關(guān)于《中華人民共和國(guó)人民警察法》修改的幾點(diǎn)思考

李元起

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

關(guān)于《中華人民共和國(guó)人民警察法》修改的幾點(diǎn)思考

李元起

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

《警察法》修改是一項(xiàng)關(guān)系到國(guó)家安全、社會(huì)治安秩序的嚴(yán)肅工作。以公安部公布的該法修訂草案稿為基礎(chǔ)，《警察法》的調(diào)整范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋所有設(shè)有警察的國(guó)家機(jī)關(guān)及其警察；確定警察身份應(yīng)當(dāng)根據(jù)其人事關(guān)系、編制類型和警務(wù)特征等進(jìn)行綜合考量；應(yīng)當(dāng)對(duì)警察職權(quán)與非警察職權(quán)、警務(wù)活動(dòng)與非警務(wù)活動(dòng)劃出明確界限；應(yīng)當(dāng)對(duì)警察權(quán)按照責(zé)權(quán)相應(yīng)原則，進(jìn)行合理配置；應(yīng)當(dāng)規(guī)定在遵循中央與上級(jí)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，尊重地方和下級(jí)自主權(quán)的原則下，實(shí)行中央和地方公安機(jī)關(guān)的法定“職權(quán)”分工。

警察；警察法；警察職權(quán)；警察法修改

為規(guī)范和保障公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法履行職責(zé)、行使權(quán)力，加強(qiáng)對(duì)人民警察的監(jiān)督，建設(shè)高素質(zhì)的人民警察隊(duì)伍；為保障公眾知情權(quán)和參與權(quán)，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)和智慧，增強(qiáng)立法的科學(xué)性，提高立法質(zhì)量，公安部根據(jù)中央關(guān)于全面深化公安改革的決策部署，在深入調(diào)研論證、反復(fù)修改完善，并多次征求有關(guān)部門(mén)、專家學(xué)者和地方公安機(jī)關(guān)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，于2016年12月1日公布了《中華人民共和國(guó)人民警察法》(修訂草案稿)并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)(以下簡(jiǎn)稱《警察法》修改草案稿)。與現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)人民警察法》(以下簡(jiǎn)稱現(xiàn)行《警察法》)相比，《警察法》修改草案稿關(guān)于公安機(jī)關(guān)及其人民警察的相關(guān)規(guī)定，無(wú)論是在完善現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)公安行政管理改革，還是在提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力等方面都有很大進(jìn)步，值得充分肯定。但若從一部全面規(guī)范警察制度的法律角度講，《警察法》修改草案稿卻有很多難如人意之處。具體執(zhí)法業(yè)務(wù)及專業(yè)技術(shù)方面的缺陷自會(huì)有相關(guān)專家指明補(bǔ)正，本文僅概括地談幾點(diǎn)關(guān)于《警察法》修改稿的思考意見(jiàn)，以期收到拋磚引玉之效。

一、關(guān)于《警察法》調(diào)整的人民警察范圍問(wèn)題

從國(guó)家警察制度的本質(zhì)角度講，警察是指主權(quán)國(guó)家用以維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)治安秩序，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)而依法實(shí)行的強(qiáng)制力量，涉及國(guó)家生活的多個(gè)方面，與此相應(yīng)，行使警察權(quán)的警察不止一種，《警察法》應(yīng)當(dāng)把分屬不同機(jī)關(guān)或部門(mén)管轄的各種警察統(tǒng)轄在一起，按照統(tǒng)一的原則進(jìn)行管理，以保障警察權(quán)行使的協(xié)調(diào)一致，實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的合法權(quán)益，加強(qiáng)人民警察的隊(duì)伍建設(shè)的立法目的。這種立法目的在現(xiàn)行《警察法》中得到了明確的體現(xiàn)，其第一條規(guī)定：“為了維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的合法權(quán)益，加強(qiáng)人民警察的隊(duì)伍建設(shè)，從嚴(yán)治警，提高人民警察的素質(zhì)，保障人民警察依法行使職權(quán)，保障改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，根據(jù)憲法，制定本法?！逼涞诙l第二款更進(jìn)一步規(guī)定：“人民警察包括公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。”現(xiàn)行《警察法》是我國(guó)所有警察都應(yīng)當(dāng)共同遵循的一部法律。而《警察法》修訂草案稿第一條將立法目的表述為：“為了規(guī)范和保障公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法履行職責(zé)、行使權(quán)力，加強(qiáng)對(duì)人民警察的監(jiān)督，建設(shè)高素質(zhì)的人民警察隊(duì)伍，根據(jù)憲法，制定本法” 。其第二條第二款將人民警察界定為“公安機(jī)關(guān)中依法履行治安行政執(zhí)法和刑事司法職能且被授予人民警察警銜的工作人員”，這意味著修訂后的《警察法》“就相當(dāng)于是人民公安警察法”[1]。不再是所有警察都應(yīng)當(dāng)共同遵循的一部法律了。雖然《警察法》修訂草案稿第一百零四條規(guī)定：“除法律另有規(guī)定外，本法關(guān)于人民警察的規(guī)定適用于國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄以及人民法院、人民檢察院中授予警銜的工作人員。”但由于《警察法》修訂草案稿規(guī)定的內(nèi)容是為“人民公安警察”量身打制，有鮮明的公安特色，其他機(jī)關(guān)或部門(mén)的警察往往難以全面落實(shí)《警察法》，只能根據(jù)各自的情況“參照”適用其中的某些條文。長(zhǎng)此以往，國(guó)家不僅難以實(shí)現(xiàn)對(duì)警察的統(tǒng)一管理，造成警察權(quán)行使的無(wú)序，這些機(jī)關(guān)或部門(mén)的警察還會(huì)被逐步邊緣化，發(fā)揮不了其應(yīng)有的作用。為實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)警察的統(tǒng)一管理，保障警察權(quán)行使的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，修改后的《警察法》還是應(yīng)當(dāng)以統(tǒng)一管轄、調(diào)整公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄管理和強(qiáng)制戒毒機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院等各機(jī)關(guān)或各部門(mén)的一切警察為好。

從法律修改本義講，修改現(xiàn)行《警察法》，就是要在不改變其根本特征的前提下進(jìn)行“調(diào)整”，對(duì)現(xiàn)行《警察法》以及與之相關(guān)的部門(mén)規(guī)章等規(guī)范進(jìn)行梳理整合，而不是“制定”新的《人民公安警察法》，即修改后的此法仍應(yīng)為此法而不應(yīng)為彼法。因此，修改工作應(yīng)當(dāng)在不改變現(xiàn)行《警察法》基本原則和基本特征的前提下展開(kāi)，不應(yīng)作根本性的變動(dòng)，尤其是在立法目的、調(diào)整范圍這種事關(guān)法律定位的重大問(wèn)題上更應(yīng)如此。否則，就不是在修改現(xiàn)行《警察法》，而是在制定一部新法。

從修法通過(guò)可能性角度講，若《警察法》修訂草案稿只規(guī)定人民公安警察的內(nèi)容，對(duì)其他警察的問(wèn)題基本忽視，很可能因其所屬警察行使權(quán)力缺乏有效依據(jù)而遭到其他機(jī)關(guān)或部門(mén)的不滿、反對(duì)甚至抵制，也將因不能制定出統(tǒng)一規(guī)范全國(guó)所有警察的權(quán)威法律而陷全國(guó)人大常委會(huì)于為難境地，會(huì)不利于《警察法》修訂草案稿的通過(guò)。因此，《警察法》修訂草案稿的調(diào)整范圍還是應(yīng)當(dāng)涵蓋各機(jī)關(guān)或各部門(mén)的所有警察，規(guī)定體現(xiàn)所有警察共同特點(diǎn)的內(nèi)容。當(dāng)然，基于人民公安機(jī)關(guān)的特殊地位、作用和特點(diǎn)，筆者也希望并贊成制定一部獨(dú)立的《人民公安警察法》，但這另當(dāng)別論，不應(yīng)是此次“修法”的主要任務(wù)。

二、關(guān)于警察定義的表述問(wèn)題

現(xiàn)行《警察法》修訂草案稿第二條第二款規(guī)定：“本法所稱人民警察，是指公安機(jī)關(guān)中依法履行治安行政執(zhí)法和刑事司法職能且被授予人民警察警銜的工作人員。”該條款關(guān)于警察定義的表述，與警察的實(shí)際構(gòu)成相去甚遠(yuǎn)，很不完備、很不科學(xué)。關(guān)于《警察法》是否只應(yīng)當(dāng)規(guī)定人民公安警察的問(wèn)題前邊已經(jīng)作了探討，此處不再贅述。但僅以公安機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，此一描述也存在很大的問(wèn)題。因?yàn)橐婪男兄伟残姓?zhí)法和刑事司法職能雖然是公安機(jī)關(guān)的主要職能，但并不是公安機(jī)關(guān)的全部職能，除此兩大職能之外，公安機(jī)關(guān)還要從事大量的組織建設(shè)、人事管理、教育宣傳、技能培訓(xùn)、監(jiān)督檢查等工作。按照該條款的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)中依法履行治安行政執(zhí)法和刑事司法職能且被授予人民警察警銜的工作人員，實(shí)際上主要是指“刑警”和“治安警”等從事執(zhí)法業(yè)務(wù)的警察，大量處于組織、管理、服務(wù)、宣傳、教育、監(jiān)督、培訓(xùn)等領(lǐng)域的警察都被排除在了警察之外，這明顯不符合警察隊(duì)伍的實(shí)際狀況也不適合警察職業(yè)的基本特點(diǎn)。因此，關(guān)于警察的定義，不能只以工作人員的某些職能特點(diǎn)來(lái)確定，而應(yīng)當(dāng)從工作人員的人事關(guān)系(是否屬于國(guó)家工作人員)、編制類型(是否具有警務(wù)機(jī)關(guān)或警務(wù)部門(mén)編制)和警務(wù)特征(是否依法取得了警銜)等方面來(lái)綜合考量。

另外，還有兩個(gè)和準(zhǔn)確理解、把握警察定義密切相關(guān)的問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)在草案稿中得到體現(xiàn)或完善。第一個(gè)是預(yù)備警官制度問(wèn)題?，F(xiàn)行《警察法》修訂草案稿第五十五條第一款規(guī)定：“人民警察院校公安專業(yè)學(xué)員實(shí)行預(yù)備警官制度?！边@是為加強(qiáng)警察隊(duì)伍后備力量，提高警察隊(duì)伍素質(zhì)而采取的一項(xiàng)重要舉措，也是一項(xiàng)制度創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)予以高度重視并進(jìn)行相對(duì)周密的制度設(shè)計(jì)。但該條款的規(guī)定尚有不確定之處，需要進(jìn)一步完善：(1)人民警察院校對(duì)依法正式設(shè)立的各個(gè)專業(yè)和依法正式招收的不同專業(yè)的學(xué)員需要實(shí)行不同的管理制度？(2)公安專業(yè)是一個(gè)專業(yè)還是包括幾個(gè)具體專業(yè)？如果包括幾個(gè)具體專業(yè)，是指哪些具體專業(yè)？(3)實(shí)踐中，公安專業(yè)學(xué)員類型不一，在哪些類型的學(xué)員中實(shí)行預(yù)備警官制度？當(dāng)然，這些問(wèn)題可以在以后的法律適用實(shí)踐中通過(guò)法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性文件來(lái)逐步規(guī)定清楚，但該條款的這些不確定性難免給以后的規(guī)定帶來(lái)混亂。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善該條款的規(guī)定，把人民警察院校依法正式設(shè)立的各個(gè)專業(yè)和依法從社會(huì)上正式招收的學(xué)員統(tǒng)一納入預(yù)備警官制度體系當(dāng)中。第二個(gè)是輔警制度問(wèn)題。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化等建設(shè)事業(yè)的飛速發(fā)展和社會(huì)矛盾的日益復(fù)雜，輔警已成為警察執(zhí)法不可或缺的重要輔助力量，但由于長(zhǎng)期以來(lái)缺乏統(tǒng)一有效的法律制度保障，輔警制度的發(fā)展一度比較混亂。為了規(guī)范輔警制度，促進(jìn)其有序發(fā)展，2016年1月11日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見(jiàn)》，為公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員的招聘、管理、履行職責(zé)、保障監(jiān)督等提供了相應(yīng)的依據(jù)，其實(shí)施一年多來(lái)業(yè)已取得了一定的經(jīng)驗(yàn)。若能在此次《警察法》修改中，根據(jù)實(shí)踐情況把該《意見(jiàn)》的基本精神和主要內(nèi)容加以吸收，使其上升為正式的法律制度，提高輔警制度的法治化程度，必然會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)和強(qiáng)化輔警制度的發(fā)展，解決實(shí)踐中存在的問(wèn)題，規(guī)范警務(wù)輔助人員管理，確保依法合理使用警務(wù)輔助力量，充分發(fā)揮其在協(xié)助公安民警維護(hù)社會(huì)治安、打擊違法犯罪、開(kāi)展行政管理和服務(wù)人民群眾方面的積極作用。

二、關(guān)于警察職權(quán)與非警察職權(quán)的劃分問(wèn)題

《警察法》的基本功能之一是賦予警察機(jī)關(guān)和警察必要的職權(quán)和為警察職權(quán)行使劃出明確的界限，要實(shí)現(xiàn)這一功能，一方面，需要細(xì)化警察職權(quán)的行使程序，在不妨礙警察職權(quán)行使的基礎(chǔ)上，盡可能縮小警察職權(quán)的裁量范圍、減少警察職權(quán)的濫用；另一方面，又要對(duì)警察職權(quán)與非警察職權(quán)劃出明確的界限，防止警察越界行使職權(quán)或不合理增加警察的負(fù)擔(dān)。

現(xiàn)行《警察法》修訂草案稿是在依法治國(guó)、依法行政、依法治警的背景下，在《行政處罰法》、《治安管理處罰法》、《行政強(qiáng)制法》以及《公務(wù)員法》等法律先后頒布實(shí)施的條件下，在總結(jié)公安管理和執(zhí)法實(shí)踐基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行《警察法》和相關(guān)法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件進(jìn)行統(tǒng)合整理而形成的。因此，草案稿在對(duì)警察職權(quán)賦予和警察職權(quán)行使的限制方面，根據(jù)實(shí)際需要，借鑒其他相關(guān)立法的經(jīng)驗(yàn)和成果，作了很大的努力，相關(guān)賦權(quán)規(guī)范更加全面、進(jìn)步、務(wù)實(shí)，尤其是在執(zhí)法程序上其規(guī)定比以往更加嚴(yán)密、細(xì)致，更具操作性。如草案稿第二十三條關(guān)于警械的使用以及第三十一條關(guān)于“實(shí)施嚴(yán)重危害國(guó)家安全、公共安全行為或者實(shí)施該行為后拒捕、逃跑的”等五種具體情況可以使用武器的規(guī)定，雖然基本上都是對(duì)《人民警察使用警械和武器條例》已有規(guī)定的沿用，但在將其提升進(jìn)法律的過(guò)程中，又進(jìn)行了新的整合，使其實(shí)施程序進(jìn)一步細(xì)化，更有利于減少警察對(duì)該類職權(quán)的濫用。當(dāng)然，不容忽視，在賦權(quán)原則、賦權(quán)種類、賦權(quán)程度、執(zhí)法理念和限權(quán)手段等問(wèn)題上，人們對(duì)草案稿的相關(guān)規(guī)定仍存在一些爭(zhēng)議，對(duì)這些爭(zhēng)議，大家有了共識(shí)的應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整，而達(dá)不成共識(shí)的，就只能留待以后再逐步解決了。

至于在對(duì)警察職權(quán)與非警察職權(quán)的界定方面，《警察法》修訂草案稿的規(guī)定則幾乎沒(méi)有涉及。警察機(jī)關(guān)是執(zhí)法機(jī)關(guān)、警察是執(zhí)法人員，在依法行政、依法治警的背景下，警察職權(quán)與非警察職權(quán)、警務(wù)活動(dòng)與非警務(wù)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)在法律中尤其是在《警察法》中有明確的界定。本來(lái)，按照法學(xué)的一般原理，《警察法》和其他相關(guān)法律為警察機(jī)關(guān)和警察規(guī)定的有關(guān)職權(quán)就是警察職權(quán)，警察機(jī)關(guān)和警察依照法定職權(quán)做出的行為就是警務(wù)行為，判斷警察職權(quán)與非警察職權(quán)、警務(wù)活動(dòng)與非警務(wù)活動(dòng)基本上有法可依。但由于警察機(jī)關(guān)和警察在新中國(guó)成立以來(lái)發(fā)揮的特殊作用、所處的特殊地位和警察職業(yè)的特殊性，人們對(duì)警察機(jī)關(guān)和警察賦予了很高的依賴感和期望值，把他們理解成了無(wú)所不能管、凡事皆應(yīng)管的機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員。甚至有關(guān)法律也概括性地給他們規(guī)定了一些不切實(shí)際、難以負(fù)擔(dān)的任務(wù)，混淆了警察職權(quán)與非警察職權(quán)、警務(wù)活動(dòng)與非警務(wù)活動(dòng)的關(guān)系。以致“當(dāng)前公安機(jī)關(guān)參與非警務(wù)活動(dòng)越來(lái)越多，如征地拆遷、計(jì)劃生育、市場(chǎng)管理等工作都要求公安機(jī)關(guān)派人參與。事實(shí)證明，這既影響公安機(jī)關(guān)依法打擊違法犯罪、維護(hù)社會(huì)治安的主業(yè)，也容易導(dǎo)致警察權(quán)力濫用，激化社會(huì)矛盾，影響警民關(guān)系。警察參與非警務(wù)活動(dòng)的負(fù)面影響盡管十分明顯，但總是屢禁不止。因此，必須從立法上對(duì)非警務(wù)活動(dòng)作出規(guī)定”[2]。不能否認(rèn)，希望通過(guò)《警察法》修改完全劃清警察職權(quán)與非警察職權(quán)、警務(wù)活動(dòng)與非警務(wù)活動(dòng)的界限，也是不切實(shí)際的。但至少可以通過(guò)修改現(xiàn)行《警察法》，確立一些有利于區(qū)分警察職權(quán)與非警察職權(quán)、警務(wù)活動(dòng)與非警務(wù)活動(dòng)的原則性規(guī)定；也可以借鑒相關(guān)立法的經(jīng)驗(yàn)，把諸如介入經(jīng)濟(jì)糾紛、市場(chǎng)管理等一些在實(shí)踐中得到確認(rèn)、不應(yīng)當(dāng)屬于警察職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，通過(guò)排除列舉的方式列入“負(fù)面清單”加以排除，以為警察依法行使職權(quán)、排除非職務(wù)干擾提供必要的法律依據(jù)。

三、關(guān)于警察權(quán)的配置問(wèn)題

所謂警察權(quán)配置,是指國(guó)家按照一定標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、分配、安排和調(diào)整警察權(quán),以滿足維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)治安秩序，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)需要的制度[3]。它涉及的內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：(1)警察權(quán)在不同機(jī)關(guān)、不同部門(mén)之間的配置；(2)警察權(quán)在同一機(jī)關(guān)、同一部門(mén)的上下級(jí)之間的配置；(3)警察權(quán)在同一機(jī)關(guān)、同一部門(mén)的不同職能機(jī)構(gòu)之間的配置等。從總體上講，警察權(quán)如何配置，取決于國(guó)家機(jī)構(gòu)分工體制、行政管理體制和警察執(zhí)法體制等相關(guān)要素。警察權(quán)的合理配置，不僅關(guān)系到警察權(quán)的有效運(yùn)行，也關(guān)系到不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的配合與協(xié)調(diào)，關(guān)系到警察與公民之間關(guān)系的良性互動(dòng)，因此國(guó)家通常要通過(guò)立法來(lái)規(guī)定警察權(quán)配置。關(guān)于警察權(quán)應(yīng)當(dāng)按照什么原則進(jìn)行配置的問(wèn)題，有關(guān)學(xué)者作過(guò)比較系統(tǒng)的探討。如有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)按照警察權(quán)的依法控制原則、警察權(quán)的高效原則、警察權(quán)的比例原則和警察權(quán)的司法控制原則配置[4]。有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)按照警察權(quán)配置的必要性原則、警察權(quán)配置的公共性原則和警察權(quán)配置的法定性原則配置[5]。這些原則無(wú)疑對(duì)警察權(quán)的配置都有一定的指導(dǎo)意義，《警察法》在配置警察權(quán)的時(shí)候應(yīng)當(dāng)盡可能落實(shí)相關(guān)原則，但這絕不是一部《警察法》所能全部承載的重任，其落實(shí)需要其他相關(guān)法律的共同配合、相互協(xié)調(diào)。

針對(duì)《警察法》修改草案稿而言，其警察權(quán)配置規(guī)定的不足之處在于：首先，只對(duì)警察權(quán)在公安機(jī)關(guān)中的配置問(wèn)題作了規(guī)定，而沒(méi)有規(guī)定警察權(quán)在人民法院、人民檢察院以及國(guó)家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄管理和強(qiáng)制戒毒機(jī)關(guān)等機(jī)關(guān)或部門(mén)的配置問(wèn)題。關(guān)于警察權(quán)配置的這一不足，本文已在“關(guān)于《警察法》調(diào)整的人民警察范圍問(wèn)題”的思考中概括性地表明了意見(jiàn)和態(tài)度，此處不再贅述。其次，對(duì)公安機(jī)關(guān)警察權(quán)在上下級(jí)機(jī)關(guān)之間、一般部門(mén)和特殊部門(mén)之間、一般地區(qū)和特殊地區(qū)之間的配置不太合理。如當(dāng)前公安工作遇到的困難，面臨的問(wèn)題，大量集中在一線、集中在基層。但從現(xiàn)有的規(guī)定看，對(duì)一線、對(duì)基層的警察權(quán)配置不盡合理。大量的任務(wù)集中在一線和基層，但一線和基層承擔(dān)任務(wù)、解決問(wèn)題的權(quán)力、手段等并不完備，一線和基層警察任務(wù)重、權(quán)力小、待遇差等現(xiàn)象突出，體現(xiàn)不出權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的配置原則等。因此，《警察法》修改草案稿應(yīng)當(dāng)在警察權(quán)合理配置上有所作為，通過(guò)進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，體現(xiàn)出對(duì)在刑警隊(duì)、派出所等從事一線、基層執(zhí)法執(zhí)勤工作，在交警、消防、特警、巡警等特殊崗位和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)從警的警察機(jī)關(guān)和警察的權(quán)力配置傾斜，同時(shí)給予其相應(yīng)的工資、休假、提前退休等優(yōu)待保障措施，以充分調(diào)動(dòng)一線、基層、特殊崗位和特殊地區(qū)警察的工作積極性。

五、關(guān)于中央和地方事權(quán)劃分的問(wèn)題

《警察法》修訂草案稿第四條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)事權(quán)劃分為中央公安事權(quán)、地方公安事權(quán)以及中央和地方共同公安事權(quán)。國(guó)家建立與事權(quán)相適應(yīng)的公安機(jī)關(guān)管理體制和人民警察保障制度?！钡谌藯l規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)國(guó)家安全保衛(wèi)、境外非政府組織管理、反恐怖主義、邊防管理、出境入境管理、跨國(guó)境、跨省重大刑事案件辦理、刑罰執(zhí)行、國(guó)際執(zhí)法合作，以及國(guó)家特定人員、目標(biāo)、活動(dòng)警衛(wèi)等警務(wù)為中央公安事權(quán)。地方公安事權(quán)、中央和地方共同公安事權(quán)的劃分，由國(guó)務(wù)院公安部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)確定?！钡谌艞l規(guī)定：“與公安機(jī)關(guān)事權(quán)劃分相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)、編制和人事管理辦法，由國(guó)家另行制定?！?/p>

《警察法》修訂草案稿這一關(guān)于中央和地方事權(quán)劃分的規(guī)定，似乎是一個(gè)亮點(diǎn)。但其實(shí)，這是一種不適當(dāng)?shù)谋硎觥０褭?quán)力劃分為中央(聯(lián)邦)事權(quán)、地方(聯(lián)邦組成單位)事權(quán)、中央(聯(lián)邦)和地方(聯(lián)邦組成單位)共同事權(quán)，是如美國(guó)等聯(lián)邦制國(guó)家實(shí)行聯(lián)邦與聯(lián)邦組成單位分權(quán)，或如英國(guó)等實(shí)行地方自治的單一制國(guó)家實(shí)行中央與地方分權(quán)而采用的一種權(quán)力劃分方法。我國(guó)是一個(gè)按照民主集中制原則組織起來(lái)的單一制國(guó)家，在我國(guó)，從法理上說(shuō)，國(guó)家一切事權(quán)都?xì)w中央所有，在遵循中央與上級(jí)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，尊重地方和下級(jí)自主權(quán)的原則下，中央和地方只有職權(quán)分工，沒(méi)有事權(quán)分立。在我國(guó)現(xiàn)行的憲法體制下，一切地方都不應(yīng)當(dāng)擁有獨(dú)立事權(quán)，尤其是行使警察權(quán)的公安機(jī)關(guān)，更需要實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，“依法”劃分出“中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)”，有悖于我國(guó)的憲法原則和國(guó)家管理體制。但這并不意味著，一切國(guó)家權(quán)力都要由中央機(jī)關(guān)直接掌握和行使，中央和地方要按照憲法確立的民主集中制原則、按照各項(xiàng)工作的實(shí)際需要在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)中實(shí)行權(quán)力分工。因此，《警察法》修訂草案稿應(yīng)規(guī)定在遵循中央與上級(jí)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，尊重地方和下級(jí)自主權(quán)的原則下，實(shí)行中央和地方公安機(jī)關(guān)的法定“職權(quán)”分工，而不應(yīng)規(guī)定其事權(quán)的分立。盡管在實(shí)際工作中，為了進(jìn)行制度創(chuàng)新或改革試點(diǎn)需要，有關(guān)機(jī)關(guān)的文件中有所謂中央事權(quán)和地方事權(quán)的提法和一定范圍的嘗試，*如《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。但那是需要特殊對(duì)待的特殊情況，《警察法》作為一部規(guī)范警察權(quán)運(yùn)行的國(guó)家重要法律，則不應(yīng)當(dāng)規(guī)定“中央和地方事權(quán)劃分”這種有悖于憲法原則和國(guó)家管理體制的制度。

總之，《警察法》修改是一項(xiàng)嚴(yán)肅的工作，關(guān)系到國(guó)家安全和社會(huì)治安秩序，關(guān)系到預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)等重大問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)顧全大局、認(rèn)真對(duì)待。筆者相信，盡管存在著種種問(wèn)題和不同意見(jiàn)，但經(jīng)過(guò)各方面的共同努力，社會(huì)各界一定會(huì)求同存異，達(dá)成共識(shí)，《警察法》修改的目標(biāo)也一定能夠達(dá)到。以上意見(jiàn)，若有不當(dāng)，歡迎批評(píng)指正。

[1]張超.《警察法》大修會(huì)帶來(lái)哪些改變[EB/OL].http://opinion.caixin.com/2016-12-08/101024518.html.

[2]福建人民警察學(xué)院.關(guān)于修改《人民警察法》的若干意見(jiàn)[EB/OL].http://wenku.baidu.com/link?url=RF7DPezWZdstpXH-nnP8hmI0UCvBaTVKSrxc6IXZ3xErMnkCW46nyizOQ0n2JoBD-uYprma7Iu4ETVp6PxcNJB9imk1ufszMzzVxetM2-ee

[3]李健和.我國(guó)警察權(quán)力配置的現(xiàn)狀、問(wèn)題與原因[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2007(5).

[4]陳海榮.我國(guó)警察權(quán)配置的法律規(guī)制[EB/OL].http://www.doc88.com/p-1823931749085.html.

[5]康宵.我國(guó)警察權(quán)再配置的法律問(wèn)題分析[J].遼寧警專學(xué)報(bào).2013(1).

(責(zé)任編輯：岳凱敏)

Several Reflections on the Amendment ofthePeople’sRepublicofChinaPeople’sPoliceLaw

LI Yuan-qi

(School of Law, Renmin University Of China, Beijing 100872, China)

The amendment of police law concerns national security and social order and must be given serious considerations.Taking the revised draft of police law published by Ministry of Public Security as the foundation, all the state organs that include police mechanism and policemen must be involved; the policemen identity must be affirmed after a comprehensive examination of their human relations, the type of manning quotas and characteristics of police acts; the definition of police powers and police acts must be clarified; police powers must be reasonably allocated in line with the equality of power and responsibility; the division of legal functions and powers of central and local public security organs must be made according to the principle of following the unified leadership of central and higher authorities and respecting the autonomy of local and lower authorities.

police; police law; police functions and powers; amendment of police law

2017-03-12

李元起(1963— )，男，山東萊陽(yáng)人，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授，憲法學(xué)與行政法學(xué)教研室主任，警察法治研究所執(zhí)行所長(zhǎng)，主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、行政法學(xué)和警察法學(xué)。

D631

A

1008-2433(2017)03-0096-05