國際非法移民治理的困境與出路[1]

陳積敏

非法移民是一個國際現(xiàn)實問題，同時又是一個極富爭議性的問題，甚至對于如何稱呼這一群體都有著諸多不同看法。有觀點認(rèn)為，不應(yīng)該使用“非法”這個定語，這容易對該群體構(gòu)成語言歧視與錯誤導(dǎo)向，“沒有人是非法的”（no one is illegal）成為該觀點的響亮口號。實際上，聯(lián)合國機(jī)構(gòu)、歐洲學(xué)者大都使用“非正規(guī)移民”（irregular migrants）來替代；美國學(xué)者也較廣泛地使用“無證件移民”（undocumented migrants）或“無授權(quán)移民”（unauthorized migrants）來稱呼這一群體。但另外一種觀點則認(rèn)為，這一群體違反了一國的移民法律或出入境法律，因而使用“非法”一詞是準(zhǔn)確的，同時也是對合法移民權(quán)利的尊重。當(dāng)然，對這兩種觀點很難判斷孰優(yōu)孰劣，因為他們的立場不同，考察的重點也不一樣：前者主要是從人權(quán)的視角來分析；而后者是從法律的層面來觀察。拋開這些字面用語的表象爭執(zhí)，其背后透視的是國際非法移民治理所面臨的諸多困境，如：主權(quán)與人權(quán)的矛盾、法律原則與人道主義的矛盾、不同行為主體利益訴求的矛盾等等。面對如此復(fù)雜的非法移民問題，如何實現(xiàn)有效的治理是國際社會面對的共同課題。

一、正確認(rèn)知非法移民問題的實質(zhì)是治理的前提

自產(chǎn)生之日起，人類就在征服自然、繁衍種族的過程中不斷地流動：一方面是為了規(guī)避不利的生存環(huán)境；另一方面是為了尋求更好的發(fā)展空間。在頻繁的遷徙之中，實現(xiàn)了人與人之間的交往，并推動了人類社會的進(jìn)步。換言之，人類社會的發(fā)展與人類的不斷遷移是密不可分的。從這個角度來說，人類遷移是天性使然，也是人類本身的天賦權(quán)利。這一點已得到國際社會的廣泛認(rèn)同。1948年的《世界人權(quán)宣言》第13條第2款規(guī)定：“人人有權(quán)離開任何國家，包括其本國在內(nèi)，并有權(quán)返回他的國家”。2002年的聯(lián)合國《國際移民報告》指出：“人類的一個基本特征是從一個地方遷移到另外一個地方”。[1]UN Department of Econom ic and Social Affairs Population Division, International M igration Report 2002, p.1, http://101.96.8.164/www.un.org/esa/population/publications/ittm ig2002/2002ITTM IGTEXT22-11.pdf.2006年，時任聯(lián)合國秘書長的科菲·安南在美國《華爾街日報》撰文指出：“為更美好的生活而奮斗，是人類進(jìn)步的終極動力。有史以來，遷移不僅改善了無數(shù)個人的命運(yùn)，而且改善了全人類的命運(yùn)。”[1]由此可見，人類遷徙是其個人理性考量的結(jié)果，不應(yīng)該受到外部干涉，“從純理論角度講，政府或社會不必影響或干涉人們的移民決定”。[2]劉國福：《出入境權(quán)與中國出入境管理法》，載《法治研究》2009年第3期，第15頁。聯(lián)合國開發(fā)計劃署《2009年人類發(fā)展報告》也強(qiáng)調(diào)：“以人類自由度和行為能力的拓展為透視鏡，將對我們深刻理解人口流動的潛在意義大有裨益”。[3]

然而，自從民族國家出現(xiàn)之后，隨著主權(quán)意識的確立，各國把加強(qiáng)邊界控制與人員流動作為國家主權(quán)的重要象征，從而使得人口的遷移有了法律上的規(guī)定。這便產(chǎn)生了合法移民與非法移民之分，同時也表明，非法移民問題不是從來就有的，而是人類社會發(fā)展過程中的階段性產(chǎn)物。當(dāng)今時代，移民的人類本性特點并不意味著人們可以無條件或者不受限制地遷徙。在不完美的世界中，人類在面臨持續(xù)挑戰(zhàn)時，為了共同的最大利益，必須和諧地生活在一起。這就要求有一定的共處規(guī)則，就移民而論，移民者要遵守國家基于主權(quán)制定的移民規(guī)則，即遵守一定的程序和必要的限制。[4]劉國福：《出入境權(quán)與中國出入境管理法》，載《法治研究》2009年第3期，第15頁。因此，非法移民問題展現(xiàn)了一種矛盾狀態(tài)，即國家的主權(quán)管轄與人類遷徙自由之間的矛盾。

對于國際移民的影響，國際社會也存在不同的認(rèn)知。就合法移民而言，國際社會總體持正面看法。例如，1994年，聯(lián)合國人口與發(fā)展國際會議強(qiáng)調(diào)，有序的國際移民對于來源國和目的國都產(chǎn)生了正面影響，有助于技術(shù)的交流和文化的豐富。[5]然而，對于非法移民的影響，在不同的國家、不同歷史

[1] Kofi A. Annan, “In Praise of M igration,” The W all Street Journal, June 8, 2006.轉(zhuǎn)引自李明歡：《國際移民政策研究》，廈門：廈門大學(xué)出版社，2011年版，第2頁。

[3] UNDP, Human Development Report 2009: Overcom ing barriers: Human mobility and development, p.14, http://hdr.undp.org/sites/default/files/reports/269/hdr_2009_en_complete.pdf.

[5] UN Department of Econom ic and Social Affairs Population Division, International M igration Report 2002, p.1, http://101.96.8.164/www.un.org/esa/population/publications/ittm ig2002/2002ITTM IGTEXT 22-11.pdf.時期、不同認(rèn)知群體中存在不同的看法。例如，對于傳統(tǒng)的移民國家來說，對待國際移民相對而言有更多的寬容度；在勞動力緊缺的歷史時期，對待移民持相對開放的立場，而在經(jīng)濟(jì)不景氣的時期，外國移民往往會成為“替罪羊”，成為當(dāng)?shù)孛癖娕磐馇榫w發(fā)泄的對象；比較而言，文化程度和技術(shù)水平與反移民情緒呈反比關(guān)系，即文化程度越高、技術(shù)能力越高、收入越多的階層，對于移民的態(tài)度就更為積極。[1]Stephen M oore, “Social Scientists’ View on Imm igrants and U.S. Imm igration Policy: A Postscript,” Annals of the American Academy of Political and Social Science,Vol.487, Sep., 1986, p.217.因而，對于非法移民的認(rèn)知需要從辯證的、客觀的視角來看待，避免情緒化的反應(yīng)，更不能將非法移民“妖魔化”：一方面要注意到非法移民是主權(quán)國家通過法律來加以界定的，從根本上來說是一種主觀建構(gòu)的結(jié)果，它在一定程度上背離了人類自由遷徙的基本權(quán)利，但卻是一種不得不面對的社會現(xiàn)實；另一方面也要認(rèn)識到，移民是個人通過理性選擇做出的決定。在觀察問題表象的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)該更深入地探究引發(fā)人們通過非法方式遷移的原因。從這個角度來說，非法移民的治理對象不僅在于非法移民者本身，更重要的在于消除促使非法移民行為背后的動力因素。[2]陳積敏：《非法移民與美國國家戰(zhàn)略》，北京：九州出版社，2013年版，第213頁。

二、科學(xué)判斷非法移民的動因與性質(zhì)是治理的基礎(chǔ)

非法移民是國際移民的一種特殊形式，它的形成是國家主權(quán)控制與全球政治、經(jīng)濟(jì)失衡的產(chǎn)物。一方面，國家的主權(quán)控制使得原本處于自然流動狀態(tài)的人口遷徙遭遇到人為設(shè)置的障礙，最主要的體現(xiàn)是移民目的國采取的限制性移民政策，即從數(shù)量上、對象上、方式上對移民進(jìn)行限制與選擇。世界上諸多國家，尤其是西方發(fā)達(dá)國家如美國、西班牙（1985年，制定了規(guī)制外國人權(quán)利與義務(wù)的《外國人法》，Aliens Act）等，均制定了相關(guān)移民法律。其目的在于有效管控人口的出入境行為，并吸引自己需要的國際移民，而將不需要的外國人拒之門外。從國家理性上來說，這種做法毫無疑問是正當(dāng)?shù)?、有益的。但集體行動理論告訴我們，個體理性往往會導(dǎo)致集體的非理性，從而反過來損害個體利益。事實證明，這種限制并不能抑止人類遷徙的本性，而只是改變了人類遷徙的方式。因而，各國移民政策的自利性也是導(dǎo)致國際人口流動出現(xiàn)無序性、非法性的一個重要因素。不僅如此，移民政策總是以服務(wù)于國家戰(zhàn)略為出發(fā)點和落腳點，這也導(dǎo)致了移民目的國往往會根據(jù)自己的實際利益需求，改變其移民政策。例如，歐美等國都曾通過招募外國臨時勞工的方式，來緩解本國的勞動力短缺問題。一旦本國勞動力市場發(fā)生變化，原有的需求不存在了，這些國家便收緊其移民政策。然而，勞動力供給卻并沒有因此而中斷，從而產(chǎn)生了供給過剩而需求不足的困境。當(dāng)這些外國勞工不能通過合法方式入境目的國之后，他們便轉(zhuǎn)而尋求以非法手段達(dá)到移徙他國的目的。因而，非法移民產(chǎn)生的最直接原因來自于移民目的國所實施的移民政策。直白地講，非法移民是被逼出來的。

另一方面，非法移民也是全球政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的一種重要體現(xiàn)。世界體系理論認(rèn)為，當(dāng)今世界存在著一個中心—半邊緣—邊緣結(jié)構(gòu)，居于核心地位的發(fā)達(dá)國家無論是在政治領(lǐng)域，還是在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域，都擁有充分的、甚至是絕對的話語權(quán)。一些新興市場國家雖然抓住了歷史機(jī)遇，實施符合本國國情的發(fā)展戰(zhàn)略，而獲得快速發(fā)展的機(jī)會，但仍處于半邊緣的位置。而眾多的發(fā)展中國家則處于邊緣化境地，對中心區(qū)國家構(gòu)成了一種不對稱的依賴關(guān)系。在一個交通、通訊、信息日益便捷化的時代，作為一個理性行為者，個人可以選擇通過移民他國的方式，來改變自己的生活境遇，甚至于改變整個家庭的發(fā)展困境。與此同時，中心國家多元化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又給予外國移民實現(xiàn)就業(yè)的諸多機(jī)會。

以美國為例。由于產(chǎn)業(yè)升級提速，雙重勞動力市場結(jié)構(gòu)更為成熟。同時，隨著本國公民受教育程度的提高，他們越來越不愿意從事低端產(chǎn)業(yè)的工作。據(jù)美國勞工部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2002—2012年間，美國共創(chuàng)造5,600萬個新工作崗位，其中一半是面向高中畢業(yè)者。20世紀(jì)60年代，大約有50%的美國人高中輟學(xué)，從事非技術(shù)類工作。而現(xiàn)在，美國公民的受教育程度明顯提高，目前這一比例已降至不足10%。這意味著美國嚴(yán)重缺乏從事低技能工作的勞動力。因此，移民美國不僅僅是移民輸出國經(jīng)濟(jì)“推力”單方面作用的結(jié)果，也是美國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，是國際勞工市場進(jìn)一步融合的結(jié)果。[1]陳積敏：《非法移民與美國國家戰(zhàn)略》，北京：九州出版社，2013年版，第213頁。從這個角度來說，外國移民已經(jīng)成為目的國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的一部分?？梢姡谝泼襁M(jìn)程中，資本與利益驅(qū)動發(fā)揮著巨大作用：對于移民者本身而言，巨大的工資差異成為一個重要引力；對于雇主而言，以有限的成本獲取最大的收益是理所當(dāng)然的，雇傭外國移民，尤其是非法移民能夠極大地降低成本。與此同時，其所面對的違法成本則相對較小?？梢哉f，非法移民已經(jīng)形成了一條利益鏈，其構(gòu)成要素不僅是移民者本身、人口走私者，也包括目的國各行為體，如雇主、利益集團(tuán)等。

從性質(zhì)上來說，當(dāng)前國際非法移民表現(xiàn)出如下特征：

（一）經(jīng)濟(jì)性特征

即非法移民的主要目的很明確——為獲取更好的生活水平、更大的發(fā)展空間和更多的發(fā)展機(jī)遇。因此，經(jīng)濟(jì)動因成為非法移民的最基本原因。[2]Liubov Bisson, “Cooperation Betw een Russia and the EU in the Sphere o f M igration,” Russian Politics and Law, Vol. 52, Issue 6, 2014, p.79.這一點可以從非法移民的流向上得到印證：1、從區(qū)域分布上來看，非法移民輸出國主要是非洲、拉美地區(qū)以及亞洲部分國家，而非法移民目的國則主要是西歐、北美、澳洲等國家。2、從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來說，非法移民輸出國多是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的發(fā)展中國家，一方面這些國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)很薄弱，資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素發(fā)展不完全，工資水平、福利待遇、發(fā)展機(jī)會等都受到各種條件的制約；另一方面這些國家人口基數(shù)相對較大，社會資本分配和再分配出現(xiàn)嚴(yán)重不平衡，貧富差距不斷拉大，這成為非法移民的重要“推力”。3、從移民目的國的邊境拘捕人數(shù)來看，以美墨邊境為例。每當(dāng)墨西哥經(jīng)濟(jì)處于良好發(fā)展?fàn)顟B(tài)，其工資水平不斷上漲、失業(yè)率保持低位運(yùn)行時，美國邊界巡邏隊（Border Patrol）拘捕的非法穿越邊界的墨西哥移民就會下降；若墨西哥比索大幅貶值，或其國內(nèi)工資水平下降，或者是美國非農(nóng)業(yè)部門的平均時薪上漲時，邊境拘捕越境者的數(shù)量就會上升。[1]Chisato Yoshida and Alan D. W oodland, The Econom ics of Illegal Imm igration,Palgrave M acm illan, 2005, p.8.因此，在很大程度上來說，絕大多數(shù)非法移民都屬于經(jīng)濟(jì)性移民，都希望通過移民，來改善自己的生活境遇。

這里需要說明的是，非法移民從流向上看不僅僅體現(xiàn)在發(fā)展中國家向發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)移，也存在于發(fā)展中國家之間的轉(zhuǎn)移，一些中低收入的國家也可能成為非法移民目的國。[2]例如，“以整合墨、美、加經(jīng)濟(jì)為宗旨的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA），阿根廷、巴西、巴拉圭和烏拉圭建立共同市場的條約（MERCOSUR），以及非洲的次地區(qū)經(jīng)濟(jì)集團(tuán)，如西非國家經(jīng)濟(jì)共同體（ECOWAS）、南部非洲發(fā)展共同體（SADC），可能使其中主要的富足國家成為吸引移民的磁場，如西非國家經(jīng)濟(jì)共同體的尼日利亞、加蓬、科特迪瓦，南部非洲發(fā)展共同體的南非和博茨瓦納（UNESCO-MOST,1999）”。[3]Serim Timur, “Changing Trends and M ajor Issues in International M igration: An Overview of UNESCO Programmes,” International Social Science Journal, Volume 52,Issue 165, September 2000, p. 260.這從另外一個角度展現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對性特征，即只要存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，就可能成為引發(fā)非法移民的誘因。因而，這也決定了只要世界經(jīng)濟(jì)處于不對稱、不均衡的梯次發(fā)展模式，經(jīng)濟(jì)全球化的弊端與缺陷不斷被放大而無法得到有效緩解，那么非法移民也將繼續(xù)存在，并可能出現(xiàn)更大規(guī)?；厔?。

[2] Franck Düvell and Bastian Vollmer, “European Security Challenges,” p.4, http://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/16212/EU-US%20Imm igration%20Systems2011_01.pdf?sequence=1&isAllowed=y.

（二）復(fù)合型特征

這主要分為兩個層次：非法遷徙者的個體層次與國家層次。從個體的角度來說，一方面非法遷徙者成功在目的國安身之后，一般都能夠找到比自己母國工資更高的工作。同時，非法移民還可以期待目的國的“大赦”政策（合法化政策），或者通過與目的國公民結(jié)婚等方式獲取合法身份。這對于非法移民來說，既是巨大的誘惑，又是實實在在的利益。從這個角度來說，移民個體是非法遷移行為的受益者；另一方面，非法移民也承受著巨大的風(fēng)險，如在越境過程中遭到拘捕、遣返，為躲避檢查深入險境而懸生命于一線。[1]例如，2015年歐洲移民危機(jī)期間，大量移民從中東北非國家涌向歐洲，其中海難事故屢次發(fā)生。2015年4月18日，一艘載有非法移民的船只在意大利蘭佩杜薩島以南約200公里的利比亞附近海域傾覆。據(jù)統(tǒng)計，翻船事故造成的死亡人數(shù)多達(dá)800人。參見：“Mediterranean capsized m igrant boat captain faces charges,” April 21, 2015, http://www.bbc.com/new s/world-europe-32390941.

據(jù)美國國會研究局的數(shù)據(jù)，從1998—2015年，約有6,571人在非法穿越美墨邊界時喪生，幾乎每天都有人因此而喪命；[2]W arren R ichey, “Nature’s wall: the human toll of crossing the US border,”Novem ber 2, 2016, http://www.csm onitor.com/USA/Po litics/2016/1102/Nature-sw all-the-hum an-to ll-o f-crossing-the-US-border?cm pid=em a:nw s:Daily%2520N e w sletter%2520%2811-02-2016%29&utm_source=Sailthru&utm_medium=email&utm_campaign=20161102_New sletter:%20Daily&utm_term=Daily.求助于國際偷運(yùn)集團(tuán)而受其支配、脅迫，尤其是女性移民還可能受到性暴力和各種威脅。[3]Katrin Bennhold, “W omen T ravel M igrant Trail R ife w ith R isk,” The New York Times, January 3, 2016, p.A1.美國亞利桑那州圖森市（Tucson）“人文邊境”（Humane Borders）執(zhí)行主任莫麗娜（Juanita Molina）在多年跟蹤研究的基礎(chǔ)上指出，有一半的女性非法移民在越境中會遭到性侵犯，為此，她們甚至不得不事先在墨西哥購買避孕藥。一些人口走私者趁機(jī)抬高傭金，他們將其稱之為“強(qiáng)奸保險”（rape insurance）。非法越境者在支付額外費(fèi)用后會受到保護(hù)，免遭侵犯。[1]W arren R ichey, “Nature’s wall: the human toll of crossing the US border,”Novem ber 2, 2016, http://www.csm onitor.com/USA/Po litics/2016/1102/Nature-sw all-the-hum an-to ll-o f-crossing-the-US-border?cm pid=em a:nw s:Daily%2520N e w sletter%2520%2811-02-2016%29&utm_source=Sailthru&utm_m edium=em ail&utm_campaign=20161102_New sletter:%20Daily&utm_term=Daily.而歷經(jīng)千辛萬苦，到達(dá)目的國后，又因為其非法身份而受到雇主的剝削、歧視，等等。彼得·鄺曾對在美國的中國非法移民做過深入調(diào)查，指出：“由于‘蛇頭’收取費(fèi)用過高，紐約唐人街重新出現(xiàn)了奴役制。為了還清這筆巨大的債務(wù)，非法移民被迫接受惡劣的工作條件，成年累月地工作著”。[2]彼得·鄺著：《黑著：在美國的中國非法移民》，王冰等譯，北京：世界知識出版社，2001年版，第4頁?！吧哳^”指的是進(jìn)行販賣人口、組織偷渡等非法活動的犯罪集團(tuán)的首領(lǐng)。與此相關(guān)的一些概念還有：“人蛇”指的是“偷渡者”，如“小人蛇”、“女人蛇”、“老人蛇”則分別指偷渡者中的小孩、婦女和老人；“蛇竇”指偷渡者藏匿的地方；“蛇柜”指的是裝運(yùn)偷渡者的集裝箱。這些潛在的和現(xiàn)實的風(fēng)險都在時刻威脅著非法移民。從這個角度來說，非法遷移行為給非法移民者所帶來的挑戰(zhàn)、危險是顯而易見的。

從國家層次來考察，可分成目的國與來源國兩個部分。首先，非法移民對目的國產(chǎn)生利害復(fù)合型影響。目前世界上存在著一個龐大的非法移民需求市場。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了所謂的“二元產(chǎn)業(yè)”格局：一類是有著較高科技含量的“高端”產(chǎn)業(yè)，如軟件業(yè)、金融業(yè)、工程業(yè)等等，這些產(chǎn)業(yè)成為帶動國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增強(qiáng)國家整體競爭力的主力軍。當(dāng)然，這類產(chǎn)業(yè)所需要的是高精尖人才；另一類則是基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)業(yè)、社會服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)等等，這些產(chǎn)業(yè)具有工資水平低、工作環(huán)境差、社會地位不高的特點。由于發(fā)達(dá)國家尤其是西歐、北歐等國，大都屬于福利型國家，這些國家的本土工人寧愿選擇失業(yè)，也不屈就于這些“低端”產(chǎn)業(yè)，從而造成了社會基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重的勞動力短缺問題。這就為非法移民提供了廣闊的就業(yè)空間。因此，從這個角度來說，非法移民的存在滿足了發(fā)達(dá)國家產(chǎn)業(yè)升級的基本需求，促進(jìn)了這些國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會機(jī)制的穩(wěn)定運(yùn)行。但同時也給這些國家造成了重大的挑戰(zhàn)，例如，非法移民對國家主權(quán)的挑戰(zhàn)、給目的國帶來安全隱憂與管理難題、可能引發(fā)的文化沖突與犯罪率上升、造成環(huán)境破壞以及對目的國勞工市場產(chǎn)生負(fù)面影響等等。

其次，非法移民對原籍國產(chǎn)生雙重影響：一方面，非法移民減少了本國人的就業(yè)壓力，緩解了一部分社會矛盾，同時他們給國內(nèi)的大額匯款，不僅解決了其親屬的生活問題，而且還促進(jìn)了國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面，非法移民大量移居海外，造成了原籍國青壯年勞力的嚴(yán)重流失，阻礙了本國生產(chǎn)力的發(fā)展，同時這些人為達(dá)成非法移民目的，偷渡活動猖獗，并引發(fā)了相關(guān)的違法犯罪活動（如偽造證件、行賄以及黑社會犯罪等等），從而對原籍國的社會秩序造成了破壞。此外，大量非法移民的出現(xiàn)也損害了原籍國的國家形象，給一些國家從政治上抹黑非法移民原籍國提供了“口實”。可見，非法移民對于目的國與原籍國都產(chǎn)生了兩個相互沖突的影響，這使得非法移民具有了明顯的利害復(fù)合性特征。

（三）雙重性特征

非法移民者，首先是違法者，其行為已經(jīng)違反了原籍國和目的國的有關(guān)法律，從這個角度來說，其行為理應(yīng)受到法律的制裁。但同時，非法移民個體也可能成為受剝削、受奴役的對象，成為不法行為的受害者。因此，我們并不能將非法移民僅僅看做是普通的違法者：從動機(jī)上來說，他們的行為無可厚非；但從結(jié)果上來說，非法移民產(chǎn)生的影響是復(fù)雜的。美國是非法移民的主要目的國，它有著世界上體量最大的非法移民群體。對于非法移民，奧巴馬政府的態(tài)度比較客觀。奧巴馬總統(tǒng)表示：這些人“違反了移民法律”，應(yīng)當(dāng)為他們的行為負(fù)責(zé)。但是，“大部分無證件移民是好的、體面的人”，他們在低收入的工作崗位上辛勤工作，養(yǎng)家糊口。[1]The W hite House, “Remarks by the President on Imm igration,” November 21, 2014, h ttps://www.w hitehouse.gov/the-p ress-o ffice/2014/11/21/rem arkspresident-imm igration.正是由于非法移民主體具有違法者和受害者的雙重特征，我們在研究非法移民治理時，不能僅僅從法律制裁的角度來考察，還應(yīng)該有人道主義關(guān)懷。更為重要的一點是，我們需要深刻反思，造成非法移民的根本動因是什么，并通過消除這些動因的方式，來徹底解決非法移民問題。

（四）地緣、文化相近性特征

一般意義上來說，非法移民傾向于遷移到與其母國地緣相近、文化相似、有歷史聯(lián)系的地區(qū)，“并在有親友或者朋友，或者來自于同一母國或社區(qū)，總之在有著相似背景或相同國籍的人的地方定居”。[1]Jam es P. Sm ith and Barry Edm onston, ed., The N ew Am ericans: Econom ic,Demographic, and Fiscal Effects of Imm igration, W ashington D.C.: National Academ y Press, 1997, p.58.這是因為這種遷移從成本上來說更為合理，風(fēng)險更小，而且還更容易適應(yīng)東道國的生活，更有利于非法移民在東道國扎根與發(fā)展。例如，墨西哥、中美洲國家的非法移民大量遷移美國；西班牙非法移民的最大群體來自于拉美地區(qū)的西語國家以及鄰國摩洛哥；在意大利，來自于北非和撒哈拉沙漠以南非洲國家的非法移民占大多數(shù)；在德國的非法移民群體中，來自于土耳其和前南斯拉夫國家的人數(shù)占比較大，這兩個國家原先都是德國客工計劃的主要對象國；阿爾及利亞、摩洛哥和突尼斯等原法國殖民地國家的移民大量遷移到法國，等。事實上，合法移民也具有這樣的特點。例如，在德國的移民中，土耳其人占28%，前南地區(qū)地區(qū)移民占18%，兩者總和近50%；奧地利與瑞典的移民主要來自于前南斯拉夫地區(qū)；英國移民主要來自印度、巴基斯坦和孟加拉國；印尼移民遷移到荷蘭等等。[2]傅義強(qiáng)：《歐盟國家的移民問題及其移民政策的構(gòu)建》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2006年第 3期，第 99頁。Carlota Solé, “European policy on imm igration,” Transfer:European Rev iew of Labour and Research, Vo l.9, No.3, 2003, p.403; Franck Düvell and Bastian Vo llmer, “European Security Challenges,” p.2, http://cadmus.eui.eu/bitstream/hand le/1814/16212/EU-US%20Imm igration%20System s2011_01.pd f?sequence=1&isA llow ed=y.這樣便很容易形成“雪球效應(yīng)”，導(dǎo)致移民固化現(xiàn)象。一般來說，傳統(tǒng)的非法移民目的國會繼續(xù)成為新非法移民選擇的對象，從而使得這些國家對非法移民的治理面臨更大的困難。

此外，隨著全球化的發(fā)展，非法移民也越來越多地具有了新的發(fā)展趨勢，其足跡也漸漸遍布世界的幾乎每一個角落。鑒于非法移民已成為一個顯性的全球性挑戰(zhàn)，任何單一的治理主體都難以獨立應(yīng)對。因此，國際非法移民治理必須是一個系統(tǒng)性工程，需要多元主體參與，長遠(yuǎn)謀劃，相互配合，綜合施策?？梢哉f，非法移民治理已成為考驗全球治理能力的一個重要領(lǐng)域，但也為各相關(guān)國家加強(qiáng)合作搭建了新平臺，構(gòu)建了新機(jī)制。

三、充分發(fā)揮國家、區(qū)域和國際治理的互補(bǔ)性是關(guān)鍵

通過對非法移民動因及性質(zhì)的分析，可以看出，非法移民是一個極為復(fù)雜的問題，要有效應(yīng)對這個全球性問題絕非易事，需要調(diào)動一切相關(guān)因素，綜合施策，協(xié)調(diào)行動，形成一個既相互獨立又相互聯(lián)系的綜合治理體系。2013年10月，第二屆國際移民與發(fā)展高級別對話會發(fā)表的聯(lián)合宣言強(qiáng)調(diào)，與會代表“認(rèn)識到國際移民是一個主要與來源國、中轉(zhuǎn)國與目的國相關(guān)的多維現(xiàn)實，并為此認(rèn)為國際移民是一個跨領(lǐng)域現(xiàn)象，需要以一種連貫、綜合與均衡的方式加以應(yīng)對，要將發(fā)展與社會、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境等層面以及尊重人權(quán)結(jié)合起來”。[1]“Declaration o f the H igh-level D ialogue on In ternational M igration and Developm ent,” http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?sym bo l=A/68/L.5.

具體而言，非法移民治理體系應(yīng)是一個多層結(jié)構(gòu)。首先體現(xiàn)在國家治理層面，主要是非法移民目的國的治理。其措施總體包括以下三種：一是剛性治理，即加強(qiáng)對移民執(zhí)法與邊境控制，其目的在于發(fā)揮“擠壓”與“封堵”的功能：前者是將已經(jīng)身在目的國的非法移民通過驅(qū)逐或自我遣返等方式來達(dá)到減少其存量的目的；后者是將非法移民拒之于邊境之外，堵住其非法入境的通道。[2]關(guān)于美國非法移民的剛性治理，可參見陳積敏：《美國非法移民的治理及其困境》，載《美國研究》2012年第2期，第114—129頁。二是柔性治理，即實行合法化政策，包括永久合法化政策（如“大赦”）和臨時合法化政策（如小布什政府的“客工計劃”、奧巴馬政府的“暫緩遣返”計劃），這實際上發(fā)揮了“稀釋”的功能，將符合條件的本國非法移民通過身份轉(zhuǎn)換的方式，來減少其存量。此外，制定科學(xué)合理的移民政策，保障順暢、便捷、靈活的合法移民渠道是國家在應(yīng)對非法移民挑戰(zhàn)中必須解決的瓶頸問題。三是國際合作，通過簽署雙/多邊協(xié)定的方式，加強(qiáng)目的國、中轉(zhuǎn)國和來源國之間在國際移民治理方面的合作。這被視為更廣泛國際合作治理的第一步，如美國與墨西哥達(dá)成的合作協(xié)定。[1]關(guān)于美國非法移民的柔性治理與國際合作治理，可參加陳積敏：《非法移民與美國國家戰(zhàn)略》，九州出版社，2013年版，第181—199頁。

然而，針對非法移民問題的國家治理主要是從其本國的國家利益出發(fā)，而非法移民卻是個跨國性問題，涉及眾多的利益相關(guān)方，這就決定了有效的非法移民治理必須兼顧各方利益。因此，超越以國家為主體的單一治理模式，融合更中立的第三方治理平臺，也是國際非法移民治理體系中不可或缺的一部分。非法移民的區(qū)域治理與國際治理正是扮演了這樣的角色。從區(qū)域治理的角度來看，這是對于那些地緣相近的伙伴國家在共同的治理目標(biāo)基礎(chǔ)上，形成的一種地區(qū)性治理結(jié)構(gòu)，歐盟是典型代表。從本質(zhì)上來說，歐盟對非法移民的治理是一種超國家治理類別。這一模式是以一個超國家實體作為主要的治理主體，能夠從更廣泛的領(lǐng)域?qū)σ泼駟栴}展開統(tǒng)籌與政策協(xié)調(diào)。但從根本上來說，它的治理效率取決于各成員國對歐盟移民政策的認(rèn)同度。[2]關(guān)于歐盟非法移民現(xiàn)狀及其治理政策，可參見陳積敏：《歐盟非法移民的現(xiàn)狀與趨勢》，載《國際研究參考》2016年第11期，第31—37頁；陳積敏：《歐盟非法移民治理及其困境》，載《國際論壇》2016年第5期，第20—26頁。

國際治理是從全球治理的視角來應(yīng)對非法移民問題，充分調(diào)動各方行為體的積極性與能動性。在這一框架下，其行為體變得更加多元，既包括傳統(tǒng)的國家行為體，也涵蓋了地區(qū)性組織以及與移民相關(guān)的國際組織，同時還包含了大量的非政府組織以及私營部門等行為個體。其中，國際組織在非法移民的國際治理中發(fā)揮著更顯著的作用。以國際移民組織為例。有學(xué)者指出，它在推動國際移民合作、加強(qiáng)各國移民管理、減少非法移民、開展人道主義救援等問題上發(fā)揮著不可替代的作用。[1]郭季思：《加入國際移民組織水到渠成（國際論壇）》，載《人民日報》2016年7月4日，第3版。不過，鑒于國際移民問題的敏感性，要形成有效的國際治理機(jī)制需要克服很多難題。其中最主要的一點，就是如何處理好主權(quán)國家在移民問題上的多樣化訴求。2006 年9 月14 日, 聯(lián)合國歷史上第一次“國際移民與發(fā)展高層對話”（High-level Dialogue on International Migration and Development）在聯(lián)合國總部舉行。時任聯(lián)合國秘書長安南在致詞中道出了國際移民治理的困境所在。他指出：“僅僅幾年之前，許多人還沒有想過在聯(lián)合國討論移民問題。他們認(rèn)為，各國政府不敢將這個本國國民極為敏感的議題提到國際講壇上?？墒乾F(xiàn)在你們都坐到了這里，我感到人們的態(tài)度正在發(fā)生變化?！盵2]Kofi Annan, “The Secretary-General Address to the H igh-Level D ialogue of the United N ations General Assembly on International M igration and Developm ent,”New York, September 14, 2006, http://www.un.org/m igration/sg-speech.htm l.

國際非法移民治理是一個“做中學(xué)”的過程，是一個路徑不斷探索、認(rèn)知不斷深化、體系不斷成熟的過程。聯(lián)合國開發(fā)計劃署《2009年人類發(fā)展報告》甚至指出：“當(dāng)國際社會夸耀已經(jīng)對如何處置國家間的貿(mào)易和金融關(guān)系建立起一個制度框架時，國際社會對于如何治理人口跨國流動卻只能說是‘尚未成型’（non-regime）（難民問題是一個重大例外）”。[3]UNDP, Hum an Developm en t R epo rt 2009: O vercom ing barriers: Hum an mobility and development, p.11, http://hdr.undp.org/sites/defau lt/files/reports/269/hdr_2009_en_com p lete.pdf.不過，從目前來看，國際非法移民的多層治理結(jié)構(gòu)已初見雛形。但這一治理體系是不平衡的，其中，國家治理發(fā)揮著基礎(chǔ)性、主導(dǎo)性的核心作用，而區(qū)域治理與國際治理則成為非法移民治理的輔助性手段，并且受到主權(quán)國家的明顯制約。因而，充分發(fā)揮國家治理、區(qū)域治理與國際治理的互補(bǔ)性，形成一個協(xié)調(diào)聯(lián)動的治理格局成為非法移民治理的關(guān)鍵。

四、國家政治意愿的強(qiáng)化是治理非法移民的保障

全球性問題的一個重要特征在于其議題的復(fù)雜性與影響的廣泛性。這意味著沒有任何一個單個國家能夠有足夠的資源、能力獨自應(yīng)對。因而，更廣泛的國際合作便成為一種必然選擇。同時，鑒于其影響的廣泛性，這使得很少有國家擁有堅定的政治意愿去推動全球性問題的解決，“搭便車”的現(xiàn)象屢見不鮮。鑒于國際移民成為一個涵蓋人口、社會、經(jīng)濟(jì)、政治決定因素與結(jié)果的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，它已經(jīng)處于國家和國際議程的前列。[1]UN Departm en t o f Econom ic and Social A ffairs Popu lation D ivision,In ternational M igration R eport 2002, p.1, h ttp://101.96.8.164/www.un.org/esa/popu lation/publications/ittm ig2002/2002ITTM IGTEXT 22-11.pd f.但不可否認(rèn)的是，不同的國家對于該問題的認(rèn)知及其重視程度存在重大差異。盡管各國對于國際移民治理的目標(biāo)形成了一定的共識，如保障人口有序、安全地流動，減少非法移民，打擊人口走私與販運(yùn)等有組織犯罪，但對于如何通過集體行動的方式來實現(xiàn)這些目標(biāo)卻難以形成共同立場。[2]Demetrios G. Papademetriou, “The Governance of International M igration:Defin ing the Po ten tial fo r R efo rm in the N ex t D acade,” p.1, h ttp://w w w.m igrationpo licy.org/pubs/TCM Statement-IntlGovernance.pd f.特別是非法移民已形成了復(fù)雜的利益鏈，不同利益群體對于非法移民治理的態(tài)度差異巨大，這是引發(fā)非法移民問題的重要誘因，也是制約非法移民治理效果的主要因素。因此，加強(qiáng)國家內(nèi)部各派別之間的共識以及國家間合作的政治意愿，對保障治理政策的有效性與持久性具有重要意義。

就國家治理而言，各國能否構(gòu)建起一個科學(xué)、合理、有效的非法移民國家治理體系；能否減少利益集團(tuán)或政治動機(jī)對移民政策制定和執(zhí)行的影響；能否適應(yīng)當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)形勢的需要，是否具有足夠的彈性與韌性。這些都是影響非法移民治理效果的重要因素。而要實現(xiàn)上述目標(biāo)，則必然涉及相關(guān)國家各政治派別的政治意愿。如在美國，移民問題是其國內(nèi)極其敏感的政治議題，一定程度上也成為了政治斗爭的工具。因為黨派政治的限制，美國政府在推動移民體系改革方面困難重重，而現(xiàn)有的移民政策已被證明無法有效應(yīng)對復(fù)雜的非法移民挑戰(zhàn)。不僅如此，與非法移民相關(guān)的利益群體也形成了強(qiáng)大的力量，對移民執(zhí)法等行為設(shè)置種種障礙。如此相互掣肘的政治格局必然會影響到美國政府在非法移民治理方面的政治意志。因而，政府的政治意愿成為影響非法移民國家治理效果的關(guān)鍵要素。

就區(qū)域和國際治理來說，國家間合作與協(xié)調(diào)的政治意愿直接關(guān)系到治理機(jī)制作用的發(fā)揮。如前文所言，盡管區(qū)域治理和國際治理的行為主體與國家治理的行為主體存在差異（區(qū)域治理主要是像歐盟這樣的超國家組織在發(fā)揮主動作用；國際治理主要是國際組織在承擔(dān)功能），但無論哪種治理方式、何種治理政策，歸根結(jié)底還是要受到國家行為體的影響和制約。實際上，盡管非法移民現(xiàn)象在短期內(nèi)難以得到根本性解決，但有效緩解非法移民的嚴(yán)峻性，最大限度地保障移民者與相關(guān)國家的利益卻是有章可循的——如實行一種彈性的、發(fā)展型的移民政策，使得這些國際非法移民成為可循環(huán)、可持續(xù)的人口流動現(xiàn)象，即“循環(huán)式移民”（circular migration）。

這類移民不以在目的國永久居住為目的，而是在有組織、可控的情況下前往發(fā)達(dá)國家就業(yè)，目的國保障這些移民的勞動權(quán)益。這些移民在一定時期內(nèi)將返回母國，并具有重新進(jìn)入目的國工作的機(jī)會。2006年，國際移民組織在其發(fā)布的題為《構(gòu)建移民來源國與目的國有效勞工移民政策手冊》（Handbook on Establishing Effective Labour Migration Policies in Countries of Origin and Destination）中指出，“循環(huán)式移民”具有三種優(yōu)勢：一是能夠滿足移民接收國的勞動力需求，同時避免了長期的移民融合問題；二是移民來源國也無需受到人才流失的發(fā)展困境，同時可以獲得技術(shù)轉(zhuǎn)移與匯款收益；三是移民工人及其家庭可以獲得更高經(jīng)濟(jì)收入，并能夠增加人力資本。[1]Gregory Feldman, The M igration Apparatus: Security, Labor, and Policymaking in the European Union, Stanford: Stanford University Press, 2012, p.155.此外，這種有序的人口流動避免了眾多非法移民的悲劇發(fā)生，如人口走私的侵害、非法入境時的危險以及工作中面臨的不公平待遇等。從某種程度上說，這是一個全球范圍內(nèi)的“客工計劃”，能否實現(xiàn)關(guān)鍵在于各國是否有足夠的政治意愿，以及是否能夠構(gòu)建起有效的合作與協(xié)調(diào)機(jī)制。從這個角度來說，國際非法移民治理是一個政治問題，考驗的是各國的政治擔(dān)當(dāng)，尤其是大國的國際政治責(zé)任。參與全球移民治理不僅是一個大國負(fù)責(zé)任的重要體現(xiàn)，更是其成之為大國的重要標(biāo)志。

此外應(yīng)該說，是國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)的“推拉”作用，而這正是國際非法移民的主要動因。從這個角度來說，改變經(jīng)濟(jì)全球化的失衡現(xiàn)象，縮小國家間的發(fā)展差距，尤其是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的差距，推動國際秩序朝著更加公正合理的方向發(fā)展，并最終實現(xiàn)全球各地區(qū)的均衡發(fā)展與普遍繁榮是治理非法移民的根本路徑。因此，發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起它們的國際責(zé)任，以切實的行動來推動發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并主動變革那些不合時宜的國際制度與國際規(guī)則。顯而易見，各國榮辱興衰高度相互依賴，發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)意識到他們在幫助發(fā)展中國家發(fā)展的同時，也為自己的發(fā)展創(chuàng)造著巨大機(jī)遇。與此同時，發(fā)展中國家也應(yīng)當(dāng)抓住并創(chuàng)造機(jī)遇，加強(qiáng)內(nèi)部團(tuán)結(jié)，實現(xiàn)整體發(fā)展實力的增強(qiáng)與話語權(quán)的提高。就此而言，國家非法移民治理也應(yīng)當(dāng)被納入南北對話與南南合作的框架體系之中。

總之，國際非法移民治理是一個長期復(fù)雜的綜合性工程，需要調(diào)動各要素的積極性，其中既包括發(fā)揮國家治理的中堅作用與超國家治理的組織協(xié)調(diào)功能，也要發(fā)揮國際組織的粘合劑、催化劑、放大器的作用，尤其是國際組織在平臺搭建，信息收集、分析、共享等方面的優(yōu)勢功能，同時要發(fā)揮私營部門與公民社會的力量，促進(jìn)各要素之間彼此聯(lián)系，相互促進(jìn)。在此基礎(chǔ)上，我們更需要著眼于長遠(yuǎn)與根本，即消除人類社會發(fā)展的不平衡性，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡，加強(qiáng)國際體系的公正合理性，為實現(xiàn)人的全面、自主、有尊嚴(yán)的發(fā)展創(chuàng)造更多有利條件。