論新型城鎮(zhèn)化背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能轉(zhuǎn)換

李麥產(chǎn)

（河南大學(xué)，河南 開封475001）

論新型城鎮(zhèn)化背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能轉(zhuǎn)換

李麥產(chǎn)

（河南大學(xué)，河南 開封475001）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃興起時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一類地域和聚居空間曾一并獲得較好發(fā)展。但在規(guī)模經(jīng)濟(jì)和聚集效應(yīng)的影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的動力機(jī)制被調(diào)整。城市建設(shè)得到加速、加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展卻減速、放緩。新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的實(shí)施及逐步實(shí)現(xiàn)，不能忽略鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)與支撐作用。根據(jù)新的社會特征變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)瞄準(zhǔn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會事業(yè)目標(biāo)而精準(zhǔn)發(fā)力，努力建設(shè)、發(fā)展、壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，做大、做實(shí)、做強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而在承擔(dān)就近、就地城鎮(zhèn)化重任中體現(xiàn)出新價(jià)值。這是一條具備必要性、可行性且意義重大的技術(shù)路線。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)；新功能；社會事業(yè)；新型城鎮(zhèn)化

一、演進(jìn)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與發(fā)展?jié)摿?/h2>

（一）由農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)和功能缺憾到社會事業(yè)補(bǔ)救視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)當(dāng)

根據(jù)國情，推進(jìn)現(xiàn)代社會治理和實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，筑牢夯實(shí)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)很重要。就現(xiàn)階段而言，鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵在家庭結(jié)構(gòu)及其功能的亟需完善或培育。在社會動態(tài)化和勞動力要素率先市場化中，農(nóng)民工大規(guī)模流動，沖散了原來農(nóng)村家庭的完整性。直接以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為目標(biāo)的新型城鎮(zhèn)化，必須照應(yīng)這種微觀社會基礎(chǔ)的變化及相關(guān)影響。

有外出務(wù)工的農(nóng)村家庭，目前大多呈撕裂狀，家庭形式及功能存在不小缺陷，不再是過去的完整態(tài)。具體表現(xiàn)是家庭成員的空間分離：老人、婦女和兒童成為留守者（亦有伴隨流動者），而作為主要?jiǎng)诹椭е闹星嗄昴行赃M(jìn)入各地的城市，變成建設(shè)者即農(nóng)民工。農(nóng)村地區(qū)在教育、醫(yī)療、家庭養(yǎng)老等環(huán)節(jié)存在嚴(yán)重短板。

城、鄉(xiāng)家庭由此出現(xiàn)地域之外另一個(gè)重大分異：前者整體上保持著結(jié)構(gòu)和功能的完整性，制約并耦合著城市空間的規(guī)劃與生產(chǎn)，城市小區(qū)可隨意布置，在獲得來自城市內(nèi)外各種社會資源的支持下，每家每戶皆溫馨、舒適、宜人；很多農(nóng)家院落卻不再生機(jī)勃勃，而是落入沉寂。如果無視城鄉(xiāng)家庭在社會特征上的這種顯性差異，即使農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)在形式上有類于城市小區(qū)的規(guī)劃與操作，也不能很好地聚集人群與人氣，從而建成能夠支撐整個(gè)現(xiàn)代社會大廈的牢固根基。實(shí)踐也證明，鄉(xiāng)村建設(shè)只是套搬和臨摹城市規(guī)劃與建設(shè)的技術(shù)路線，不考慮并應(yīng)答鄉(xiāng)村的真實(shí)問題與需要，就無法收獲良好實(shí)效。

應(yīng)對、彌補(bǔ)農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)與功能上的缺憾，當(dāng)有寬廣的視野，統(tǒng)籌多重目標(biāo)，堅(jiān)持“多規(guī)合一”，用有效的規(guī)劃和有力的政府引導(dǎo)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)具備較好可行性的空間范圍，輔助或頂托農(nóng)村家庭養(yǎng)老、孩子教育等迫切需要，實(shí)行集體供養(yǎng)或集中醫(yī)療，以社會事業(yè)的大興辦，推動以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的小城鎮(zhèn)的大發(fā)展。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)在貫徹新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的潛力

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化。但中國既往的城市化實(shí)踐說明，人的城市化一度落后于土地的城市化。以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主要對象的新型城鎮(zhèn)化，首先有一個(gè)去向、目的地遴選問題，即人往哪里走、在何處實(shí)現(xiàn)，把城鎮(zhèn)化的人口落實(shí)到怎樣的特定區(qū)域。

大中城市雖然具有較多工作機(jī)會，基礎(chǔ)設(shè)施良好，各項(xiàng)社會事業(yè)完善，但在人口膨脹、城市病頻發(fā)的情形下，在就業(yè)地直接實(shí)現(xiàn)城市化，各方面所承擔(dān)的成本巨大，也將給城市本身帶來很嚴(yán)重的社會、管理、運(yùn)營等挑戰(zhàn)。譬如，對京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游城市群104個(gè)主要城市的市民化成本進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，政府和企業(yè)要面對較大壓力，尤其是住房成本大，在近些年城市房產(chǎn)權(quán)益性收入不斷上漲的情況下，農(nóng)民的耕地流轉(zhuǎn)獲益等根本無法支付其購房費(fèi)用，而且農(nóng)民工一旦市民化，企業(yè)必將向他們支付與原來工資不相上下的社會保障費(fèi)用，企業(yè)將難以承受。[1]退一步看，就是二三線城市也不是農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的適宜空間。

以縣域?yàn)閱卧七M(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化，其難度也不小。全國平均，每縣人口有幾十萬，大縣則超百萬。把這么多的人集中在一個(gè)縣城內(nèi)，從地方財(cái)力、基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)機(jī)會等方面看，多是難堪其重?？傊?，相比較而言，動員農(nóng)民工及其農(nóng)村留守成員就近向鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠攏，是最佳模式。

對于農(nóng)民工等主體的市民化來說，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的小城鎮(zhèn)具有較好的可行性和顯著綜合優(yōu)勢。對之，費(fèi)孝通先生曾主張“小城鎮(zhèn)，大問題”。梁漱溟先生在回憶20世紀(jì)二三十年代鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)驗(yàn)和探索的緣由時(shí)也認(rèn)為，一鄉(xiāng)一村搞好了，便有了推動社會進(jìn)步的基礎(chǔ)。[2]鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大發(fā)展，契合中國大國國情背景下的城鎮(zhèn)化需要。

當(dāng)然，關(guān)于以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的小城鎮(zhèn)在改革開放后的發(fā)展沿革、當(dāng)前困局及原因等，也當(dāng)辨析。小城鎮(zhèn)一方面在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中確實(shí)發(fā)揮過不可替代的作用，譬如20世紀(jì)八九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時(shí)，興起了一大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但小城鎮(zhèn)與大中城市在要素聚集、經(jīng)濟(jì)力量、基礎(chǔ)設(shè)施、職能承擔(dān)、影響力等方面畢竟存在巨大差異，而且后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政管理職責(zé)上的虛化、財(cái)政收支能力的受限，以及目前只有縣（區(qū)）級以上政府才有對土地資源的管理權(quán)限等，都制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的成長性。[3]這些情況應(yīng)是未來推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)大發(fā)展要考量或調(diào)整的環(huán)節(jié)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來發(fā)展方向：產(chǎn)業(yè)抑或事業(yè)

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國四級地方行政體制（省、市、縣、鄉(xiāng)）的末端。但在近來的變化、發(fā)展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級面臨不小的困難與挑戰(zhàn)，導(dǎo)致了對發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)的必要性與未來出路的質(zhì)疑。

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地位的看法或評價(jià)，在目前不少的觀察、探視下，似乎都覺得無足輕重。甚至有的主張取消其設(shè)置。倘若放任鄉(xiāng)鎮(zhèn)在事權(quán)和財(cái)權(quán)上收后繼續(xù)無所事事，則真的很難說鄉(xiāng)鎮(zhèn)價(jià)值有多大。相反，要是突出和確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會服務(wù)、公共管理職能，在城鄉(xiāng)一體化和現(xiàn)代社會治理中找準(zhǔn)定位，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)定將復(fù)興并實(shí)現(xiàn)大發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一旦肩負(fù)了社會管理、提供公共品等新使命，也就等于獲得了在未來存在、發(fā)展、壯大的歷史合理性。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施落后，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、生活服務(wù)等社會事業(yè)滯后，不能對農(nóng)民等主體形成吸引力，甚至原有居民向城市流動。[4]這其實(shí)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會服務(wù)功能嚴(yán)重欠缺的體現(xiàn)。針對性地補(bǔ)足短板，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便能鳳凰涅槃、煥發(fā)活力。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的出路不在產(chǎn)業(yè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，必須依托某個(gè)（些）支撐。功能、使命、作用等是鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級行政單位或小城鎮(zhèn)這樣的初級聚居區(qū)（點(diǎn)）存在的直接原因。在過去一定時(shí)期，政治考量或經(jīng)濟(jì)因素是其保障。但在現(xiàn)在和今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展可能在于其能否擔(dān)負(fù)起意義重大的社會事業(yè)。

當(dāng)然，具備區(qū)位、資源優(yōu)勢，以及有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和傳統(tǒng)的地方，仍然可以突出和彰顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)功能，打造特色或?qū)I(yè)小鎮(zhèn)。住建部、發(fā)改委、財(cái)政部最近聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》提出，到2020年培育1000個(gè)左右的特色小鎮(zhèn)，分別在休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居等方面各有所長。此目標(biāo)乃在于引領(lǐng)全國小城鎮(zhèn)的建設(shè)，發(fā)揮示范和帶動作用。[5]這個(gè)任務(wù)，對于那些基礎(chǔ)好、條件具備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有可行性，是在原有條件上的提升，但從特色小鎮(zhèn)的類型劃分可知，依然是產(chǎn)業(yè)依托型，很多普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能學(xué)不來。

譬如，浙江規(guī)劃在“十三五”培育100個(gè)左右的省級特色鎮(zhèn)，以期產(chǎn)業(yè)特色鮮明、環(huán)境優(yōu)美宜居、人文氣息濃厚[6]。但這是在人口稠密、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的做法，中西部等廣大地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或許就無法臨摹。

（三）社會事業(yè)才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的新支點(diǎn)

考慮與設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來發(fā)展的道路，必須從農(nóng)村地區(qū)、鄉(xiāng)村社會最大的現(xiàn)實(shí)問題與農(nóng)民的迫切需要出發(fā)。這就是養(yǎng)老、醫(yī)療、教育，以及重構(gòu)或替代家庭職能。根據(jù)實(shí)際情況和需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮、承擔(dān)更多的社會功能，辦好各項(xiàng)社會事業(yè)，不宜再凸顯經(jīng)濟(jì)使命。根據(jù)這樣的思路，來考量鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位，以及密切它與農(nóng)村的內(nèi)在聯(lián)系。

由于空間距離、歷史傳統(tǒng)等影響，縣城以上的城市曾長期與廣大鄉(xiāng)村呈二元對立。鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接面向農(nóng)村，應(yīng)答農(nóng)村、農(nóng)民的各種需求，最便于實(shí)施城鄉(xiāng)一體化。費(fèi)孝通先生對涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)有一個(gè)與眾不同的闡釋，就是“正在興起的一種新型的社區(qū)”，即由農(nóng)村性社區(qū)向現(xiàn)代化城市轉(zhuǎn)型的過渡性社區(qū)。[7]這種關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)等小城鎮(zhèn)是新型社區(qū)的認(rèn)識，已經(jīng)觸及了它們在服務(wù)農(nóng)民、勾連城鄉(xiāng)之間的作用：通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)等的建設(shè)、發(fā)展，使農(nóng)民在此實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。這是一條務(wù)實(shí)的、循序漸進(jìn)的中國城鎮(zhèn)化的道路。

20世紀(jì)90年代后，出于聚集能產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)、協(xié)同會提高資源環(huán)境效益等考慮，縣域以上的經(jīng)濟(jì)獲得了優(yōu)先發(fā)展，各級工業(yè)園區(qū)建設(shè)得到強(qiáng)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)走出田間地頭，在極化效應(yīng)的吸引下向中心地靠攏，小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空心化。而同時(shí)，大中城市工業(yè)項(xiàng)目迅速發(fā)展，城市也不斷變化和更新，農(nóng)民工拋棄就近就業(yè)而向大中城市流動，一部分農(nóng)民工尤其是年輕一代，不愿或不能返回鄉(xiāng)村，這就意味著一條直接邁進(jìn)大中城市的躍升式的城市化道路正在形成。然而，這種模式要求大中城市必須預(yù)備足夠的資源，來盛納這些身在城中而根基還在鄉(xiāng)村的龐大人群。很明顯，躍升式的人口城市化模式相對于漸進(jìn)式、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)等小城鎮(zhèn)為聯(lián)結(jié)點(diǎn)的城鎮(zhèn)化，無疑具有極大風(fēng)險(xiǎn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否通過產(chǎn)業(yè)重振，以此吸納人力而實(shí)現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化？在產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的新條件下，當(dāng)然可作為一種探索。但就目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)最適宜承擔(dān)的歷史任務(wù)來看，在于社會事業(yè)而不是產(chǎn)業(yè)。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)把面向基層迫切需要的社會事業(yè)、公共品服務(wù)搞好了，才能聚集人口等要素，形成助推鄉(xiāng)鎮(zhèn)大發(fā)展的動力。在城鄉(xiāng)一體化與協(xié)同發(fā)展的背景下，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)與大中小等不同位階與規(guī)模的城市，承擔(dān)有所區(qū)分的經(jīng)濟(jì)、社會職能，已勢在必行。吳良鏞院士在最近社科院發(fā)布的《中國城市發(fā)展報(bào)告（2015）》中提出，要因地制宜采取差別化策略，以綜合系統(tǒng)的方法應(yīng)對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的復(fù)雜性，建立新型城鄉(xiāng)關(guān)系，對于特大城市地區(qū)，要促進(jìn)生產(chǎn)力要素靈活流動和重組，疏解過分集中的功能，同時(shí)提高中小城市和城鎮(zhèn)的人口吸納與服務(wù)功能，使農(nóng)村富余勞動力在大中小城市均衡分布，形成協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一體。[8]

鄉(xiāng)鎮(zhèn)等小城鎮(zhèn)的主要功能會因發(fā)展階段、區(qū)位、條件等變化。在發(fā)揮小城鎮(zhèn)功能時(shí)應(yīng)當(dāng)動態(tài)地把握其戰(zhàn)略定位和設(shè)計(jì)。由于認(rèn)識的局限，人們往往搬用前一個(gè)階段的發(fā)展規(guī)律和情況來制定關(guān)于小城鎮(zhèn)的政策和制度[9]，這就容易出現(xiàn)決策失誤，也制約小城鎮(zhèn)的良性發(fā)展，影響小城鎮(zhèn)在新時(shí)期正確承擔(dān)使命。

在改革開放的一定時(shí)期（如20世紀(jì)80-90年代），鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)支撐作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等小城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，態(tài)勢好。當(dāng)這種經(jīng)濟(jì)支撐作用弱化乃至被抽走后，沒有其他功能或職責(zé)替代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展遂陷入迷茫、徘徊期?，F(xiàn)在即使再接續(xù)上轉(zhuǎn)移過來的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，對于大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言恐怕也難再現(xiàn)當(dāng)年的生機(jī)活力。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會事業(yè)卻是時(shí)代賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重任。

三、找準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化中的定位

（一）社會事業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展中的作用

新形勢下，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)大發(fā)展，是解決農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等重大而迫切社會問題的有力抓手。

教育等優(yōu)質(zhì)社會資源，現(xiàn)在普遍受到重視，成為人們選擇城市等居住地的重要參考變量。人口跟著教育走，優(yōu)質(zhì)教育聚集的地方最容易形成聚集中心或城鎮(zhèn)。“教育與城鎮(zhèn)化已經(jīng)互為動力”，“城鎮(zhèn)化就是教育資源優(yōu)質(zhì)化?！盵10]

其實(shí)，城鎮(zhèn)化及人口的大規(guī)模流動，也對城鄉(xiāng)教育生態(tài)及格局產(chǎn)生了重大影響。譬如總量達(dá)一個(gè)億的農(nóng)村受教育者分為兩部分：“流動兒童”與“留守兒童”。城市教育面對“流動兒童”有一個(gè)是否和怎樣接納的問題（簡單說就是學(xué)校必須擴(kuò)容、公平對待外來學(xué)生）。對于“留守兒童”，地方教育則出現(xiàn)了城鎮(zhèn)地帶的大班額、巨型學(xué)校，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的寄宿制學(xué)校，以及鄉(xiāng)村的村小、教學(xué)點(diǎn)“小規(guī)模學(xué)?！钡榷嗲闆r并存。不少農(nóng)村地區(qū)的學(xué)生通過各種形式集中到城鎮(zhèn)接受教育。目前國家的城市化率才55%，而在校生的城鎮(zhèn)化率已是83%。[11]農(nóng)村學(xué)校面廣、線長，學(xué)生卻逐年減少，效益低下，似乎只有一條農(nóng)村教育的城鎮(zhèn)化解決路徑了。整合資源，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級辦好教育，振興鄉(xiāng)村教育，是實(shí)現(xiàn)教育公平和解決上述城鄉(xiāng)教育問題的最好出路。

與城鄉(xiāng)教育的不均衡及其造成的影響相類似的，便是城鄉(xiāng)醫(yī)療不均衡。為保障農(nóng)民醫(yī)療，國家主導(dǎo)建立了新農(nóng)合，減輕了農(nóng)民就醫(yī)負(fù)擔(dān)等。但在取得這些成績的同時(shí)，城鄉(xiāng)之間巨大的醫(yī)療服務(wù)差距還存在著。越來越多關(guān)心健康和生活質(zhì)量的人涌進(jìn)高等級醫(yī)療機(jī)構(gòu)尋診就醫(yī)，而這些地方通常是大中城市，又成為造成大中城市擁擠、不便的一種原因。如果能夠把目前凋敝、運(yùn)營黯淡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等醫(yī)療機(jī)構(gòu)盤活，補(bǔ)充人員，提高水平，無疑既能夠讓基層群眾受益，又能減輕上級醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作量的良方。

解決日益嚴(yán)峻的農(nóng)村養(yǎng)老問題，亦寄希望于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)及相關(guān)社會事業(yè)的大發(fā)展。長期執(zhí)行嚴(yán)格的計(jì)劃生育，導(dǎo)致國民整體生育率下降。伴隨醫(yī)療和生活水平的提高，人均壽命又大幅度延長。目前，我國已全面進(jìn)入老齡化社會，人口紅利用盡。2016年初雖全面放開二孩政策，但贍養(yǎng)比高、勞動力不足等問題，短期內(nèi)不會改觀。如果說未富先老是中國的特征，此情況在農(nóng)村則更突出。由于農(nóng)村家庭完整結(jié)構(gòu)的解體，養(yǎng)老也必須由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老轉(zhuǎn)向社會化。[12]農(nóng)村老人亟需獲得社會養(yǎng)老支持系統(tǒng)的幫扶。但是，這個(gè)系統(tǒng)無法在空間范圍狹小、資源組織有限的村莊內(nèi)建立；把這個(gè)系統(tǒng)定位在一縣之內(nèi)，又有其他不便。因此，整合資源、動員力量，加大投入，迅速實(shí)施，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)新社區(qū)附近建立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老院，能夠及時(shí)應(yīng)對這種需要。

現(xiàn)在，有些高端商業(yè)項(xiàng)目所設(shè)計(jì)、開發(fā)的集優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老資源于一體的小鎮(zhèn)，其實(shí)大致也不過這樣。如果能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)很好地解決了醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等社會問題，小城鎮(zhèn)得到一個(gè)跨越式提升，必將有利于我國實(shí)現(xiàn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

在新型城鎮(zhèn)化過程中建立新型城鄉(xiāng)關(guān)系，目光向下聚焦，秉持“以縣域?yàn)閱卧薄蛘吒　坝行蛲七M(jìn)農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程”[13]，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本空間實(shí)施范圍，進(jìn)行城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)性工程，無疑是適宜的。

（二）支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)大發(fā)展的客觀依據(jù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展基層民眾所需要的社會事業(yè)，提供各種公共品和相關(guān)服務(wù)，滿足其迫切要求，具有無限潛力。譬如，充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院，方便農(nóng)民就診就醫(yī)，能提高醫(yī)保核銷比例，有助于疏解高等級醫(yī)療機(jī)構(gòu)面臨的壓力；進(jìn)一步推動醫(yī)療機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型或擴(kuò)建，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作，發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老事業(yè)，能迅速應(yīng)對日益嚴(yán)峻的農(nóng)村養(yǎng)老難題；整合教育資源，集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦學(xué)，提升教育教學(xué)水平，有利于克服目前農(nóng)村教育小、散、差等；農(nóng)民工在鄉(xiāng)鎮(zhèn)購房，老人、婦女、孩子在此生活，一定程度上可實(shí)現(xiàn)家庭的重新融合，婦女則能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)再就業(yè)；搬進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而騰置出來的宅基地與房屋可交易，耕地流轉(zhuǎn)后集中經(jīng)營；農(nóng)民工可繼續(xù)參與城市建設(shè)，亦能改善其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住的家人聯(lián)系。條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則在未來發(fā)展成城市。

這種發(fā)展、壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為社會功能基地、而不是經(jīng)濟(jì)基地或工業(yè)園區(qū)的思路，也是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。而從農(nóng)民工概況和城鎮(zhèn)化成本等角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)亦具有良好條件。

國家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查，2015年農(nóng)民工總數(shù)27747萬，比上年增加352萬，增長1.3%，增速自2011年繼續(xù)回落。其中，本地農(nóng)民工10863萬，增加289萬、增長2.7%；外地農(nóng)民工16884萬，增加63萬、增長0.4%，跨省流動者7745萬，占外出的45.9%，比2014年下降1.5個(gè)百分點(diǎn)；外出者流入地級以上城市的達(dá)11190萬，提高2個(gè)百分點(diǎn)。外出農(nóng)民工月均生活費(fèi)1012元，增長7.2%，且在直轄市、省會城市的生活消費(fèi)高、增長快，在小城鎮(zhèn)就業(yè)的外出農(nóng)民工月均支出892元，增長4.5%。[14]由此可知農(nóng)民工總數(shù)及外出農(nóng)民工數(shù)量都很大，農(nóng)民工增速雖在下降，但進(jìn)入大中城市的比例在提高，不同的生活成本并沒有影響他們對高等級城市的選擇，原因可能在于大城市有更高的收入和更多的發(fā)展機(jī)會。

據(jù)中國社科院《中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程研究報(bào)告》，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)市民化的人均公共成本是13萬元，且東、中、西不同地區(qū)存在差別，分別是17.6萬、10.4萬、10.6萬。這些成本主要用于公共服務(wù)、社會保障、基礎(chǔ)社會建設(shè)等方面。譬如社會保障全國平均支出是41356元，隨遷農(nóng)民工子女就學(xué)而在教育資源擴(kuò)容上的支出是14180元，人口流入地的社會保障房是12011元。除這些由各級政府承當(dāng)?shù)呢?cái)政支出外，進(jìn)入城鎮(zhèn)的每個(gè)人還需承當(dāng)一定的費(fèi)用，如每年1.8萬元的生活費(fèi)，以及一次性支付10萬元左右的購房成本。[15]據(jù)測算，如果每年實(shí)現(xiàn)2500萬人的城鎮(zhèn)化，則每年的投入需要6500億元，占當(dāng)年財(cái)政支出的5.5%左右。但最終完成1億人口的城鎮(zhèn)化，僅公共財(cái)政支出總額將是13萬億元，大約是近年來國家全年的財(cái)政收入。不過，要是大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)，就近、就便城鎮(zhèn)化，則花費(fèi)一定不要這么多。

以教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會事業(yè)為著力點(diǎn)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)放在新型城鎮(zhèn)化格局中做大、做強(qiáng)，是有良好現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的——這就是前些年撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、并村的積極成果。

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、并村，是新時(shí)期對基層社會進(jìn)行空間整理和治理的需要，具有科學(xué)性、必要性，也是時(shí)代發(fā)展的迫切要求，其價(jià)值和作用不容否認(rèn)，而且成績也是相當(dāng)不錯(cuò)的。這表現(xiàn)在一些數(shù)據(jù)的變化上。1992-2004年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由48250減少到36952，減少11298，其中鄉(xiāng)由34115減少到17781，減少了約一半，鎮(zhèn)由14135增加到19171，增加5036。[16]2002年曾暫停撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)。2004年《一號文件》（提出漁區(qū)漁港、林區(qū)與墾區(qū)的場部建設(shè)同小城鎮(zhèn)發(fā)展相結(jié)合）之后，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村于短期內(nèi)發(fā)展較快，效果明顯，節(jié)約了土地，精簡了人員與機(jī)構(gòu)，提高了居住集中度，撤并了一些教學(xué)點(diǎn)、學(xué)校，促進(jìn)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化。

到2015年末，全國鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)級特殊區(qū)域的數(shù)量分別是20515、11315、643個(gè)，平均面積依次是2.19、0.61、1.46平方公里，自然村數(shù)量共264.46萬。村鎮(zhèn)戶籍總?cè)丝?.57億，其中鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、特殊區(qū)域建成區(qū)分別是1.6、0.29、0.03億人，占總數(shù)的16.73%、3.02%、0.33%，合計(jì)20.08%，而村莊人口7.65億，占79.92%。2015年全國村鎮(zhèn)建設(shè)共投入15673億元，鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、特殊區(qū)域建成區(qū)內(nèi)的份額依次是6781億元、559億元、129億元，村莊8203億元，占比分別為43.3%、3.6%、0.8%、52.3%。房屋建設(shè)一項(xiàng)投入達(dá)11945億，占年總投入的76.2%，其中用于住宅的投入8785億元，公共和生產(chǎn)性建筑各是1310億元、1850億元，分別占房屋建設(shè)投入的73.5%、11.0%、15.5%。[17]

2015年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)32473，比2004年少4479，呈鄉(xiāng)下降、鎮(zhèn)增加態(tài)勢。平均每個(gè)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)級特殊區(qū)域、自然村的人口數(shù)依次是7799、2563、4666、289人，鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、特殊區(qū)域的人口密度分別是每平方公里4899、4419、3906人?？梢娙珖鴳艏丝谥饕€在鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小、人口密度底，在吸納和聚集農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口上大有可為。但村鎮(zhèn)建設(shè)以居住為主，公共建設(shè)投入嚴(yán)重不足，亟需補(bǔ)足短板，改善公共品的供給。這就需要尊重現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，借鑒擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的成功經(jīng)驗(yàn)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有相匹配的規(guī)劃、管理與財(cái)權(quán)，切實(shí)承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新功能，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)新發(fā)展。

四、小鄉(xiāng)鎮(zhèn)大發(fā)展的方法與措施

（一）全面提升認(rèn)識

在推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)大發(fā)展上，有幾種認(rèn)識需要澄清。只有思想解放、觀念更新，才能邁出堅(jiān)實(shí)的步伐。

首先是正確理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的走向及關(guān)系。

總體而言，貫徹城鄉(xiāng)一體化的最直接落腳點(diǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而且從地緣、業(yè)緣、社會歷史淵源等方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也與村莊密不可分。但在特定時(shí)期、階段，村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)未必要均衡、同步發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)加大社會事業(yè)建設(shè)，以此推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)快速發(fā)展，相形之下村莊會顯得被忽略一些。其實(shí)，這亦不必?fù)?dān)憂，因?yàn)檗r(nóng)村的空心化及人口絕對數(shù)量的減少，既不可避免，其實(shí)也是社會進(jìn)步的體現(xiàn)：只有減少農(nóng)村、農(nóng)民，才能集中資源去富裕農(nóng)民、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。譬如從2000-2010年，我國農(nóng)村家庭收入增長、生活改善，而此時(shí)自然村的數(shù)量從365萬個(gè)下降到271萬個(gè)[18]，其中就得益于農(nóng)村地區(qū)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)有自己的定位、獨(dú)立性。

前已有述，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)有良好的產(chǎn)業(yè)或傳統(tǒng)基礎(chǔ)等，能夠發(fā)展一定的產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目，當(dāng)然很好，譬如建成專業(yè)鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)；如果不能，則還是以人口聚居為使命，切實(shí)辦好養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、生活服務(wù)等社會事業(yè)。城鄉(xiāng)差別其實(shí)體現(xiàn)在多領(lǐng)域、多層次上。城鄉(xiāng)之間的社會差別要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過彼此間的經(jīng)濟(jì)差別。解決農(nóng)村問題，根本上要從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度妥善處理城鄉(xiāng)社會差別，即進(jìn)行社會結(jié)構(gòu)的必要調(diào)整。城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃必須關(guān)注社會事業(yè)、社會保障等社會建設(shè)。政府應(yīng)當(dāng)給予足夠的資源投入。這也是在未來淡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)功能、強(qiáng)化和突出社會事業(yè)服務(wù)的緣由。

再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)或管理應(yīng)有創(chuàng)新。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)固然可以套用既已成熟的城市規(guī)劃、建設(shè)模式乃至方式方法，把城市規(guī)劃的一整套技術(shù)手段，縮小比例與尺度后運(yùn)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)踐。但畢竟目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有著一定的特殊性。以城市開發(fā)為核心、城市土地運(yùn)營為關(guān)鍵的城市規(guī)劃編制與管理，難以完全適應(yīng)最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展應(yīng)當(dāng)有創(chuàng)新和探索。比如，需要進(jìn)行某些法律制度等規(guī)范創(chuàng)新?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》對鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的規(guī)劃管理，做出不同等級的規(guī)定與要求，而且二者的土地性質(zhì)及獲取方式也不同，對集鎮(zhèn)內(nèi)的建筑提出了限高——不得多于二層，等等。這些規(guī)定，明顯已經(jīng)不適合形勢的發(fā)展，亟需完善、修改。

（二）依托社會事業(yè)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)的技術(shù)路線圖

大力建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、實(shí)現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化，具備有利的具體條件與可行性。歸并各種投向農(nóng)村或以農(nóng)民、農(nóng)民工為貼補(bǔ)對象的國家與社會資源，能夠直接大幅度減輕農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定居成本，甚至有望實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口的零支付。

鑒于“三農(nóng)”問題的重要性，國家和整個(gè)社會對之額外關(guān)注，支持和投入的力度不斷加大。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、以城帶鄉(xiāng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體共同發(fā)展等，的確在穩(wěn)步推進(jìn)，并不斷取得明顯成效。譬如，為改善農(nóng)村道路、電網(wǎng)、飲用水、衛(wèi)生，建設(shè)新農(nóng)村，國家進(jìn)行持續(xù)投入。為支持農(nóng)村教育、醫(yī)療等事業(yè)，國家也依照屬地原則按人頭核撥經(jīng)費(fèi)，對村醫(yī)發(fā)放補(bǔ)助。另外一個(gè)重要的支持是，對農(nóng)業(yè)實(shí)施多種項(xiàng)目的補(bǔ)貼，而其中的種糧補(bǔ)貼的目標(biāo)本是耕地，但在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的情況下卻成了承包戶的直接收益。這些投資，雖然分散，但集中起來，將是一個(gè)海量的數(shù)字，足夠有效促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)。譬如，十二五期間，江蘇用于村莊環(huán)境整治的投入就達(dá)1100億元[19]。為保證農(nóng)民的住房安全，國家對危房改造進(jìn)行資助。2012年的前三年，中央及省市撥款500多億元，用于460萬戶危舊房修復(fù)。2016年，中央財(cái)政又用266.9億幫助314萬戶進(jìn)行危房改造[20]。倘若把農(nóng)村危舊房改造撥款用于轉(zhuǎn)移人口在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的購房補(bǔ)助，無疑也是助推城鎮(zhèn)化的一個(gè)力量。

另外，可考慮從城市公共租賃房建設(shè)中劃出合理部分用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住項(xiàng)目。為解決農(nóng)民工等群體在城市的居住，國家實(shí)施安居工程。自2011年起的五年里，建設(shè)3600萬套保障房（包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房）。結(jié)合有關(guān)政策，農(nóng)民工有資格享受到的只有公租房。但從目前的實(shí)踐來斷定他們能夠從中獲得多少福利，為時(shí)尚早。這個(gè)投資巨大、社會影響深遠(yuǎn)、牽涉面很廣的城市社會福利工程，其實(shí)對農(nóng)民工及其家庭來說依然相當(dāng)遙遠(yuǎn)?，F(xiàn)實(shí)中可發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)民工并不看好這種保障，原因在于居住期限短，成本卻高于城中村或城郊民房。再者，農(nóng)民工本身很難確保在城市穩(wěn)定就業(yè)，拉動農(nóng)民工的動力是經(jīng)濟(jì)收入，哪里收入高，農(nóng)民工就流動到哪里。由于具有很大的流動性，農(nóng)民工多以同鄉(xiāng)相邀的形式、以單獨(dú)個(gè)體的身份四處務(wù)工，真正舉家遷入城市的是少數(shù)，故而對公租房的需求不旺。但如果能把城市公共租賃房建設(shè)中用于農(nóng)民工福利的部分剝離出來，轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，即是對農(nóng)民工參與共建、共享的承認(rèn)，將是促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的一個(gè)新動力。

因借幾年前新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的成果。撤并村莊、集中建設(shè)居?。瘢c(diǎn)和新農(nóng)村社區(qū)，是數(shù)年前較大動作的農(nóng)村基層實(shí)踐。目前，這一探索進(jìn)入一個(gè)相對沉寂的經(jīng)驗(yàn)觀察期。但就該整個(gè)項(xiàng)目而言，排除操作層面的急于求成等具體方法與措施的某些不足外，還是應(yīng)當(dāng)給予肯定的。尤其是作為一個(gè)整體規(guī)劃，它在節(jié)約資源、提高效益、建設(shè)美好新農(nóng)村等上所具有的合理性與前瞻性，是毋庸置疑的。就新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐看，又以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地者居多。目前，在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)都積儲有這樣的建設(shè)項(xiàng)目，但入住率尚有待提高。如果不在此基礎(chǔ)上優(yōu)化推進(jìn)，就可能會出現(xiàn)資產(chǎn)閑置，與初衷有違。今后，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充、改進(jìn)原社區(qū)規(guī)劃的不足，完善生活配套，健全各種社會服務(wù)，使之不僅是農(nóng)民的集中居住區(qū)，更要使之成為社會事業(yè)發(fā)展的宜人、宜居的新城鎮(zhèn)。

五、意義

20世紀(jì)80年代，國家通過立法限制大城市規(guī)模，適當(dāng)發(fā)展中小城市，是符合當(dāng)時(shí)社會、經(jīng)濟(jì)宏觀態(tài)勢的。此時(shí)期，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的小城鎮(zhèn)獲得了一次較快增長。后來，在集聚效益的影響下，大中城市迅猛發(fā)展，小城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村被虹吸。不過，就此說大而美、城市大了就好，也未必妥當(dāng)。城市規(guī)模過大，人口等要素集中到少數(shù)大型、特大型城市，存在很大隱患和風(fēng)險(xiǎn)。歐美真正宜居的城市，規(guī)模一般都不大，有數(shù)萬人就算城市了。[21]由于我國人口基數(shù)龐大，故而不能把全部人口集中在少數(shù)有限的若干城市。新時(shí)期、新階段，國家對大城市規(guī)模提出適當(dāng)限制的要求是必要的。突出、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地位與功能，在中國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中是必不可少的。

第一，有利于形成結(jié)構(gòu)合理的城鎮(zhèn)體系。

把實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的空間重心之一放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除能減輕大中城市人口壓力、為之創(chuàng)造有利的發(fā)展環(huán)境外，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身也是莫大利好。鄉(xiāng)鎮(zhèn)如能得到較好建設(shè)，就可以吸引和聚集大量的農(nóng)民，這其實(shí)是就地城鎮(zhèn)化。而各種社會資源在當(dāng)?shù)氐姆e累與增加，又有可能使其中的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在未來成長為貨真價(jià)實(shí)的城市[22]。所以，如果能夠讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)切實(shí)承擔(dān)起由于社會、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而提出的一些新任務(wù)與新使命，則大量具有生機(jī)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將矗立在中華大地，改變并改善整個(gè)城鎮(zhèn)體系的結(jié)構(gòu)。

第二，便于建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與其土地權(quán)益的信賴關(guān)系。

鑒于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、農(nóng)業(yè)勞動效率提高等原因，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域所容納的勞動力必將繼續(xù)大量減少。職業(yè)農(nóng)民將成為社會就業(yè)中的少數(shù)?？梢灶A(yù)見，中國不久將出現(xiàn)農(nóng)業(yè)從業(yè)者銳減。這為農(nóng)業(yè)實(shí)施大規(guī)模集中經(jīng)營、推行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等創(chuàng)造了契機(jī)。但在我國，土地不僅是一類重要的生產(chǎn)資料，也是一項(xiàng)意義非凡的社會保障與財(cái)富——從根本上承托著農(nóng)民的生活保障，在很大程度上構(gòu)成整個(gè)社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。作為稀缺資源，土地在人多地少的我國具有顯著性價(jià)值。在完善的社會保障沒有建立或全覆蓋的情況下，農(nóng)民并不愿意割斷與土地之間的臍帶。一些地方出現(xiàn)的逆城市化及恢復(fù)農(nóng)村戶口，一定程度上說明了這一點(diǎn)。

未來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式及城鎮(zhèn)化目標(biāo)，要求在承認(rèn)、保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的前提下，減少農(nóng)民、集中土地、富裕農(nóng)民。重慶等地進(jìn)行了如何保障城鎮(zhèn)化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地權(quán)益的探索，譬如，用土地流轉(zhuǎn)的收益、農(nóng)宅轉(zhuǎn)讓收入等支付城鎮(zhèn)化中的購房成本。不過，土地流轉(zhuǎn)的僅僅是經(jīng)營權(quán)，承包期一到，承包權(quán)等還是要回歸到轉(zhuǎn)讓人那里的。作為一種不動產(chǎn)物權(quán)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要經(jīng)常性地監(jiān)督其土地在流轉(zhuǎn)后被他人使用的狀況，確保土地資源被恰當(dāng)開發(fā)，不至于被污染和損害等。如果農(nóng)村轉(zhuǎn)移出去的人口居住到大中城市，無疑距離流轉(zhuǎn)土地會較遠(yuǎn)，主體就會不安，而近距離監(jiān)督等于讓其吃了定心丸。

轉(zhuǎn)移人口在發(fā)展、完善起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就近城鎮(zhèn)化，對土地的集中經(jīng)營者也有利：能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上低成本、便捷地招聘到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工人，或者就雇傭流轉(zhuǎn)土地的原人口進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

第三，有利于實(shí)現(xiàn)其他多種經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)。

能夠推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，解決精準(zhǔn)扶貧等問題。把與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相協(xié)同的村鎮(zhèn)建設(shè)資源集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)大發(fā)展，有助于提高資源的使用效率和效益。而把散布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)各處的貧困人口集中起來，讓這些沒有能力和條件去實(shí)現(xiàn)脫貧的少數(shù)特殊群體，享受到政府和社會的幫扶，亦方便他們快速走向美好生活。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)關(guān)系中成為真正有力的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，還是城鄉(xiāng)良性互動、塑造正態(tài)化的城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)，會為整個(gè)國家未來健康、可持續(xù)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。所以，全面搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，可能比建成若干城市重要。

第四，能夠優(yōu)化教育、醫(yī)療等社會服務(wù)和公共資源在城鄉(xiāng)間的公平配置。

如前所述，中小城市尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏量足且質(zhì)優(yōu)的學(xué)校、醫(yī)院、超市等，這是造成低位階城鎮(zhèn)生活缺乏魅力的原因。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠恰當(dāng)規(guī)劃，采取綜合、有力措施聚集與吸引各類優(yōu)質(zhì)醫(yī)療與教育資源，建立合格的醫(yī)院、養(yǎng)老院、學(xué)校等社會事業(yè)機(jī)構(gòu)，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住的吸引力一定能迅速攀升，大量人口會來此居住。現(xiàn)在的一些大中城市，集中了較多的醫(yī)療與教育資源，這就造成患者不斷突破醫(yī)保報(bào)銷比例遞減的經(jīng)濟(jì)限制而依然向更高等級城市醫(yī)院就診，從而造成進(jìn)入地的醫(yī)療擁擠；一些學(xué)生家長為了獲得優(yōu)質(zhì)教育資源，不惜放棄教育經(jīng)費(fèi)按人頭屬地劃撥的受益，支付高昂費(fèi)用，也要讓孩子的教育率先城市化。要是醫(yī)療、教育等資源在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)改善性的均衡分布，則就地醫(yī)療、分級診斷和公平教育等便民又利國的目標(biāo)是能夠?qū)崿F(xiàn)的。

第五，是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)的重要載體。

我國城鎮(zhèn)化存在區(qū)域不平衡：京津冀、長三角、珠三角等城市群區(qū)域，城鎮(zhèn)化程度較高，而中西部發(fā)育不足。中西部空間廣闊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有極大發(fā)展的潛力與條件。到2020年實(shí)現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，應(yīng)該主要依靠中小城市數(shù)量的增多，尤其是離不開以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的小城鎮(zhèn)社會服務(wù)功能的增強(qiáng)。

過去很長一段時(shí)期，人們對小城鎮(zhèn)持有一種工具主義的思維，就是使之充當(dāng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的蓄水池、大中城市人口安全的攔洪壩。其實(shí)，小城鎮(zhèn)除具有此項(xiàng)功能之外，本身也是一種相當(dāng)重要的聚居形式，具有獨(dú)立價(jià)值。鄉(xiāng)鎮(zhèn)本應(yīng)該承擔(dān)和履行面向農(nóng)民的很多公共服務(wù)職能。實(shí)際上，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在在這方面缺席、缺位或有嚴(yán)重缺陷，是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間和職能不能擴(kuò)張、強(qiáng)化的根源。在社會事業(yè)建設(shè)較好的小城鎮(zhèn)，人們會獲得優(yōu)質(zhì)的生活。倘若能夠?qū)崿F(xiàn)這樣的設(shè)想，不僅農(nóng)民愿意洗腳上岸，部分城市人也可能對之情有獨(dú)鐘，某些大城市周邊的小鎮(zhèn)成成為居住佳選便是明證。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)切實(shí)辦好社會事業(yè)，有利于保留地方特色、傳統(tǒng)文化，實(shí)現(xiàn)生態(tài)良好、生活富裕、社會和諧、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，從而培固新型城鎮(zhèn)化的根基。

大力建設(shè)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)，突出和彰顯其社會功能，既有力配合、支持了大中城市，實(shí)現(xiàn)大、中、小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，也有利于建設(shè)富裕、美麗鄉(xiāng)村，就地實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，從而做到四化同步、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

六、結(jié)語

通過彌補(bǔ)短板，突出與彰顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、生活等社會事業(yè)，極大促進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的小城鎮(zhèn)建設(shè)，興起一個(gè)小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的新高潮，在一定意義上是垂直化的城市社會服務(wù)下移的表現(xiàn)。

城市本身是人類社會聚集的一種綜合體，不僅是政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，也是社會及相關(guān)服務(wù)中心。城市讓生活更美好，其實(shí)便是對城市社會中心的別樣表述。然而，在某些時(shí)期或地區(qū)，乃至不同發(fā)展階段，城市的諸中心功能的匹配未必均衡。

由于歷史傳統(tǒng)和各種現(xiàn)實(shí)因素的影響，我國城市體系現(xiàn)今呈現(xiàn)不同的等級與規(guī)模。一般而言，上位階和高級別的城市其體量大，反之則小。與該種情形對應(yīng)的是，城市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、社會等功能也表現(xiàn)出不同的完善與協(xié)調(diào)度。通常，上位階的大城市諸方面的綜合、協(xié)調(diào)較好，功能完善，社會事業(yè)建設(shè)到位，能吸引人。生活于其中，自是很多人的選擇與向往。這是人們通常愿意在大中城市居住的原因。而小城市乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)這樣的初級聚居中心，目前的各項(xiàng)功能還不夠完善，特別是社會服務(wù)整體缺失，無法從中獲得相應(yīng)的生活滿意度，人們就選擇離開小城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)曾受到過重視，并依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的動力而獲得較好成長。但在區(qū)域經(jīng)濟(jì)不斷聚集、經(jīng)濟(jì)的規(guī)模與極化效應(yīng)持續(xù)存在的態(tài)勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)力量逐漸弱化甚至被抽空。優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素與勞動力向縣域經(jīng)濟(jì)園區(qū)乃至大中城市流動和集中，除少數(shù)地方的專業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，整體上陷入發(fā)展困局。[23]撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)等改革的推行，事權(quán)與財(cái)權(quán)皆被壓縮，又弱化了其行政職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政設(shè)置被虛化。從經(jīng)濟(jì)、行政功能等的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)確是岌岌可危。

然而，在龐大而復(fù)雜的城鎮(zhèn)體系中，最能直接面對和服務(wù)“三農(nóng)”的其實(shí)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。盡管出于務(wù)工等經(jīng)濟(jì)上的原因，農(nóng)村的很多要素直接參與了以大中城市為中心的交流，但彼此卻難以構(gòu)建和諧的互動，農(nóng)民工無法融入高位階城市即是明證。

國家戰(zhàn)略提出要實(shí)現(xiàn)一億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化。在城鄉(xiāng)一體化的視野下，倘若能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面針對性地完善、充實(shí)各種社會服務(wù)職能，整合資源，利用既有便利，借勢加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，使之成為宜居之地，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”[24]，則一條具備較好可行性、科學(xué)性和廣泛溢出效應(yīng)的新型城鎮(zhèn)化蹊徑必將開拓出來。

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責(zé)任編輯：詹花秀

F2

A

1004-3160（2017）01-0097-09

2016-08-10

李麥產(chǎn)，男，河南扶溝人，河南大學(xué)黃河文明與可持續(xù)發(fā)展研究中心兼職研究員、博士，主要研究方向：歷史地理、城市規(guī)劃。