論法治思維的具體運用

楊葉紅

(中共湖南省委直屬機關黨校，湖南 長沙 410006)

論法治思維的具體運用

楊葉紅

(中共湖南省委直屬機關黨校，湖南 長沙 410006)

黨的十八大以來，“法治思維”是對黨員干部思維能力提出的新要求，并且始終與“深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定”這四個關鍵問題聯(lián)系在一起。法治思維的具體運用主要體現(xiàn)于以下四個方面：通過制定和執(zhí)行明確的法律規(guī)則來化解社會矛盾；通過法律對弱勢群體權利的確認和保障維護社會穩(wěn)定；通過科學民主立法凝聚共識深化改革；通過法律的規(guī)范性、公平性與強制性貫徹落實五大發(fā)展理念。

法治思維；化解矛盾；維護穩(wěn)定；深化改革；推動發(fā)展

對于領導干部的思維能力，黨的十七屆四中全會曾明確提出要“切實提高領導干部戰(zhàn)略思維能力、創(chuàng)新思維能力、辯證思維能力”，黨的十八大報告則在此基礎上提出了第四種思維能力的要求，即“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。黨的十八屆四中全會更是明確提出，要“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力。黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，高級干部尤其要以身作則、以上率下”。可以說“法治思維”是十八大以后對黨員干部思維能力提出的新要求。當下研究者對于法治思維的價值、內涵、培育方式多有論述，但對于法治思維的具體運用涉及不多。黨的十八大以來，“法治思維”這一概念始終與“深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定”這四個關鍵問題聯(lián)系在一起。那么，法律的哪些特性與這四個問題密切相關?如何運用法治思維做好這四件事情?

一、通過制定和執(zhí)行明確的法律規(guī)則來化解社會矛盾

化解社會矛盾之前首先要了解為什么會產(chǎn)生社會矛盾？社會矛盾產(chǎn)生于人們對于不確定利益的爭奪。名分未定，邊界不清往往引發(fā)矛盾。對于明確不屬于自己的東西人們一般不會心動，人們心動的是往往是那些歸屬不明的東西，在對這些東西的爭奪過程中產(chǎn)生了矛盾。社會矛盾的本質是利益的分配歸屬沖突，利益歸屬先定是消除矛盾、解決紛爭的基礎。

從法律與確定性的關系來看，法律就是一把尺子、一個標準，法律的確定性有利于維護社會秩序。人類之所以會選擇法律作為社會調整的主要手段，就是因為法律比其他社會規(guī)范具有更大的確定性。從法律與利益的關系來看，法律制度與人們之間的利益關聯(lián)最為緊密，法律是適應利益調節(jié)的需要而產(chǎn)生的，法律的變化和發(fā)展根源于利益的變化和發(fā)展。法律以權利義務為核心內容，而權利義務與利益直接相關。其他社會規(guī)范雖都與利益有關，但其關注的焦點并不在于利益，如道德規(guī)范講道德說仁義，重在宣揚“重義輕利”；宗教規(guī)范主張“清心寡欲”，重在關注心靈修煉。法律的背后就是利益，法律通過對利益的實體和程序規(guī)定來制止爭端化解社會矛盾。

改革開放三十多年以來，中國進入了“社會轉型期”和“矛盾凸顯期”，社會利益格局發(fā)生了巨大變化，產(chǎn)生了社會群體和階層利益的分化，形成了多元利益主體和多元利益關系。法律的制定就是從實際出發(fā)，分析利益的分化與沖突，確認各利益主體的平等地位，對各種利益關系進行合理選擇，建立合理的利益分配機制，最大限度地維護社會整體利益，防范可能發(fā)生的利益沖突；法律的執(zhí)行與適用就是把已上升為法律的利益關系調整規(guī)則落實在具體問題處理上，在法律確認的合法利益受到侵犯后，對違法利益進行抑制，對遭到破壞的利益格局進行重整，通過法律責任的形式，使侵害利益的人受到懲罰，使受到損害的人得到補償，處理好已經(jīng)發(fā)生的利益沖突，建立一種高效便捷的矛盾化解模式。

在2014年1月7日召開的中央政法工作會議上，習近平總書記強調指出：“要把群眾合理合法的利益訴求解決好，完善對維護群眾切身利益具有重大作用的制度，強化法律在化解矛盾中的權威地位，使群眾由衷感到權益受到了公平對待、利益得到了有效維護。”[1]黨的十八屆四中全會決定更是明確要求：“強化法律在維護群眾權益，化解社會矛盾中的權威地位，引導和支持人們理性的表達訴求，依法維護權益，解決好群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題?！币鉀Q當前利益分化帶來的大量社會矛盾，迫切需要黨員干部培育和運用法治思維，轉變“以言代法”“以權壓法”的人治思維和權力思維，改變“花錢買平安”“擺平就是水平”的做法，學會運用立法手段對利益進行公平分配，重點突出對多元利益主體權利義務的合理分配，尊重利益主體自主追逐利益的權利。政府作為公權力主體必須依法辦事，要在憲法、法律范圍內行使權力履行職責，做到嚴格執(zhí)法、公正司法，切實維護當事人合法權益，讓人民群眾從每一起具體執(zhí)法和司法案件中感受到公平正義，樹立起執(zhí)法和司法公信力，使群眾的利益能夠依照法律規(guī)定和程序得到合理合法的結果，從而相信政法機關，相信法律，相信法治，逐步形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。

二、通過法律對弱勢群體權利的確認和保障維護社會穩(wěn)定

社會穩(wěn)定是社會運行的一種狀態(tài)，在穩(wěn)定的社會中危害公共安全的惡性刑事案件發(fā)生率較低，造成社會動蕩與撕裂的群體性事件不多，社會運行狀態(tài)整體可控。維護社會穩(wěn)定始終是改革開放進程中的一個重大問題。

盡管各級政府高度重視社會穩(wěn)定問題，為此投入了大量的人力、物力、財力，甚至對各級政府主要領導實行嚴厲的維穩(wěn)問責制，但維護社會穩(wěn)定仍然是我們當前面臨的一個重要問題。影響社會穩(wěn)定的既有主觀原因，也有客觀原因。從主觀原因來看，主要是領導干部維穩(wěn)思維沒有因時而變。有些領導干部片面理解“穩(wěn)定壓倒一切”，追求剛性穩(wěn)定目標，采取“權力維穩(wěn)”“高壓維穩(wěn)”的策略，通過政府強力管控來“搞定”穩(wěn)定問題，這反而激化了社會矛盾，使維穩(wěn)陷入“越維越不穩(wěn)”的困境。從客觀原因來看，社會穩(wěn)定需要具備兩個基本條件：一是人們的生活保持在溫飽水平之上，不會受到生存威脅；二是社會內部各個群體之間不存在敵視與對抗。社會不穩(wěn)定多半都是由于這兩個基本條件沒有實現(xiàn)。讓人深思的是，從近年來爆發(fā)的群體性事件和危害公共安全的惡性刑事案件來看，參與主體基本上可被列入弱勢群體范圍之內。改革開放30多年，在企業(yè)改制、舊城改造、土地征用、工業(yè)項目開發(fā)的過程中，這些弱勢群體的利益總是受到損害，總是處于不利地位，甚至受到生存的威脅。他們是社會各個群體中經(jīng)濟承受力和心理承受力較弱的群體，是社會結構的薄弱帶。他們在一次次不公正對待中積累怒火怨氣，積累著仇官仇富的情緒，一旦爆發(fā)，就容易演變?yōu)橐粓鋈后w性事件或者一個危害公共安全的惡性刑事案件。因此可以用木桶原理來解釋社會穩(wěn)定，社會穩(wěn)定風險最容易在承受力最低的弱勢群體身上引發(fā)，從而危及公共安全和社會穩(wěn)定。

要維護社會穩(wěn)定既要改善弱勢群體的境遇，也要轉變舊的維穩(wěn)思維，即通過維護權利來維穩(wěn)?！皺嗬S穩(wěn)”是指用維護和實現(xiàn)公民合法權益的方式來實現(xiàn)社會穩(wěn)定。2014年1月7日習近平在中央政法工作會議上的重要講話中也明確指出維權是維穩(wěn)的基礎，維穩(wěn)的實質是維權。尊重和保障權利是法治思維的重點所在，要處理好維穩(wěn)和維權的關系，就要完善維護群眾切身利益的法律制度，強化法律在化解矛盾中的權威地位，使群眾由衷感到利益得到了有效維護、權利受到了公平對待。這正如羅爾斯所言：“沒有正義的秩序是不能長久的，沒有正義的穩(wěn)定也是脆弱的穩(wěn)定?！盵2]

從目的來看，“權利維穩(wěn)”將維護弱勢群體的生存權和發(fā)展權作為維穩(wěn)的出發(fā)點和落腳點，通過社會保障的相關立法來托住弱勢群體的生存底線。黨的十八屆五中全會提出共享發(fā)展理念，要求“增加公共服務供給，從解決人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，提高公共服務共建能力和共享水平?！薄懊裎┌畋荆竟贪顚??！辈粩嘟∪詫崿F(xiàn)公平正義為目的社會保障法律制度有利于縮小貧富差距，緩解階層對立，疏通憤怒怨恨情緒，平衡社會心態(tài)和維護社會穩(wěn)定，織牢民生安全網(wǎng)的“網(wǎng)底”。

從手段來看，“權利維穩(wěn)”要求強化法律在維護群眾權益、化解社會矛盾中的權威地位，保障公民的知情權、表達權、參與權和監(jiān)督權，引導和支持人們理性表達訴求、依法維護權益，建立健全社會矛盾預警機制、利益表達機制、協(xié)商溝通機制、救濟救助機制，暢通群眾利益協(xié)調、權益保障法律渠道。依法維權的過程也是辨法析理、依法辦事的過程，這既能夠限制政府的行政強權和話語霸權，也能夠解決少數(shù)人纏訪、纏訟和聚眾施壓的問題，逐步改變民眾遇到問題“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的思維定勢。

從模式來看，“權利維穩(wěn)”是事前預防事中協(xié)調的主動維穩(wěn)模式，把事后的抗議力量導入到重大行政決策過程中來。而“權力維穩(wěn)”則是被動維穩(wěn)模式，通常是在群體性事件發(fā)生之后做出的，民眾怒氣已被激發(fā)，矛盾處于白熱化階段，疏通化解矛盾的最佳時機已經(jīng)錯過，此時無論采用武力壓制還是“花錢買平安”都只能暫時“壓制”或“平息”矛盾，問題并沒有得到真正解決，反而醞釀著更激烈的矛盾，一旦有誘因就會導致更大規(guī)模的群體性事件。

三、通過科學民主立法凝聚共識深化改革

人們所熟悉的法律定義往往是這句話：法律是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，是國家制定和認可的，以國家強制力保障實施的人們行為規(guī)范的總合。這是根據(jù)法律的外在表現(xiàn)形式給法律下的定義，這個定義使人感覺法律是統(tǒng)治者手中的工具，仿佛誰掌握了權力，成了這個國家的統(tǒng)治階級就可以立法，然后強制老百姓遵守法律。但是在民主政治條件下法律的實質是社會契約，一部得到有效執(zhí)行的法律往往是對社會共識的提煉和總結。對于沒有達成共識的法律制度，民眾往往會質疑并且違反這個制度，政府因為沒有足夠的強制能力去糾正大量的違法行為，法律制度自然也就會形同虛設。2013年1月1日“史上最嚴交規(guī)”開始實施，這部公安部第123號令加大了對闖信號燈的處罰力度，認定闖黃燈同樣屬于不按交通信號燈指示通行的違法行為，對駕駛人處以20元以上200元以下罰款，記6分。但是這一規(guī)定引發(fā)了公眾很大爭議，認為這一新規(guī)缺乏足夠的調研和聽證。慮及民眾強烈反對情緒，2013年1月6日，公安部對規(guī)定作出調整，要求各地交管部門對“闖黃燈”行為以教育為主，暫不處罰。所以說在民主政治條件下，法律作為一種契約，是多元利益主體談判妥協(xié)并達成共識的結果。

那么法律的共識性與改革有何聯(lián)系？如何處理不斷變動的改革和相對穩(wěn)定的法律之間的關系？改革開放早期重在“破”，改革就是改錯，改革就是改法。由于舊體制嚴重束縛經(jīng)濟社會發(fā)展，如果要求人們百分之百地遵守舊的法律制度，改革永遠不會啟動。當時處理改革與法律關系時的主導思維是“改革先行，待條件成熟，成果顯現(xiàn)后，以法律形式將改革的成果固定下來”。改革先行思維在打消各級領導干部改革疑慮、激發(fā)改革熱情的同時也帶來了嚴重后遺癥,法律制度被一些領導干部看作是工作的掣肘、改革的障礙，被置于改革的對立面。有的領導干部提出“改革從違法開始”“不違法就不能改革”。

當改革走入第二個30年之時，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，改革話語和法治話語同時向“全面”的層次升級，一方面是“全面深化改革”，另一方面是“全面依法治國”。當前的改革需要對重大利益進行調整，在價值多元、利益分化、民眾權利訴求日益增強的當下，如果沒有在多元利益主體之間達成共識，并將這些共識固化為法律，那么涉及重大利益調整的改革勢必會帶來更多的利益沖突和矛盾。2013年2月23日，習近平總書記在主持中共中央政治局第四次集體學習時指出要“努力以法治凝聚改革共識”。[3]2014年2月28日，他在主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議并發(fā)表重要講話時強調：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協(xié)調，確保在法治軌道上推進改革”[4]。

在法治軌道上推進改革要求推進科學民主立法，堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用。立法過程就是民意匯集和表達過程，在多元利益主體通過立法程序充分博弈、理性協(xié)商、相互妥協(xié)、達成共識后再將共識制定成法律，然后執(zhí)行既定法律進行利益格局調整。因此《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要?，F(xiàn)在對于涉及重大利益調整的立法要求“開門立法”“陽光立法”，強調的就是法律的共識性，使立法更接地氣。只有將立法過程中多元利益主體經(jīng)過辯論和妥協(xié)達成的共識制定成法律，增強立法的民意基礎，法律才能成為推動改革的根本力量，改革才能順利推進，整個社會為改革所付出的成本與代價才會降到最低。

四、通過法律的規(guī)范性、公平性與強制性貫徹落實五大發(fā)展理念

法治思維強調以人為本、公平正義以及規(guī)則規(guī)范。法律作為社會生活的行為規(guī)范，規(guī)范性是法律的核心要素，公平性是法律的價值追求，強制性是法律權威的重要保障。十八屆五中全會提出的五大發(fā)展理論與之密切相關，要運用法治思維來貫徹和落實五大發(fā)展理念。

首先是以法律的規(guī)范性推動創(chuàng)新發(fā)展、開放發(fā)展。五大發(fā)展理念中創(chuàng)新發(fā)展居于首要位置，是全面發(fā)展的關鍵動力。創(chuàng)新發(fā)展過程中新生事物層出不窮。以往對于新生事物要么給予很大發(fā)展空間，使之失于監(jiān)管；要么嚴格控制，稍有問題就叫停，扼殺創(chuàng)新空間。這兩種對待新生事物的方式都不是法治思維的產(chǎn)物。法治思維強調健全對新生事物的立法，規(guī)范新生事物的發(fā)展。以互聯(lián)網(wǎng)金融這一新生事物為例，2016年政府工作報告提出要規(guī)范發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)金融，要加快互聯(lián)網(wǎng)金融相關法律法規(guī)體系建設，避免出現(xiàn)系統(tǒng)性風險或風險的大范圍傳導，使互聯(lián)網(wǎng)金融這一新生事物持續(xù)健康發(fā)展。就開放發(fā)展來說，強調法律的規(guī)范性是對外開放接軌國際通行法則的必然要求。上個世紀八十年代我們打開國門引進外資以后，先后制定了《外資企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》《中外合資企業(yè)法》，這些法律制度推進和保障了對外開放。二十一世紀是經(jīng)濟全球化的時代，經(jīng)濟的全球化必然導致法律的全球化。2001年我國加入世界貿(mào)易組織，同時承諾完善法律制度，清理與世界貿(mào)易規(guī)則不相符合的法律規(guī)范?，F(xiàn)在我們已經(jīng)加入了100多個國際組織，簽定了300多個國際條約，中資、中企不斷走出國門。如果沒有健全的法律規(guī)范，沒有對法律規(guī)范的嚴格執(zhí)行和有效實施，是不可能進一步推動開放發(fā)展的。

其次是以法律的公平性推進協(xié)調發(fā)展、共享發(fā)展。公平正義是法治思維的價值追求。改革開放30多年，由于發(fā)展不協(xié)調、不平衡、不全面導致區(qū)域差距城鄉(xiāng)差距日益凸現(xiàn)，各種社會矛盾和社會風險逐漸加深。公平正義是群眾普遍關注的焦點，共享發(fā)展要求對發(fā)展成果進行公平分配，對現(xiàn)有利益格局進行調節(jié)。針對當下義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障等方面存在的諸多不平等，群眾怨聲載道。共享發(fā)展需要以公平正義為原則健全完善規(guī)劃法、財稅法、金融法等法律制度來依法促進城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟與社會的協(xié)調發(fā)展，同時制定與修改社會保障法、義務教育法、就業(yè)促進法、公共醫(yī)療衛(wèi)生法等法律，加強權利公平、機會公平、規(guī)則公平的制度支撐,使得廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果。

最后是以法律的強制性保障綠色發(fā)展。綠色發(fā)展理念要求正確處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系。對于環(huán)境保護，我國先后制定了環(huán)保法、海洋環(huán)境保護法、水污染防治法等環(huán)保法律法規(guī)一百多部。但是一些地方黨政領導認為經(jīng)濟發(fā)展是第一要務，習慣于用經(jīng)濟思維來看待經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系，認為發(fā)展是第一位的，嚴格遵守環(huán)境保護的相關法律將阻礙經(jīng)濟速度。在經(jīng)濟思維的主導下，不少地方政府對引進的重點企業(yè)實行特殊執(zhí)法保護，對于環(huán)境保護的法律制度執(zhí)行不力，甚至有地方政府為污染企業(yè)充當“保護傘”。企業(yè)的違法成本低，守法成本高，一些企業(yè)借“保護牌”從事違法活動賺取非法利潤，于是觸目驚心的環(huán)境污染案例屢屢發(fā)生，資源環(huán)境危機已成為當前的突出問題。造成嚴重環(huán)境危機的主要原因不是因為沒有嚴格的法律，而是法律沒有得到嚴格執(zhí)行，法律的強制性沒有得到體現(xiàn)。2015年開始實施“史上最嚴的環(huán)保法”，但是徒法不足以自行，如果有了法律而不實施或實施不力，再嚴格的法律也是一紙空文，因此要用“史上最強”執(zhí)行來保障“史上最嚴”環(huán)保法的實施。雖然新修訂的環(huán)保法授予了環(huán)保及其他相關部門查封、扣押權，但該項權力的行使仍然阻力重重，由于地方黨委和政府的干預，環(huán)保部門缺乏真正的強制權，迫于地方黨委和政府的壓力不敢嚴格執(zhí)法。因此應當加強關于環(huán)保執(zhí)法的執(zhí)行、問責和監(jiān)督的保障措施，將地方黨委權力納入法制的框架之下予以規(guī)范，強化環(huán)境保護部門的統(tǒng)一監(jiān)管職責與權力，發(fā)揮公民參與和監(jiān)督的作用，從而有效保證環(huán)境保護相關法律制度的實施。

[1]楊維漢.習近平出席中央政法工作會議:堅持嚴格執(zhí)法公正司法[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-01/08/ c_118887343.html.2016-06-03.

[2][美]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏等譯.北京:中國社會科學出版，1988:499.

[3]習近平強調：依法治國依法執(zhí)政依法行政共同推進[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/24/c_114782088.htm l.2016-06-07.

[4]習近平.凡屬重大改革都要于法有據(jù)[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-03/01/c_126207261.html.2016-06-08.

（責任編輯：朱小寶）

D61

A

1009-2293（2017）01-0068-04

楊葉紅，中共湖南省委直屬機關黨校行管法學教研室主任，副教授。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2017.01.018