論黨內(nèi)法規(guī)解釋的規(guī)范化

孫才華

（中共湖北省委黨校，湖北 武漢 430022）

論黨內(nèi)法規(guī)解釋的規(guī)范化

孫才華

（中共湖北省委黨校，湖北 武漢 430022）

黨內(nèi)法規(guī)解釋的規(guī)范化程度，關(guān)乎黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的質(zhì)量。對1978年以來38件中央黨內(nèi)法規(guī)解釋文本進(jìn)行規(guī)范分析，不難發(fā)現(xiàn)：改革開放以來，黨內(nèi)法規(guī)解釋工作在規(guī)范化方面取得了很大成績，但仍然面臨著黨章的解釋機(jī)關(guān)不明確、形式規(guī)范化程度不高、黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度不健全等突出問題。為加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，做好黨內(nèi)法規(guī)解釋工作，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)范化的重要意義和緊迫性，明確黨章的解釋機(jī)關(guān)，完善黨內(nèi)法規(guī)解釋的工作制度，合理確定黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度的制定機(jī)關(guān)，嚴(yán)格規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度的名稱，系統(tǒng)規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度的內(nèi)容。

黨內(nèi)法規(guī)；解釋；規(guī)范化

黨內(nèi)法規(guī)解釋，是指黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)關(guān)根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)賦予的職權(quán)或者黨中央安排，在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施過程中，對具體應(yīng)用黨內(nèi)法規(guī)的問題所作出的具有普遍適用效力的解釋。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱“《條例》”）第二十九條第三款的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)解釋同黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》明確提出，要“做好黨內(nèi)法規(guī)解釋工作，保證黨內(nèi)法規(guī)制定意圖和條文含義得到準(zhǔn)確理解?！盵1]黨內(nèi)法規(guī)解釋是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，加大黨內(nèi)法規(guī)解釋力度是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要方面，[2]而黨內(nèi)法規(guī)解釋的規(guī)范化程度則關(guān)乎黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的質(zhì)量。如何充分認(rèn)識和深入推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)解釋的規(guī)范化，是一個(gè)需要加以重視的重大理論與現(xiàn)實(shí)問題。本文試就此提出探討。

一、黨內(nèi)法規(guī)解釋工作回顧

回顧黨內(nèi)法規(guī)解釋工作，是準(zhǔn)確把握和評估黨內(nèi)法規(guī)解釋制度建設(shè)工作的重要路徑。按照這一研究路徑，本文在綜合考慮代表性、權(quán)威性和準(zhǔn)確性的基礎(chǔ)上，選定了部分黨內(nèi)法規(guī)解釋文本作為分析樣本，進(jìn)而采用規(guī)范分析方法對黨內(nèi)法規(guī)解釋工作進(jìn)行分析和評估。本文選取的分析樣本是：（1）中央辦公廳、中央紀(jì)委法規(guī)室、中央組織部辦公廳共同編輯的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1978—1996）》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1996—2000）》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2001—2007）》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（2007-2012）》中收錄的文獻(xiàn)；（2）2012年以來中央組織部公開發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)解釋文本；（3）中央紀(jì)委監(jiān)察部官方網(wǎng)站發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)解釋文本（如無特別說明，下文對這三類文獻(xiàn)簡稱“分析樣本”）。需要說明的是，近年來中央紀(jì)委法規(guī)室在中央紀(jì)委監(jiān)察部官方網(wǎng)站上開通了互動(dòng)交流服務(wù)，對網(wǎng)友提出的有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的理解問題以“回復(fù)選登”的方式在網(wǎng)上發(fā)布，有助于全社會(huì)對黨內(nèi)法規(guī)的理解，但因這些回復(fù)屬于對黨內(nèi)法規(guī)咨詢的解答，不是本文所稱的黨內(nèi)法規(guī)解釋，本文因而沒有將這些回復(fù)作為分析樣本。選取的分析樣本在剔除黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件后，涵蓋了自1978年以來，由中央紀(jì)委（含辦公廳、法規(guī)室、黨風(fēng)廉政建設(shè)室）、中央辦公廳、中央組織部發(fā)布的共38件黨內(nèi)法規(guī)解釋。通過這些分析樣本，我們可以對黨內(nèi)法規(guī)解釋工作有個(gè)清晰的概覽。

（一）黨內(nèi)法規(guī)解釋的內(nèi)容

某些黨內(nèi)法規(guī)條款在實(shí)施過程中需要進(jìn)一步界定范圍、明確含義或處理尺度時(shí)，解釋機(jī)關(guān)（含機(jī)構(gòu)）往往會(huì)應(yīng)適用機(jī)關(guān)的要求，對相關(guān)條款的理解與適用問題作出解釋。從內(nèi)容上看，分析樣本中的黨內(nèi)法規(guī)解釋，絕大多數(shù)屬于黨的紀(jì)律和反腐倡廉建設(shè)方面的內(nèi)容，極少數(shù)涉及黨的干部方面的內(nèi)容。被解釋的黨內(nèi)法規(guī)條款，主要規(guī)定在《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》《關(guān)于堅(jiān)決查處共產(chǎn)黨員索賄問題的決定》《關(guān)于對涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)案（事）件實(shí)行責(zé)任追究的暫行辦法》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》（中發(fā)〔1986〕6號）、《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》《關(guān)于對黨和國家機(jī)關(guān)工作人員在國內(nèi)交往中收受的禮品實(shí)行登記制度的規(guī)定》《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)中。此外，有個(gè)別解釋還專門對黨章個(gè)別條款的適用問題進(jìn)行了答復(fù)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)解釋的形式

1.黨內(nèi)法規(guī)解釋的名稱

分析樣本中，黨內(nèi)法規(guī)解釋的名稱有“解釋”“答復(fù)”“答復(fù)意見”“說明”四種。其中，“答復(fù)”和“解釋”為主要形式，這些黨內(nèi)法規(guī)解釋中有20件為“答復(fù)”，14件為“解釋”。

另外，其他黨內(nèi)法規(guī)解釋中有3件的名稱為“答復(fù)意見”，分別是《中共中央組織部關(guān)于〈黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例〉若干問題的答復(fù)意見（一）》（組廳字〔2003〕10號）、《中共中央組織部關(guān)于〈黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例〉若干問題的答復(fù)意見（二）》（組廳字〔2005〕9號）和《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例若干問題的答復(fù)意見》（組通字〔2014〕27號）。2014年7月8日，中央組織部印發(fā)《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例若干問題的答復(fù)意見》（組通字〔2014〕27號）的同時(shí)，宣布廢止了2003年、2005年印發(fā)的關(guān)于《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》若干問題的答復(fù)意見（一）、（二）。[3]

還有1件為“說明”，即《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定〉幾個(gè)問題的說明》（1986年3月29日）。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》（中發(fā)〔1986〕6號）下達(dá)以后，在執(zhí)行中有些單位和地區(qū)提出了一些問題，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳為了正確貫徹落實(shí)中共中央、國務(wù)院精神，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，對“黨政機(jī)關(guān)和黨政干部一律不準(zhǔn)經(jīng)商、辦企業(yè)”“徹底脫鉤”“領(lǐng)導(dǎo)干部子女、配偶”等六個(gè)方面的問題作出了明確解釋。[4]

4.4 營造良好的醫(yī)療護(hù)理安全文化氛圍 為了創(chuàng)造寬松、溫馨的醫(yī)療環(huán)境，有效緩解臨床護(hù)士心理壓力，可利用院內(nèi)網(wǎng)絡(luò)資源建立護(hù)理不良事件園地、護(hù)理部主任信箱等信息溝通平臺，讓臨床護(hù)士的真實(shí)想法得到暢所欲言，為護(hù)士提供一個(gè)共享、平等、快捷且自由的網(wǎng)絡(luò)信息資源，鼓勵(lì)護(hù)士自愿上報(bào)，加強(qiáng)整個(gè)系統(tǒng)的保密性，營造一種“安全文化”的氛圍，把不良事件上報(bào)的管理制度提升到文化管理的層次，放棄目前拒絕承認(rèn)錯(cuò)誤，懲罰失敗的文化，使醫(yī)院每位護(hù)理人員在正確的安全觀念支配下規(guī)范自己的行為［10］。

2.黨內(nèi)法規(guī)解釋的文號

上述黨內(nèi)法規(guī)解釋的文號主要有：（1）“中紀(jì)發(fā)”。這類解釋一般由中央紀(jì)委采用通知的方式發(fā)布，如中共中央紀(jì)委關(guān)于印發(fā)《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律適用〈中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》的通知（中紀(jì)發(fā)〔2008〕23號）；（2）“中紀(jì)辦”。該文號表明該類解釋以中央紀(jì)委辦公廳的名義發(fā)布，如《中共中央紀(jì)委對四川省紀(jì)委辦公廳關(guān)于懲戒性規(guī)定制定權(quán)限的請示的答復(fù)》（中紀(jì)辦〔2001〕155號）；（3）“中紀(jì)法復(fù)”。這類解釋由中央紀(jì)委法規(guī)室承辦并以中央紀(jì)委的名義發(fā)布，如《中共中央紀(jì)委關(guān)于對〈關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定〉若干問題的答復(fù)》（中紀(jì)法復(fù)〔1995〕6號）；（4）“組通”。這類解釋由中共中央組織部以通知形式發(fā)布，如《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例若干問題的答復(fù)意見》（組通字〔2014〕27號）；（5）“組廳”。這類解釋由中共中央組織部辦公廳以通知的形式發(fā)布，如《中共中央組織部關(guān)于〈黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例〉若干問題的答復(fù)意見（一）》（組廳字〔2003〕10號）。

（三）黨內(nèi)法規(guī)解釋體制

從分析樣本可以看出，黨內(nèi)法規(guī)的解釋主體主要有中共中央辦公廳、中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)（含辦公廳、法規(guī)室、黨風(fēng)廉政建設(shè)室）；中共中央組織部（含中央組織部辦公廳）。黨內(nèi)法規(guī)的解釋主體有時(shí)就是黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)關(guān)，有時(shí)則是黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)的辦事機(jī)構(gòu)或其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。必須特別指出的是，有個(gè)別黨內(nèi)法規(guī)解釋的解釋機(jī)關(guān)既不是黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)關(guān)，也不是黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)的辦事機(jī)構(gòu)或其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。這里主要涉及對黨章個(gè)別條款的解釋，由于黨章本身沒有明確規(guī)定其解釋機(jī)關(guān)，其適用中需要解釋個(gè)別條款時(shí)就會(huì)出現(xiàn)這一問題（關(guān)于這個(gè)問題，下文有專門論述）。

從黨內(nèi)法規(guī)解釋機(jī)關(guān)的署名情況來看，署名機(jī)關(guān)分為三種情況：一是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門（含辦事機(jī)構(gòu)或其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)）單獨(dú)解釋；二是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門（含辦事機(jī)構(gòu)或其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)）之間共同解釋，如《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央組織部對〈關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定〉若干問題的答復(fù)》（中紀(jì)法復(fù)〔1997〕1號）；三是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門（含辦事機(jī)構(gòu)或其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)）和國家機(jī)關(guān)共同解釋，如《關(guān)于執(zhí)行〈關(guān)于對涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)案（事）件實(shí)行責(zé)任追究的暫行辦法〉若干問題的解釋》（中紀(jì)發(fā)〔2005〕13號）就是由中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察部、農(nóng)業(yè)部共同發(fā)布的。

（四）黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)范化的探索

1.初步規(guī)范階段（1990-1993年）

2.個(gè)別機(jī)關(guān)探索階段（1993-2012年）

由于《暫行條例》存在上述固有缺陷，個(gè)別黨內(nèi)法規(guī)解釋工作部門就黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的規(guī)范化問題自主展開了一些創(chuàng)新性探索。具有典型意義的是：為了加強(qiáng)黨的紀(jì)律檢查條規(guī)建設(shè)，保證紀(jì)律檢查條規(guī)解釋、答復(fù)的準(zhǔn)確性和規(guī)范性，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在1993年4月22日發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)紀(jì)檢條規(guī)解答工作的通知》（以下簡稱“《通知》”）?！锻ㄖ穼o(jì)檢條規(guī)解釋的承辦部門、批準(zhǔn)程序、文件名稱、請示內(nèi)容和程序、對請示的研究和處理、黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公后有關(guān)行政監(jiān)察法規(guī)政策解答工作等多個(gè)方面的問題都作了明確規(guī)定。分析樣本中，由中央紀(jì)委法規(guī)室具體承辦，根據(jù)《通知》規(guī)定以中央紀(jì)委“中紀(jì)法復(fù)”文件發(fā)出的黨內(nèi)法規(guī)解釋達(dá)10件。

3.發(fā)展階段（2012年至今）

2012年5月26日，中共中央以中發(fā)〔2012〕第5號文印發(fā)《條例》?！稐l例》對黨內(nèi)法規(guī)的解釋機(jī)關(guān)和效力作出了明確規(guī)定。其中，《條例》第十四條規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)草案一般應(yīng)當(dāng)包括解釋機(jī)關(guān)，第二十九條規(guī)定“中央黨內(nèi)法規(guī)解釋工作，由其規(guī)定的解釋機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。本條例施行前發(fā)布的中央黨內(nèi)法規(guī)，未明確規(guī)定解釋機(jī)關(guān)的，由中央辦公廳請示中央后承辦。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)由其自行解釋。黨內(nèi)法規(guī)的解釋同黨內(nèi)法規(guī)具有同等效力?！迸c《暫行條例》相比，《條例》在黨內(nèi)法規(guī)解釋制度方面的主要貢獻(xiàn)是：（1）進(jìn)一步明確了黨內(nèi)法規(guī)的解釋機(jī)關(guān)；（2）明確了黨內(nèi)法規(guī)解釋的效力。對于《暫行條例》沒有涉及到的黨內(nèi)法規(guī)解釋的方法、程序、解釋文件的名稱和格式等其他基本問題，《條例》也未涉及。即便如此，《條例》的出臺使黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的規(guī)范化有了更進(jìn)一步的發(fā)展。

二、黨內(nèi)法規(guī)解釋工作存在的規(guī)范化問題

（一）黨章的解釋機(jī)關(guān)不明確

前文有述及，有個(gè)別黨內(nèi)法規(guī)解釋的解釋機(jī)關(guān)既不是黨內(nèi)法規(guī)的制定機(jī)關(guān)，也不是黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)的辦事機(jī)構(gòu)或其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。這與黨章沒有明確規(guī)定其解釋機(jī)關(guān)不無關(guān)系。黨章作為最根本的黨內(nèi)法規(guī)，因其未明確規(guī)定其解釋機(jī)關(guān)，實(shí)踐中曾有中央紀(jì)律檢查委員會(huì)解釋黨章個(gè)別條款的先例。

1996年3月5日，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)因幾年來不斷有一些地方和部門的黨委、紀(jì)委和黨員個(gè)人來信來電詢問如何理解黨章（1992年版）第四十條第一款“在特殊情況下，縣級和縣級以上各級黨的委員會(huì)和紀(jì)律檢查委員會(huì)有權(quán)直接決定給黨員以紀(jì)律處分”規(guī)定中的“特殊情況”，作出《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于對黨章第四十條第一款所稱的“特殊情況”如何理解的答復(fù)》（中紀(jì)法復(fù)〔1996]2號〕，對黨章第四十條第一款所稱的“特殊情況”明確列舉了七種情形。[5]可以想象得到，這種列舉式的明確解釋對于指導(dǎo)全國各級紀(jì)檢工作可能會(huì)起到或者已經(jīng)起到了十分重要的作用。

黨章第四十條第一款顯然屬于紀(jì)檢條規(guī)，由中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)解釋其準(zhǔn)確含義似乎有其合理性。但按照這一邏輯，黨章還涉及黨的組織、黨的干部等條款，而這些條款似乎由中央組織部解釋更合適一些。如果這樣，就會(huì)導(dǎo)致多個(gè)部門都有解釋黨章相應(yīng)條款的可能。然而，黨章作為中央發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，因其未明確解釋機(jī)關(guān)，根據(jù)當(dāng)時(shí)有效的《暫行條例》第二十八條規(guī)定，其解釋工作還可能被理解為“由中央辦公廳請示中央后具體承辦”。其實(shí)，這里的主要問題，不在于黨章是由中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)負(fù)責(zé)解釋更合適還是由中央辦公廳請示中央后具體承辦更有依據(jù)，而在于《條例》本身不能規(guī)定黨章的解釋機(jī)關(guān)。

黨章是黨的全國代表大會(huì)制定的，是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，相當(dāng)于國家法律體系中的憲法，其解釋權(quán)只能由其本身作出規(guī)定，其他黨內(nèi)法規(guī)因效力低于黨章，而無權(quán)就黨章的解釋機(jī)關(guān)作出規(guī)定。因此，我們既不能從黨章條款與相關(guān)主體的關(guān)系得出誰更適合作為解釋機(jī)關(guān)的判斷，又不能從黨章以外其他黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定來確定其解釋機(jī)關(guān)，而必須回到黨章本身尋找依據(jù)。根據(jù)黨章第四十四條第一款規(guī)定，“維護(hù)黨的章程”是黨的各級紀(jì)律檢查委員會(huì)的主要任務(wù)之一，這或許是中央紀(jì)委解釋黨章的可能依據(jù)。但是，無論如何，黨章沒有明確規(guī)定其解釋機(jī)關(guān)，這是一個(gè)需要解決的規(guī)范化問題。

（二）黨內(nèi)法規(guī)解釋的形式規(guī)范化程度不高

黨內(nèi)法規(guī)解釋在形式上不夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一。這表現(xiàn)主要為：（1）黨內(nèi)法規(guī)解釋的名稱不統(tǒng)一。本文的分析樣本中，法規(guī)解釋的名稱有“解釋”“答復(fù)”“答復(fù)意見”“說明”四種。其中，“答復(fù)”和“答復(fù)意見”都是對黨內(nèi)法規(guī)適用機(jī)關(guān)就黨內(nèi)法規(guī)適用問題所提出的請示，作出的回復(fù)性解釋，兩者在名稱上完全可以做到統(tǒng)一。另外，以“通知”的形式修改或者廢止黨內(nèi)法規(guī)解釋是否合適，尚需進(jìn)一步探討；（2）黨內(nèi)法規(guī)解釋的文號復(fù)雜繁多。黨內(nèi)法規(guī)解釋的文號，主要有“中紀(jì)發(fā)”“中紀(jì)辦”“中紀(jì)法復(fù)”“組通”和“組廳”幾種，文號本身體現(xiàn)不出解釋的特點(diǎn)，而且容易與黨內(nèi)規(guī)范性文件混同。

（三）黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度不健全

黨內(nèi)法規(guī)解釋在形式規(guī)范化方面存在的諸多問題，與黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度不健全有重要關(guān)系。目前，黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度主要見于《條例》中的少數(shù)幾個(gè)條款，這些條款雖然十分必要，但遠(yuǎn)未形成完備的黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度?，F(xiàn)有制度既沒有規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)解釋的形式、質(zhì)量要求、方法、基本程序、時(shí)間效力和援引規(guī)范問題，也沒有規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)解釋的編纂、修改、廢止等基本要素。中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)雖然在1993年4月22日就加強(qiáng)紀(jì)檢條規(guī)解答工作發(fā)布了《通知》，明確了紀(jì)檢條規(guī)解釋工作的基本要求，但該《通知》僅適用于紀(jì)檢條規(guī)解釋工作，對其他黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)解釋工作不具有適用性。

三、加快黨內(nèi)法規(guī)解釋工作的規(guī)范化建設(shè)

（一）明確黨章的解釋機(jī)關(guān)

在黨章未明確規(guī)定其解釋機(jī)關(guān)的情況下，由黨的全國代表大會(huì)以外的任何黨組織解釋黨章都可能會(huì)引起不必要的規(guī)范性爭議。因此，有必要在黨章中明確規(guī)定其解釋機(jī)關(guān)?，F(xiàn)行黨章第二十一條第三款規(guī)定：“在全國代表大會(huì)閉會(huì)期間，中央委員會(huì)執(zhí)行全國代表大會(huì)的決議，領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作，對外代表中國共產(chǎn)黨?！辫b于黨章所具有的“黨內(nèi)憲法”的崇高地位和黨的中央委員會(huì)所具有的上述職權(quán)，由其解釋黨章具有合規(guī)根據(jù)。此外，黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)納入中國特色社會(huì)主義法治體系，在黨章中規(guī)定由黨的中央委員會(huì)解釋黨章，也與我國憲法第六十七條關(guān)于全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使解釋憲法職權(quán)的規(guī)定相得益彰。

（二）完善黨內(nèi)法規(guī)解釋的工作制度

1.合理確定黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度的制定機(jī)關(guān)

完善黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度的首要任務(wù)，是明確黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度本身的制定機(jī)關(guān)。首先，黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度制定機(jī)關(guān)的選擇，應(yīng)與黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的地位相適應(yīng)。黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度，屬于黨內(nèi)法規(guī)制定制度的范疇，相當(dāng)于國家法律體系中的法律解釋制度（不同于司法解釋和行政解釋），其制定權(quán)具有專屬性。國家法律體系中的法律解釋工作制度，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出規(guī)定（例如：《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》）。作為“黨內(nèi)立法法”重要組成部分的黨內(nèi)法規(guī)解釋制度，也應(yīng)由黨的中央委員會(huì)作出規(guī)定。其次，也應(yīng)當(dāng)考慮到黨內(nèi)法規(guī)制定制度的現(xiàn)實(shí)情況?！稐l例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》都系由黨的中央委員會(huì)制定的，黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度也不應(yīng)例外。因此，可以認(rèn)為，由黨的中央委員會(huì)作為黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度的制定機(jī)關(guān)，符合黨章和《條例》的規(guī)定。

2.嚴(yán)格規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度的名稱

《條例》第四條對黨內(nèi)法規(guī)的名稱作出了具體規(guī)定，其第四、五款規(guī)定“條例對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則對黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定?！迸c《條例》相比，黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度在黨內(nèi)事務(wù)中并不具有全面性，只是黨內(nèi)法規(guī)制定工作中的一個(gè)重要工作和事項(xiàng)，因此只能以“規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則”中的一種作為其名稱，如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》。

3.系統(tǒng)規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度的內(nèi)容

確定黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》的明確規(guī)定，并可參照《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》和《最高人民檢察院司法解釋工作規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度至少應(yīng)包含以下內(nèi)容：（1）制定目的和根據(jù)，如《條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》；（2）黨內(nèi)法規(guī)的解釋機(jī)關(guān)；（3）黨內(nèi)法規(guī)解釋的形式，如解釋、答復(fù)等名稱使用規(guī)范，以及文號的使用規(guī)定等；（4）黨內(nèi)法規(guī)解釋的結(jié)構(gòu)，如首部、正文和尾部；（5）黨內(nèi)法規(guī)解釋的原則；（6）黨內(nèi)法規(guī)解釋的程序，如立項(xiàng)、計(jì)劃、起草、報(bào)送、討論、發(fā)布、施行、備案、編纂、修改、廢止等；（7）黨內(nèi)法規(guī)解釋工作制度的解釋機(jī)關(guān)；（8）黨內(nèi)法規(guī)解釋的生效日期與時(shí)間效力；（9）黨內(nèi)法規(guī)解釋的適用和援引規(guī)范；（10）黨內(nèi)法規(guī)解釋與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系。

[1]中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）[N]．人民日報(bào)，2013-11-28（10）．

[2]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[N]．人民日報(bào)，2014-10-29（4）．

[3]中共中央組織部．中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例若干問題的答復(fù)意見》的通 知[EB/OL]．（2014-11-13）[2015-12-31]．長 沙：湖南師范大學(xué)黨委組織部，http：//zzb．hunnu．edu．cn/ ActionArticle!display．a(chǎn)ction?articleId=384．

[4]中共中央辦公廳，中共中央紀(jì)委法規(guī)室，中共中央組織部辦公廳．中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1978—1996）[M]．北京：法律出版社，2009：327

[5]中共中央辦公廳，中共中央紀(jì)委法規(guī)室，中共中央組織部辦公廳．中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編（1996—2000）[M]．北京：法律出版社，2009：247

責(zé)任編輯：楊 煉

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1004-3160（2017）01-0064-05

2016-06-20

國家社科基金項(xiàng)目“黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)研究”（項(xiàng)目編號：15BFX003）。

孫才華，男，湖北漢川人，法學(xué)博士，中共湖北省委黨校講師，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士后研究人員。主要研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)，社會(huì)保障，政黨政治。