該治理模式采取了一系列運行策略，包括：通過財政手段將村委會吸納于政府體制之內(nèi)、通過交叉任職實現(xiàn)政黨權(quán)威在村民自治中的嵌入、通過干部駐村制向村莊注入行政紐帶。權(quán)力下沉的鄉(xiāng)村治理模式具有一定的現(xiàn)實回應(yīng)力和善治效果，但它潛藏著巨大的治理隱患和治理危機，包括：加重了地方財政負擔(dān)，侵蝕了村民合法權(quán)益，加劇了差序政府信任，尤其是擠壓了基層自治的內(nèi)生活動空間，權(quán)力下沉治理模式因高昂的政治成本和財政成本而具有不可持續(xù)性，鄉(xiāng)村治理亟需走出一元化的威權(quán)治理體系而遵循現(xiàn)代簡約的治理邏輯，從權(quán)力下沉走向權(quán)力下放，通過激發(fā)鄉(xiāng)村社會組織的力量和提供充足的公共空間而奠定鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定和諧的基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)村治理；權(quán)力下沉；村民自治

中國自20世紀(jì)80年代實行村民自治以來，隨著市場化改革的深入，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，尤其是農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足、干群關(guān)系緊張、農(nóng)民公共參與下降等難題，陷入了“強發(fā)展弱治理”的尷尬局面，[1](p46-45)“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)難以有效應(yīng)對這些新的難題，不少學(xué)者在國家與社會二元結(jié)構(gòu)的視野下，提出了立足社會本位的種種鄉(xiāng)村治理模式，如鄭法主張在村民自治的基礎(chǔ)上推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”；[2](p19-26)黨國英倡導(dǎo)建立“大農(nóng)村社區(qū)”的治理模式；[3](p72-79)溫鐵軍提出“村鎮(zhèn)并列自治”的治理模式。[4](p7)徐勇從國家政權(quán)建設(shè)出發(fā)設(shè)計了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，[5](p27-30)以彌補“鄉(xiāng)政村治”的不足，鄭風(fēng)田等人沿著這條思路具體提出“強縣政、精鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村合作”的鄉(xiāng)村治理模式。[6](p126-134)此外，也有些學(xué)者，如趙樹凱、袁金輝、張桂榮、王春光等，從國家與社會互動的視角探討鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，他們試圖建構(gòu)某種“多中心鄉(xiāng)村治理模式”，以實現(xiàn)國家、社會組織和村民三者的合作互補。①參見趙樹凱.“多中心治理”激活鄉(xiāng)村民間力量[N].社會科學(xué)報，2006-6-22，（2）；袁金輝.中國鄉(xiāng)村治理60年：回顧與展望[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2009（5）:69-73；張桂蓉.多中心治理，實現(xiàn)從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變[N].農(nóng)民日報，2014-1-11，（3）；王春光.邁向多元自主的鄉(xiāng)村治理——社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變帶來的村治新問題及其化解[J].人民論壇,2015（5）:11-13。

以上這些具有代表性的鄉(xiāng)村治理模式在運行細節(jié)和操作流程設(shè)計上存在差別，但都立足于社會本位與社會自治，其治理思路與治理導(dǎo)向受到眾多學(xué)者的肯定與推崇。但堅持國家中心觀和政府主導(dǎo)論的學(xué)者們則認為這類鄉(xiāng)村治理模式的性質(zhì)屬于理想型，它與中國的現(xiàn)實政治結(jié)構(gòu)之間存在難以彌合的緊張，因為鄉(xiāng)村治理本身就是由中國政治權(quán)威確定并推動的，最終也被納入既有的政府一元化的威權(quán)治理體系之中，村民自治制度自誕生之日就受到行政權(quán)力的約束，無法掙脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的權(quán)力滲透與控制，實質(zhì)性的村民自治和多元化的鄉(xiāng)村治理只能代表未來的治理理念，而絕不是具有實效性和現(xiàn)實政治基礎(chǔ)的治理模式，真正能夠解決目前種種鄉(xiāng)村社會問題的主流模式當(dāng)屬以強化國家行政權(quán)為特征的鄉(xiāng)村治理模式。事實上，在2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，出現(xiàn)了政府權(quán)力向鄉(xiāng)村回流的趨勢，權(quán)力下沉的鄉(xiāng)村治理模式逐漸成為主導(dǎo)，本文試圖探討：本該村民自治的村莊接納政府權(quán)力回流與嵌入的實踐場景或現(xiàn)實基礎(chǔ)是什么？權(quán)力下沉治理模式在鄉(xiāng)村治理實踐中是如何運行的？這種具有暫時善治效果的治理模式具有可持續(xù)性嗎？它隱含著哪些困境和危機？

一、鄉(xiāng)村權(quán)力下沉治理模式的實踐場景和運作策略

在國家中心論的鄉(xiāng)村治理邏輯中，中國現(xiàn)代國家的建構(gòu)過程即是國家政權(quán)集中統(tǒng)一、并“下沉到村”的過程，[7](p179-203)基層社會不得不卷入國家建構(gòu)過程并接受政府權(quán)力的整合和規(guī)制，鄉(xiāng)村治理也只能成為政府主導(dǎo)的國家治理體系的構(gòu)成部分，當(dāng)前權(quán)力下沉的鄉(xiāng)村治理模式反映了新的社會條件下政府整合鄉(xiāng)村秩序、解決鄉(xiāng)村問題的新范式，這種政府向鄉(xiāng)村的回歸，重新將行政權(quán)力下沉到村，主導(dǎo)鄉(xiāng)村秩序建設(shè)與發(fā)展的思路符合中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的制度邏輯。當(dāng)然，采取權(quán)力下沉這種治理形式，還與如下特定實踐場景和現(xiàn)實基礎(chǔ)有關(guān)：

其一，鄉(xiāng)村消極行政使公共政策貫徹不暢。盡管稅費改革和基層政府權(quán)限上提之后，在形式上似乎有助于鄉(xiāng)村管理的去行政化和村民自治的實現(xiàn)，但農(nóng)村稅費改革在制止農(nóng)村亂收費、亂集資、亂攤派，從而減輕農(nóng)民負擔(dān)的同時，加強了中央財政的集中度，進一步提高了中央政府宏觀調(diào)控能力，但也導(dǎo)致了地方財政能力縮小和地方政府財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對稱的負面后果，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更是陷于困境，缺乏必要的財政支撐給基層政權(quán)運行造成一系列負面影響，面對財政壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多半消極行政，最終導(dǎo)致公共政策在農(nóng)村貫徹執(zhí)行的不暢。

其二，農(nóng)村公共產(chǎn)品（扶貧、安全等）供給不足。由于市場經(jīng)濟的沖擊，農(nóng)村的淳樸民風(fēng)和習(xí)俗受到了重大影響，基于血緣和地緣的傳統(tǒng)熟人社會日益被理性人的功利觀念所取代，民眾之間的信任互惠網(wǎng)絡(luò)被撕裂，而法治社會所需要的社會資本又不成熟，以致村民自治的鄉(xiāng)政村治模式無力解決鄉(xiāng)村社會的新問題，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公共安全等公共產(chǎn)品供給不足，進而出現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的低效和無序。

鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力下沉正是為了解決政府公共政策在基層執(zhí)行不暢和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的難題而推行的，同時，這種治理模式也符合國家對鄉(xiāng)村社會有效控制的原則，無論鄉(xiāng)村采取何種治理形式，最終必定被納入國家政權(quán)的社會控制體系之中，正如杜贊奇通過對20世紀(jì)上半葉華北農(nóng)村的研究發(fā)現(xiàn)，盡管政權(quán)在中央和地方頻繁更迭，但為從鄉(xiāng)村社會汲取財源用于政治現(xiàn)代化建設(shè)，“所有的中央和地區(qū)政權(quán)，都企圖將國家權(quán)力伸入到社會基層，不論其目的如何，它們都相信這些新延伸的政權(quán)機構(gòu)是控制鄉(xiāng)村社會的最有效的手段”。[8](p3)

當(dāng)前中國鄉(xiāng)村權(quán)力下沉治理模式在實踐中采取了如下運行策略：

首先，勞酬激勵的財政手段加強了對村委會的體制內(nèi)吸納。自實行村民自治制度以來，盡管“政社合一”的人民公社體制解體了，“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理模式在全國得以普及，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間的關(guān)系并未發(fā)生根本性變化，鄉(xiāng)村的治理方式始終以科層制管理為主，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向行政村下派行政任務(wù)，并與行政村簽訂涉及農(nóng)村生活各方面的“行政目標(biāo)責(zé)任書”。

然而，行政村作為村民自治組織并沒有正式的行政權(quán)和財政權(quán)，加之稅費改革后，作為村干部激勵核心的務(wù)工補貼減少，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與行政村之間的關(guān)系出現(xiàn)失控的可能。農(nóng)業(yè)稅廢除之前，村干部的收入主要是從國家向農(nóng)民征收的稅費中抽取，但農(nóng)業(yè)稅廢除后，村干部的收入喪失了從各種稅費中抽取的灰色來源，于是誤工補貼和務(wù)農(nóng)收入成為主要來源，而這些收入相對于外出務(wù)工的高收入而言顯得微薄，由此出現(xiàn)公共政策的執(zhí)行不力和鄉(xiāng)村干部的流失空缺。為解決這一困境，一些地方的基層政府通過“酬勞”激勵的辦法加強對鄉(xiāng)村干部的管控，即根據(jù)村干部對上級任務(wù)完成的情況獲得政府不同程度的誤工補貼，這種做法使村干部由制度外的自治向制度內(nèi)科層管理轉(zhuǎn)變，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，從而強化了村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的科層聯(lián)系。例如，湖北秭歸縣因為村干部無法外出務(wù)工，而誤工補貼太低，很多村干部表達了離職意愿，為此，2016年湖北省政府要求地方按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職待遇給村委主任和黨支書支付報酬，將之前的1萬元以內(nèi)的務(wù)工補貼提高到近4萬元左右，使得一年財政收入只有幾億元的秭歸縣，一年僅村干部的報酬就要增加數(shù)千萬。以此方式留住村干部的同時，將村民自治組織正規(guī)化，實行坐班制、設(shè)置村民辦事大廳、村務(wù)工作規(guī)范化等，由此使原來的兼職村干部逐漸“科層化”、“正規(guī)化”、“規(guī)范化”，[9]成為專職的村干部，實質(zhì)上成為嵌入村莊的行政官員，承接和執(zhí)行上級的行政任務(wù)與命令。

其次，交叉任職實現(xiàn)了政黨權(quán)威在村民自治中的嵌入。村委主任與黨支部書記“一肩挑”已經(jīng)成為一種趨勢，這種做法具有一定的現(xiàn)實理由。一方面，村黨支部是中國共產(chǎn)黨在村莊的基層組織，是村民自治中的“領(lǐng)導(dǎo)核心”，它履行著執(zhí)行上級黨組織任務(wù)和命令的責(zé)任；而村委員會作為村民自治性的群眾組織，是村民行使自治權(quán)力管理村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)的主要組織載體，它與村黨支部之間存在著不可避免的緊張。另一方面，在市場化和政治體制改革的深入背景下，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變遷，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的人口大量外流，鄉(xiāng)村公共事務(wù)的處理日益復(fù)雜化，而村干部處理事務(wù)的權(quán)限不足，卻擔(dān)負著由上而下推行國家意志和由下而上反映民眾訴求的重要責(zé)任，面對村干部權(quán)責(zé)不對稱的難題，鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村治理中的影響力下降。

為了緩解村委會與村支部之間的緊張和村干部權(quán)限不足的難題，不少地方開始嘗試黨支書與村主任的交叉任職。通過“兩票制”即先經(jīng)由全體村民投票確定黨支部候選人，再經(jīng)由全體黨員投票選舉產(chǎn)生黨支部書記，最后再由村民選舉村黨支部書記兼任村委會主任，這種“一肩挑”的做法不斷得到中央政府的肯定和推行，已逐漸成為鄉(xiāng)村治理的常態(tài)。例如，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳早在2002年就發(fā)布了《關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，“提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認之后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選”。“在2007年，銀川市27個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的286個村中，有281個村進行換屆選舉，村委會主任和村黨支部書記成功實現(xiàn)‘一肩挑’的達到242人，占86.4%”。截至2007年11月，海南省瓊山區(qū)村（居）組織領(lǐng)導(dǎo)班子換屆選舉工作全部完成，“全區(qū)90個村（居）組織實現(xiàn)了書記、主任‘一肩挑’100%的工作目標(biāo)”，廣東省開平市“2005年村‘兩委’換屆選舉后，‘兩委’交叉任職率達96.1%，村支部書記兼村委會主任217名，‘一肩挑’達96%，遠遠高于省委、省政府提出的交叉任職率和‘一肩挑’比率達80%的要求”。[10](p94)這種將村主任與村支書交叉任職的“一肩挑”舉措，使民意被引入了村莊選舉，由此加強了作為農(nóng)村公共權(quán)力核心的村黨支部的權(quán)威，使黨管干部的“自上而下”邏輯與民意表達的“自下而上”邏輯結(jié)合起來，從而實現(xiàn)了將村務(wù)與政務(wù)的結(jié)合，也回應(yīng)了鄉(xiāng)村“民主政治邏輯”的挑戰(zhàn)。[11](p30-54)由此看來，兩委“一肩挑”的做法實現(xiàn)了黨意與民意的融合，將黨的領(lǐng)導(dǎo)切實嵌入到村民自治的實踐中，既增強了黨的基層組織的合法性，加強了黨對鄉(xiāng)村社會的控制，又擴展了村干部的權(quán)限，為鄉(xiāng)村治理精英充分施展治理才能提供了有效的平臺，同時也降低了政府為村干部所承擔(dān)的財政成本。

再次，干部駐村特派制為村莊注入了行政紐帶。干部駐村制是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級（縣級市）政府為解決鄉(xiāng)村治理中的難題（如貧困、安全等公共問題），為下轄的行政村配備專職干部，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級（縣級市）領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)助下達至村莊的行政任務(wù)，負責(zé)所在村的事務(wù)，這種“駐村制”也稱為“包村制”。當(dāng)然，它也表現(xiàn)為大學(xué)生村官、駐村工作隊、駐村“第一書記”等形式，其中尤以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村為主。事實上，這種基于群眾路線的干部駐村制早在解放戰(zhàn)爭時期就被共產(chǎn)黨倡導(dǎo)和運用，而在當(dāng)前的壓力型社會體制中，它試圖通過反官僚的運動式做法，以鄉(xiāng)村公共問題為導(dǎo)向，直接跨科層制的藩籬派駐行政官員伸入農(nóng)村基層解決現(xiàn)實問題。

以河南省溫縣為例，縣委為了發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在鄉(xiāng)村治理中的主體作用，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由“管理型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變，“全面推行以‘三聯(lián)定責(zé)’（聯(lián)村、聯(lián)民、聯(lián)事，定責(zé)任）為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村特派員制度”。[12](p48-49)具體來說，按照科學(xué)設(shè)置崗位、競聘上崗的原則，基本實現(xiàn)“一村一名特派員”，賦予每個特派員對所駐村村干部的任免建議權(quán)、村莊事務(wù)的自行決定權(quán)和村內(nèi)財務(wù)的最終審查權(quán)，踐行“扶持村中三五個能人,上四五個生產(chǎn)經(jīng)營項目,樹六七個致富典型,帶富一村百姓”的工作思路,設(shè)立“便民服務(wù)代辦站”,實行“便民服務(wù)代理制”,實行重大事項“五步走”(提出議案——受理議案——形成決議———上報備案——組織實施)，努力做到“小事不出村,大事不出鄉(xiāng)”。這些舉措從根本上加強了對農(nóng)村黨務(wù)和村務(wù)的管理，理順了鄉(xiāng)村關(guān)系，有力地推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從“通訊員”、“傳聲筒”到領(lǐng)導(dǎo)者、決策者和參與者的轉(zhuǎn)變。換言之，駐村干部已經(jīng)不再是“駐村”而是在“領(lǐng)導(dǎo)村”，駐村制“確保了自上而下的壓力與動員的傳遞”。[13](p42)又如江蘇省如皋市開展的“第一書記”駐村，實現(xiàn)了強化村級基層組織建設(shè)、村域經(jīng)濟快速發(fā)展、年輕干部培養(yǎng)鍛煉的“三贏”局面，“為全市農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)型升級、全面加快基本現(xiàn)代化建設(shè)進程注入了強勁活力”。[14](p67-68)總之，駐村特派制在實質(zhì)上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊之間銜接的橋梁，打破了傳統(tǒng)官僚制僵化的特點，成為保證政府公共政策和工作任務(wù)在村莊得以貫徹和完成的措施，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部與村莊的有效監(jiān)督和控制。

由此看來，當(dāng)前鄉(xiāng)村權(quán)力下沉的治理模式具有一定的現(xiàn)實基礎(chǔ)和必要性，它通過運用行政力量有效地主導(dǎo)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的規(guī)劃與控制，使政府能及時了解與掌握民眾的利益訴求，并做出具有針對性的回應(yīng)，比如對貧困鄉(xiāng)村的駐村扶貧，對治安較差鄉(xiāng)村的秩序整合等，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共產(chǎn)品的供給，有利于緩解緊張的干群矛盾，進而提高了鄉(xiāng)村治理效率，取得了一定的鄉(xiāng)村善治效果。

二、對鄉(xiāng)村權(quán)力下沉治理模式的反思

無疑，權(quán)力下沉的治理模式具有一定的現(xiàn)實回應(yīng)能力，也取得了某種善治效果，但它在解決一些眼前的具體問題的同時，但也帶來新的問題，尤其是潛藏著巨大的治理隱患和新的治理危機。在性質(zhì)上，權(quán)力下沉的鄉(xiāng)村治理模式屬于問題導(dǎo)向型的“運動式治理”，[15](p105-125)它只著眼于某一突出問題的解決，是一種非常態(tài)化的暫時性策略和權(quán)宜之計，從長期來看，它以犧牲鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生活力為代價，無力為鄉(xiāng)村治理提供根本出路。因為鄉(xiāng)村權(quán)力下沉的治理模式過于強調(diào)政府對鄉(xiāng)村的滲透與控制，并未培育和利用鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生資源，沒有積極引入鄉(xiāng)村治理的公共參與機制，實質(zhì)上發(fā)揮了“去自治”的效應(yīng)，導(dǎo)致對政府力量的過度依賴，正是這種通過外部權(quán)力強加的行政化手段蠶食了內(nèi)生性的村民自治秩序的存在空間，促使鄉(xiāng)村公共領(lǐng)域的萎縮，進而弱化了基層自治能力，最終導(dǎo)致村民自治制度流于形式。在某些地方（如貴州），權(quán)力下沉的鄉(xiāng)村治理模式及其相關(guān)的改革措施采取“硬推”手段，村民自治組織的重要性被忽視，“群眾參與度不夠”，“制度制定與執(zhí)行出現(xiàn)脫節(jié)”。[16](p44-47)具體說來，權(quán)力下沉的鄉(xiāng)村治理模式陷入了如下困境：

首先，對村干部的體制內(nèi)吸納既加劇了財政負擔(dān)，也侵蝕了村民的合法權(quán)益。對村干部的體制內(nèi)吸納的主要方式是通過提高其誤工補貼（薪酬）實現(xiàn)的，而這種措施在稅費改革條件下加大了政府財政負擔(dān)，給財政本已拮據(jù)的基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣）雪上加霜。2006年稅費改革設(shè)計的初衷在于使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由“進取型政權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型政權(quán)”，可事實上卻使其成了“懸浮型政權(quán)”，[17](p1-38)因為集權(quán)化的稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在基本運轉(zhuǎn)的維持和財政收入基數(shù)的完成方面出現(xiàn)了巨大財政缺口，改變了鄉(xiāng)村的行為特征，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為由向農(nóng)民收取稅費轉(zhuǎn)變?yōu)榻桢X和“跑”錢，更加依賴于上級政府。不僅如此，村干部在中國歷史上和現(xiàn)行法規(guī)中都是非脫產(chǎn)的、兼職的，他們始終是村莊與政權(quán)之間的紐帶，是社會與國家之間的中介，是村民自治的中樞和主導(dǎo)力量，承擔(dān)著雙重角色和功能，既要貫徹國家意志，又要反映民眾訴求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民自治組織間的合法關(guān)系正如《村民委員會組織法》第四條明確規(guī)定的那樣：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作”。

然而，現(xiàn)實中通過財政手段將村干部吸納進入政府體制內(nèi)的種種做法促使村干部的專職化和官僚化，事實上成為直接隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的準(zhǔn)行政官員，導(dǎo)致村干部與村民之間地位的不平等，進而疏遠了與民眾之間的聯(lián)系，在村民利益與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)生沖突時站在政府一邊，成為國家的代理人而忽視乃至拋棄村民的保護人角色，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)置于村務(wù)之上，侵蝕了作為鄉(xiāng)村治理主體的村民的利益。

其次，村兩委關(guān)系重塑違背了村民自治的原則。一方面，村委會與村黨支部“一肩挑”的做法模糊和消解了村委會與村黨支部的“二元權(quán)力結(jié)構(gòu)”（即使是形式上），使鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)重回“一元權(quán)力結(jié)構(gòu)”的趨勢，形成黨政不分的村莊政治狀態(tài)，使身兼二職的村干部的權(quán)力得以集中和擴大，即使存在村民選舉的制度約束，也無法對村干部的一元權(quán)力構(gòu)成實質(zhì)性制衡，難免造成權(quán)力任性的危險和人治取代法治的態(tài)勢，最終威脅村民自治的理念?！叭绻麊渭儚娬{(diào)黨政一肩挑，甚至走向了‘以黨代政’、‘黨政一體’或‘以黨治國’的道路，不僅不符合現(xiàn)代民主與法治的精神，也有損于黨的領(lǐng)導(dǎo)?！盵18](p91-97)另一方面，村委會與村黨支部“一肩挑”將使村民自治的空間被納入行政管控的范圍，使作為村民自治組織的村委會喪失了鄉(xiāng)村治理的影響力。傾向于完成上級任務(wù)和忠于上級命令的黨組織的科層化管理違背村民自治組織作為村民權(quán)益表達的載體的制度安排，進而威脅到村民自治的實踐?！耙患缣簟迸e措偏離了村民自治制度設(shè)計的初衷——村干部的雙重角色：即要承擔(dān)完成上級行政任務(wù)，又要表達村民訴求，因為這種做法在強化國家對鄉(xiāng)村的行政控制的同時，弱化了村民自治。換言之，“村主任與村黨支部書記的一肩挑不但從結(jié)構(gòu)上解決了兩委沖突的組織基礎(chǔ),而且通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,可以有效地消解來自村民自治的挑戰(zhàn)和潛在威脅?！盵19](p9-13)

再次，干部駐村削弱了基層政府和村官權(quán)威，加劇了差序政府信任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部作為基層政權(quán)的公務(wù)員，與村干部這一村自治組織的負責(zé)人相比，具有更大的自主權(quán)，能夠及時有效地向上級反應(yīng)和解決村莊的重要問題和公共事務(wù)，由此出現(xiàn)了一種趨勢，“在許多地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部的主要職責(zé)已經(jīng)不是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，而是作為包村干部在處理村莊事務(wù)。在部分村莊，包村干部已經(jīng)部分替代了村干部的職能，成為村莊事務(wù)的實際決策者與管理者。”[20](p54-60)在這種前提下，駐村干部與群眾之間存在兩種可能：一種是駐村干部脫離群眾，不能有效地解決農(nóng)村的公共問題，因為在科技日益發(fā)達的今天，駐村干部的多數(shù)時間在鄉(xiāng)鎮(zhèn)而非農(nóng)村，在他們下鄉(xiāng)時也多在村委會坐班，與村干部的接觸較多，而與村民的接觸較少，由此增加了村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不信任，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系出現(xiàn)脫節(jié)，“就像葫蘆掉進井里，從上面看是下去了，從下面看還漂在上面”。[21](p2-9)另一種可能性是，如果駐村干部能采取務(wù)實態(tài)度“放下架子，與群眾打成一片”，切實改善與解決村莊事務(wù)，那么駐村干部往往能夠獲得村民的較大信任和好感。一般而言，隨著下派官員所屬級別的提高，相應(yīng)地在村中的權(quán)力也越大，可以調(diào)用的資源就越多，越有可能解決民眾實際生活中的問題，他們所獲取的威信也相應(yīng)增強。由此，駐村干部有效實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的同時，弱化了村民自治組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在民眾中的被信任度，不利于充分發(fā)揮村干部與基層政權(quán)在鄉(xiāng)村治理中的應(yīng)有作用，也不利于基層政權(quán)的輿論引導(dǎo)和中國上下分治治理體制中存在的固有缺陷，加劇了基層政府人員與上層執(zhí)政人員之間在政治心理上的“隱性斷裂”。[22](p93-96)

如果從國家—社會的視角審視，鄉(xiāng)村權(quán)力下沉的治理實踐無非是重新找回政府的過程。在村民自治制度推行之前，政府通過人民公社對鄉(xiāng)村社會實行全能主義管控，政府充當(dāng)了越位的角色。而村民自治實施后，隨著市場經(jīng)濟與政治體制改革的深入，政府逐漸從社會領(lǐng)域退出，與此同時，鄉(xiāng)村公共領(lǐng)域開始陷入公共產(chǎn)品供給不足的困境，當(dāng)村民自治能力不足時，似乎重新求助于找回政府的老路。但權(quán)力下沉的做法使國家權(quán)力伸入到村莊的同時，使本來就帶有行政“緊約束”色彩的村民自治重新被行政化，基層自治的活動空間與權(quán)限被進一步壓縮，鄉(xiāng)村社會組織的自主性被行政力量的外部性所擠壓乃至取代，致使村民公共參與的熱情和渠道減少，鄉(xiāng)村治理的村民主體被排斥于治理之外。由此看來，權(quán)力下沉的鄉(xiāng)村治理模式是短視的、不可持續(xù)的。

三、結(jié)語

在后稅費改革時代，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)已發(fā)生巨大變遷的條件下，盡管權(quán)力下沉的鄉(xiāng)村治理模式能夠暫時較為有效地提供公共產(chǎn)品的供給，一定程度上緩解了鄉(xiāng)村治理危機，但它以犧牲鄉(xiāng)村社會自主性和弱化村民自治為代價，因為國家通過將行政權(quán)力下沉到村莊以實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會管控的做法造成了外部性的強制力量對村民內(nèi)生性公共空間的擠壓。這種權(quán)力下沉的鄉(xiāng)村治理模式因政治成本和財政成本的高昂，注定是不可持續(xù)的，鄉(xiāng)村治理還是要回歸到鄉(xiāng)村社會自治的路徑上來。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“汲取型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)型時代，在具有“皇權(quán)不下縣”的深厚基層治理傳統(tǒng)的中國，不能偏離村民自治的現(xiàn)代治理道路?，F(xiàn)代社會問題的復(fù)雜性和人們對福利的期待可能暫時求助于傳統(tǒng)行政治理或者國家主導(dǎo)社會被動參與的治理，這種傳統(tǒng)治理模式“也許仍然可能在中國起一定的作用,在其追求自身特色的政治現(xiàn)代性中扮演一個角色”，[23](p10-29)但它只具有短期效應(yīng)，我們越是沉湎于短期效應(yīng)，越是延誤村民自治的進程。治理的本質(zhì)在于多元社會主體的平等參與和協(xié)商合作，鄉(xiāng)村治理理應(yīng)強調(diào)村民自治組織作為的主體功用，尤其是在大量農(nóng)村“空心化”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作減少的社會條件下，鄉(xiāng)村治理更應(yīng)遵循現(xiàn)代簡約化的治理邏輯，強調(diào)權(quán)力的下放而非權(quán)力下沉，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部賦權(quán)增能，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村社會組織的力量，為其提供充足的公共空間，這些治理思路才是奠定鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定和諧的基礎(chǔ)。

[1]趙樹凱.基層政府:體制性沖突與治理危機[J].人民論壇，2014，（15）.

[2]鄭法.農(nóng)村改革與公共權(quán)力的劃分[J].戰(zhàn)略與管理，2000，（4）.

[3]黨國英.以市場化為目標(biāo)改造農(nóng)村社會經(jīng)濟制度——當(dāng)前農(nóng)村政策的一個評論[J].中國農(nóng)村觀察，2002，（3）.

[4]溫鐵軍.如何進行新一輪農(nóng)村改革[J].山東農(nóng)業(yè)（農(nóng)村經(jīng)濟），2003，（3）.

[5]徐勇.縣政、鄉(xiāng)派、村治:鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換[J].江蘇社會科學(xué)，2002，（2）.

[6]鄭風(fēng)田,李明.新農(nóng)村建設(shè)視角下中國基層縣鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2006，（5）.

[7]沈乾飛.將權(quán)力下沉到“心”:中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的路徑分析——以鄉(xiāng)村社會和農(nóng)民群體為中心的分析[J].中國農(nóng)村研究，2014，（2）.

[8]杜贊奇.文化、權(quán)力與國家[M].王福明,譯.南京:江蘇人民出版社，2008.

[9]賀雪峰.農(nóng)村基層治理應(yīng)注重簡約低成本[N].第一財經(jīng)日報，2016-4-21.

[10]戴玉琴.改革開放以來農(nóng)村民主政治發(fā)展論綱——基于村民自治制度視角[M].北京:社會科學(xué)文獻出版社，2010.

[11]景躍進.轉(zhuǎn)型、吸納和滲透——挑戰(zhàn)環(huán)境下執(zhí)政黨組織技術(shù)的嬗變及其問題[J].中國非營利評論，2011，（1）.

[12]?？』?推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村特派員制度的實踐[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2008，（10）.

[13]吳毅.小鎮(zhèn)喧囂——一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運作的演繹與闡釋[M].北京:三聯(lián)書店，2007.

[14]蔣建.駐村“第一書記”的管與用[J].人民論壇，2012，（31）.

[15]周雪光.運動型治理機制:中國國家治理的制度邏輯再思考[J].開放時代，2012，（9）.

[16]高剛.政府主導(dǎo)型的鄉(xiāng)村治理改革需要優(yōu)化——以貴州為例[J].中國發(fā)展觀察，2012，（2）.

[17]周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響[J].社會學(xué)研究，2006，（3）.

[18]項繼權(quán).“后稅改時代”農(nóng)村基層治理體系的改革[J].學(xué)習(xí)與實踐，2006，（3）.

[19]景躍進.黨、國家與社會:三者維度的關(guān)系——從基層實踐看中國政治的特點[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2005，（2）.

[20]王曉毅.鄉(xiāng)村公共事務(wù)與鄉(xiāng)村治理[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2016，（5）.

[21]趙樹凱.鄉(xiāng)村關(guān)系:在控制中脫節(jié)——10?。▍^(qū)）20鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2005，（5）.

[22]王飛龍.隱性斷裂:當(dāng)代中國治理中的基層干部[J].探索與爭鳴，2015，（9）.

[23]黃宗智.集權(quán)的簡約治理——中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政[J].開放時代, 2008，（2）.

責(zé)任編輯申華

D638

A

1003-8477（2017）04-0022-06

李鑫誠（1988—），男，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)博士研究生。

教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目“公共理性語境下的中國協(xié)商民主研究”（12YJA810012）的階段性成果。