建設(shè)與社會(huì)治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的行政文化

譚東華，劉宇赤

（中共岳陽(yáng)市委黨校，湖南 岳陽(yáng) 414000）

建設(shè)與社會(huì)治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的行政文化

譚東華1，劉宇赤2

（中共岳陽(yáng)市委黨校，湖南 岳陽(yáng) 414000）

從社會(huì)發(fā)展史看，行政文化的發(fā)展與社會(huì)治理方式是相一致的。要建設(shè)與社會(huì)治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的行政文化，需通過(guò)宣傳教育、規(guī)章制度建設(shè)、優(yōu)化社會(huì)環(huán)境等途徑促使行政主體在推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化過(guò)程中樹(shù)立法律至上理念、互動(dòng)協(xié)商理念、高效行政理念、主體多元理念和信息化理念等現(xiàn)代行政理念與意識(shí)。

行政文化；社會(huì)治理；現(xiàn)代化

一、社會(huì)治理方式與行政文化相輔相成

從社會(huì)發(fā)展史看，人類(lèi)社會(huì)治理經(jīng)歷了從統(tǒng)治型社會(huì)治理到管理型社會(huì)治理再到服務(wù)型社會(huì)治理的歷史演變。而相應(yīng)地，作為社會(huì)治理的軟組織和軟結(jié)構(gòu)，“行政文化的發(fā)展也經(jīng)歷了統(tǒng)治型行政文化、管理型行政文化兩種類(lèi)型，并逐漸步入服務(wù)型行政文化的發(fā)展軌道。”[1]可見(jiàn)，行政文化的發(fā)展與社會(huì)治理方式是相一致的，既相互影響，又相互作用。

（一）社會(huì)治理方式?jīng)Q定行政文化。從世界范圍看，中西方因?yàn)楦鲊?guó)的行政體制和行政行為準(zhǔn)則不一樣，因而形成了不同的中西行政文化。西方由于其行政管理方式主要表現(xiàn)為權(quán)力的分散與制衡，就形成了重權(quán)利、效率、法治、民主等行政文化價(jià)值觀。中國(guó)因?yàn)橹卫頇?quán)力比較集中，行政文化領(lǐng)域里就帶有強(qiáng)烈的集權(quán)、管制和人治特色。從古今中國(guó)看，我國(guó)歷史上是個(gè)中央集權(quán)君主制國(guó)家，法在治理國(guó)家中的地位低微，幾千年的君主專(zhuān)制統(tǒng)治就孕育出了皇權(quán)至上、重人治而輕法治的行政文化。新中國(guó)成立后較長(zhǎng)時(shí)期里，我國(guó)行政管理體制，主要是借鑒和學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的行政管理模式，其主要特點(diǎn)是領(lǐng)導(dǎo)體制上的高度集中統(tǒng)一，具體執(zhí)行上的高度行政化，權(quán)力過(guò)分集中于上級(jí)部門(mén)，因而這個(gè)時(shí)期的行政文化表現(xiàn)出較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)、服從意識(shí)。改革開(kāi)放后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府改革的深入，在行政方式上改變了過(guò)去單一的控制管理模式，行政機(jī)關(guān)的行政理念也逐漸由管理行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變。由此可見(jiàn)，行政文化是隨社會(huì)行政實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展的，一個(gè)國(guó)家，一個(gè)時(shí)期形成什么樣的行政文化，在很大程度上決定于它選擇的行政實(shí)踐治理方式。

（二）行政文化受多重因素影響。行政文化是一種多層次的、復(fù)合的文化，它是在社會(huì)文化基礎(chǔ)上，在具體的行政活動(dòng)中形成的。它的形成除了受社會(huì)治理方式的影響外，還會(huì)有如歷史條件、地理環(huán)境、社會(huì)制度、民族特性、文化心理、文化背景、傳統(tǒng)習(xí)慣等多重因素的影響，因而不同的地理環(huán)境、不同的民族特性、不同的文化心理就會(huì)培育出不同的行政文化。比如中國(guó)傳統(tǒng)行政文化的封閉、保守在很大程度上就取決于中國(guó)古代較為封閉的地理環(huán)境，而“美國(guó)的行政文化具有民主、自由、積極、奮發(fā)的特色，德國(guó)的行政文化就表現(xiàn)為重法、守紀(jì)、嚴(yán)正、整齊的特色”[2]則主要是不同民族特性、不同文化心理而產(chǎn)生的。

（三）行政文化反作用于社會(huì)治理。行政文化與社會(huì)治理的關(guān)系還表現(xiàn)為行政文化反作用于社會(huì)治理。這種反作用主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是行政文化影響社會(huì)治理行政行為。行政文化對(duì)行政行為的影響是全面的、直接的，不僅影響行政決策是否果斷、科學(xué)、可行，而且影響行政執(zhí)行是否快捷、完整、靈活。一般而言行政意識(shí)比較強(qiáng)的行政人員，在行政行為上表現(xiàn)為果斷、堅(jiān)決、執(zhí)行力強(qiáng)，反之則表現(xiàn)為決斷力弱、優(yōu)柔寡斷、行政效率低等。二是行政文化影響社會(huì)治理行政體制。“行政文化的影響是潛移默化的，它通過(guò)對(duì)文化傳統(tǒng)、社會(huì)條件等方面影響著行政體制。在文化傳統(tǒng)較為開(kāi)明、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的社會(huì)條件下，其行政體制相對(duì)民主性較好、法治程度較高；然而當(dāng)一個(gè)地區(qū)這些條件較差，其行政體制就朝著專(zhuān)制化、集權(quán)化發(fā)展。”[3]比如在美國(guó)的主流行政文化傳統(tǒng)中，對(duì)行政權(quán)力具有與生俱來(lái)的限制約束意識(shí)，那么，在這樣的文化氛圍下構(gòu)建權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督體制就自然而然了。三是行政文化影響社會(huì)治理行政觀念。行政文化通過(guò)作用于行政人員的觀念、習(xí)慣，從而影響行政人員的行政方式，這種影響是一種深層次的長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響。如行政人員的行事風(fēng)格、思維方式等等，都是受到行政文化的影響?？傊姓幕瘜?duì)社會(huì)治理的影響是廣泛的、深遠(yuǎn)的，同時(shí)，這種影響不是直觀的、簡(jiǎn)單的過(guò)程，而是一個(gè)復(fù)雜的、多樣的、潛在的過(guò)程。

二、社會(huì)治理現(xiàn)代化對(duì)行政文化的新要求

如何推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，這是在社會(huì)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用的各級(jí)行政機(jī)關(guān)、政府各級(jí)管理者必須深刻思考的重大問(wèn)題。行政主體在行政活動(dòng)中采取什么行動(dòng)、為什么行動(dòng)、如何行動(dòng)對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化意義重大。但任何行動(dòng)的背后必然有一定理念的支撐和推動(dòng)。當(dāng)今世界，全球化、信息化浪潮風(fēng)起云涌，社會(huì)生活更加復(fù)雜多變，為迎接挑戰(zhàn)，積極培育相應(yīng)的現(xiàn)代行政文化無(wú)疑是關(guān)鍵，是重點(diǎn)。這就要求各級(jí)行政主體在推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，應(yīng)樹(shù)立現(xiàn)代行政理念。

（一）樹(shù)立法律至上理念。依法治理是現(xiàn)代社會(huì)治理的基本要求，樹(shù)立“法律至上”意識(shí)也是現(xiàn)代行政文化構(gòu)成的核心要素。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)法治得到了迅速發(fā)展，現(xiàn)在行政主體的依法行政意識(shí)有所增強(qiáng)，但在社會(huì)治理活動(dòng)中，行政主體的長(zhǎng)官意識(shí)、惟上是從觀念依然濃厚。譬如，一些行政人員只是把依法治理停留在口號(hào)上，在實(shí)際執(zhí)法中多是憑關(guān)系、人情，對(duì)不熟悉的管理對(duì)象加重處罰，對(duì)關(guān)系較好的管理對(duì)象就無(wú)原則的縱容；還有社會(huì)上流傳的順口溜：“黑頭（法律）不如紅頭（文件），紅頭不如白頭（領(lǐng)導(dǎo)批條），白頭不如口頭（領(lǐng)導(dǎo)指示）”，這些都從側(cè)面說(shuō)明我國(guó)行政文化中仍然具有濃厚的權(quán)力本位思想，嚴(yán)重阻礙著現(xiàn)代法治理念的建立，從而阻礙社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。由此，行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化過(guò)程中，必須樹(shù)立法律至上理念，運(yùn)用法治思維和法治方式維護(hù)社會(huì)秩序、化解社會(huì)危機(jī)，以此保障社會(huì)治理的科學(xué)性、規(guī)范性、穩(wěn)定性。

（二）樹(shù)立互動(dòng)協(xié)商理念。我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)管理，其主要方式是采取自上而下的“一元制”單向管理。行政主體由于受傳統(tǒng)行政文化理念影響，管制思維根深蒂固在大部分行政人員頭腦中，他們?cè)趫?zhí)法中習(xí)慣于扮演著“父母官”“家長(zhǎng)”的角色，以“管理者”自居，在行政執(zhí)法中也多采用命令、處罰、強(qiáng)制的手段，執(zhí)法方式粗暴、簡(jiǎn)單，從而使社會(huì)矛盾和沖突的數(shù)量以及程度非但沒(méi)減，反而不斷增加，甚至出現(xiàn)“政府買(mǎi)單、群眾不買(mǎi)賬”的現(xiàn)象。當(dāng)前，隨著人民群眾民主法治權(quán)利意識(shí)日益增強(qiáng)，利益訴求日益多元化，這種單向的強(qiáng)制命令方式越來(lái)越難以適應(yīng)形勢(shì)需要，也越來(lái)越難以收到滿(mǎn)意成效。由此，在推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化過(guò)程中，行政主體要充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)治理是一個(gè)上下互動(dòng)、平等協(xié)作的關(guān)系，每個(gè)參與者都是平等協(xié)商的主體，都有平等的話(huà)語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)，而參與主體之間需通過(guò)理性表達(dá)、互動(dòng)協(xié)商、彼此說(shuō)服達(dá)成共識(shí)，決不是由所謂權(quán)威某級(jí)政府或某個(gè)機(jī)構(gòu)說(shuō)了算。

（三）樹(shù)立高效行政理念。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)社會(huì)治理工作中，必須提高行政能力和行政效率，實(shí)施科學(xué)、高效行政。當(dāng)前，各級(jí)政府強(qiáng)力推進(jìn)政府效能建設(shè)，取得了一定成效，提高了政府部門(mén)的辦事效率，但是行政成本過(guò)高、行政作風(fēng)懶政怠政、行政效能不高等問(wèn)題仍然沒(méi)有徹底改變。據(jù)今年《人民論壇》的調(diào)查結(jié)果顯示：71．7%的受訪者在與干部打交道辦事時(shí)經(jīng)常有“為官不為”的切身體驗(yàn)，七成以上受訪者認(rèn)為基層干部最容易出現(xiàn)“為官不為”現(xiàn)象，可見(jiàn)，“為官不為”的懶政怠政現(xiàn)象還相當(dāng)具有普遍性。有一官員把當(dāng)前“為官不為”的表現(xiàn)總結(jié)為“五型”：“打盹型”，精神萎靡不振，遇事裝聾作啞；“木偶型”，工作不推不動(dòng)，甚至推而不動(dòng)；“太極型”，有問(wèn)題左躲右閃，遇矛盾上推下卸；“比劃型”，用會(huì)議貫徹會(huì)議，以文件落實(shí)文件；“說(shuō)唱型”，動(dòng)口不動(dòng)手，務(wù)虛不務(wù)實(shí)。很顯然，此類(lèi)懶政怠政現(xiàn)象已成為影響政府效能建設(shè)的頑疾，進(jìn)而阻礙社會(huì)治理能力的提升。

（四）樹(shù)立主體多元理念。社會(huì)治理與傳統(tǒng)社會(huì)管理的本質(zhì)區(qū)別在于，治理的主體是多元的，政府管理者是主體，人民也是主體，還有各組織、各單位，都是參加管理的主體之一。過(guò)去，因受“集權(quán)”觀念的影響，在社會(huì)管理中，政府一直扮演著社會(huì)權(quán)力中心角色。整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為力量懸殊的兩極：“一方是強(qiáng)大的、無(wú)所不包的政府，一方是弱小的、缺乏獨(dú)立自主的市民社會(huì)，企業(yè)和個(gè)人沒(méi)有主體地位，只能作為行政的附庸?！盵4]從而造成社會(huì)失序的狀態(tài)。十八屆三中全會(huì)指出，優(yōu)化社會(huì)治理，要“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。[5]既要加強(qiáng)黨政主導(dǎo)、社會(huì)管理，又要堅(jiān)持多方參與、共同治理。這就要求行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化過(guò)程中，要樹(shù)立主體多元理念，從單純的政府管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑹袌?chǎng)、社會(huì)的聯(lián)合治理，既發(fā)揮政府的基本職能，又發(fā)揮社會(huì)組織作用，在治理中調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性，整合社會(huì)資源，動(dòng)員社會(huì)力量，形成“政府主導(dǎo)治理、社會(huì)參與治理、群眾融入治理”新格局。

（五）樹(shù)立信息化理念。當(dāng)前，現(xiàn)代信息技術(shù)的迅速發(fā)展，正深刻改變著人類(lèi)社會(huì)生活，也給社會(huì)治理工作帶來(lái)了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。這就要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)必須順應(yīng)信息技術(shù)時(shí)代的發(fā)展潮流，樹(shù)立治理工作信息化理念，深刻認(rèn)識(shí)到信息化是破解社會(huì)建設(shè)難題、提高社會(huì)治理水平和社會(huì)治理效能的必然要求。在推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化程中，要注重把信息化思維、信息化理念融入社會(huì)治理各方面，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)一規(guī)劃，發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)手段的廣泛應(yīng)用，構(gòu)建管理扁平化、服務(wù)網(wǎng)格化、工作信息化的格局。要加快推進(jìn)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，形成縱向貫通、橫向集成、共享共用綜合平臺(tái)，努力形成全面覆蓋、聯(lián)通共享、動(dòng)態(tài)跟蹤、功能齊全的社會(huì)治理信息系統(tǒng)。

三、積極主動(dòng)建設(shè)與社會(huì)治理現(xiàn)代化要求相一致的行政文化

在明確了推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化對(duì)行政文化的新要求后，就面臨一個(gè)如何依據(jù)新要求建設(shè)行政文化的具體路徑選擇問(wèn)題。本文認(rèn)為，可從以下幾方面培育行政文化，提高社會(huì)治理現(xiàn)代化水平。

（一）注重宣傳教育培育現(xiàn)代行政理念。行政文化“研究的不是行政管理中的具體問(wèn)題和具體辦法，而是行政管理中的世界觀和方法論；它回答的不是行政管理中某個(gè)具體問(wèn)題如何解決的問(wèn)題，而是研究解決這些問(wèn)題具有什么樣的基本信念、價(jià)值觀念、道德規(guī)范等重大精神因素。”[6]。而價(jià)值觀念、行政道德不是與生俱來(lái)的，需要后天不斷地學(xué)習(xí)與培訓(xùn)。因此，加強(qiáng)行政文化建設(shè)，需注重宣傳教育，使行政主體通過(guò)學(xué)習(xí)掌握在推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化過(guò)程中關(guān)于行政許可、行政處罰、行政征收、行政訴訟等行政基本制度，培養(yǎng)行政主體的民主行政、協(xié)商行政、法治行政、透明行政、服務(wù)行政、責(zé)任行政等現(xiàn)代行政理念與意識(shí)。具體而言，一是可以充分利用各類(lèi)高校、黨校以及行政學(xué)院的資源，定期開(kāi)展多種形式的現(xiàn)代行政理念知識(shí)宣傳教育、行政法制講座與培訓(xùn)等；二是可以創(chuàng)新培訓(xùn)方式，擴(kuò)展宣傳教育的有效途徑。在充分利用傳統(tǒng)方式、傳統(tǒng)媒體宣傳教育基礎(chǔ)上，要樹(shù)立“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維，利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)特別是智能手機(jī)等移動(dòng)互聯(lián)終端，加大現(xiàn)代行政理念宣傳廣度、強(qiáng)度和有效度。同時(shí)，各級(jí)行政主體應(yīng)積極吸收時(shí)代信息，主動(dòng)去把握社會(huì)發(fā)展脈搏，不斷學(xué)習(xí)和主動(dòng)創(chuàng)新，提高自己的綜合素養(yǎng)，為推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化打下良好的基礎(chǔ)。

（二）健全規(guī)章制度規(guī)范行政行為。行政文化建設(shè)，僅靠宣傳教育是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的，還需加強(qiáng)規(guī)章制度建設(shè)。因?yàn)橹贫饶芤?guī)范行政主體的行政行為活動(dòng)，使行政主體認(rèn)識(shí)到在進(jìn)行社會(huì)治理活動(dòng)中哪些行為是被禁止的，哪些行為是法定職責(zé)，從而使宣傳教育中的行政思想在其行為中逐漸形成。建立健全行政規(guī)章制度，依當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，首先有必要清理出一些不科學(xué)、不規(guī)范，不協(xié)調(diào)的行政法規(guī)制度。比如當(dāng)前的行政審批權(quán)之所以存在放虛不放實(shí)、流于形式的問(wèn)題，因?yàn)楝F(xiàn)時(shí)的審批制度存在審批文件多，審批范圍太廣、環(huán)節(jié)太多，缺乏公開(kāi)性等弊端，而出現(xiàn)這些問(wèn)題在很大程度上是一些相關(guān)法規(guī)制度沒(méi)有適時(shí)調(diào)整，我們有些不合理的行政審批其實(shí)是有法律依據(jù)的。因此清理、修改當(dāng)前不符合現(xiàn)代行政文化要求的行政法規(guī)制度應(yīng)該成為當(dāng)前制度建設(shè)的重要方面?？上驳氖牵瑢?duì)此，當(dāng)前黨和國(guó)家已有充分認(rèn)識(shí)，并正在努力進(jìn)行改革。其次還需加強(qiáng)行政規(guī)章制度建設(shè)，尤其要加大行政問(wèn)責(zé)制度建設(shè)。當(dāng)前，行政亂作為、不作為、濫用職權(quán)的現(xiàn)象之所以較為嚴(yán)重，主要是因?yàn)閱?wèn)責(zé)不力不正當(dāng)，一些地方在征地拆遷、治安管制中出現(xiàn)的暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法就是真實(shí)寫(xiě)照。因此，行政機(jī)關(guān)要強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制度的執(zhí)行力，“形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排”。[7]“不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定?！盵8]否則，即是違法，而違法必究，必須嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。再次要健全對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督機(jī)制，形成對(duì)行政主體的監(jiān)督常態(tài)化。要有序整合黨政監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督等不同途徑，形成常態(tài)、嚴(yán)密、高效的監(jiān)督合力，把各種在社會(huì)治理過(guò)程中出現(xiàn)的違紀(jì)違法行政行為消滅在苗頭階段。

（三）優(yōu)化行政環(huán)境促進(jìn)良好社會(huì)氛圍的形成。行政文化作為行政系統(tǒng)的一種內(nèi)在特質(zhì)，必然處在一定的客觀環(huán)境當(dāng)中，與行政環(huán)境有著相互關(guān)聯(lián)的影響?？梢哉f(shuō)，有什么樣的行政環(huán)境，就會(huì)形成什么樣的行政文化，行政環(huán)境是行政文化賴(lài)以產(chǎn)生和發(fā)展的基本條件。因此，建設(shè)行政文化，推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，必須充分考慮行政環(huán)境因素并做出相應(yīng)的努力。要多途徑強(qiáng)化民眾的“公民意識(shí)”，促進(jìn)民眾理性有序政治參與，使其在行政權(quán)力面前既擺脫傳統(tǒng)的臣民意識(shí)，又避免陷入消極破壞式的對(duì)抗，而是善于通過(guò)制度化、法治化的形式維護(hù)自身權(quán)益；行政主體要適應(yīng)現(xiàn)代文明社會(huì)的要求，切實(shí)改變過(guò)去那種傳統(tǒng)政府給人們高高在上的冷傲印象，要時(shí)刻觀察民情民意，并充分了解、吸收，加以集中和反映，要暢通溝通渠道，加強(qiáng)與民眾的交流和協(xié)商，對(duì)民眾的抱怨及時(shí)處理，對(duì)民眾的合理利益力圖實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)政府與社會(huì)公共關(guān)系的和諧，促進(jìn)良好社會(huì)氛圍的形成，能夠真正有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的現(xiàn)代化。同時(shí)，在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代里，要大力推進(jìn)電子政務(wù)改革，充分利用網(wǎng)絡(luò)時(shí)代資源，積極廣泛開(kāi)展網(wǎng)上行政審批、網(wǎng)上政務(wù)論壇、網(wǎng)上民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)聽(tīng)證等形式的電子政務(wù)行政活動(dòng)，以此增加行政的透明度和公開(kāi)度，努力形成全社會(huì)參與社會(huì)治理的氛圍。

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責(zé)任編輯：周育平

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1009-3605（2017）02-0005-04

2016-11-25

1.譚東華，女，中共岳陽(yáng)市委黨校黨建教研部副教授，主要研究方向：政治文化、黨的建設(shè)；2.劉宇赤，男，中共岳陽(yáng)市委黨校副校長(zhǎng)、研究員，主要研究方向：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。