試論我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度之完善

鄭清賢 ，陳永輝

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試論我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度之完善

鄭清賢 ，陳永輝

為了破解農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化問題，我國已經(jīng)開展了一些農(nóng)業(yè)生態(tài)補償試點。但在實踐中，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償暴露出法制化程度不足、內(nèi)涵外延不清、補償資金來源過于單一、公眾參與不足等問題，影響了其作用的發(fā)揮。為此，應(yīng)盡早著手，推動農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度完善，服務(wù)我國生態(tài)文明構(gòu)建。

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償；法制化；不足；完善建議

雖然多年來一直強調(diào)要發(fā)展高產(chǎn)、高質(zhì)、高經(jīng)濟效益的農(nóng)業(yè)，但是，迄今為止我國農(nóng)業(yè)面源污染擴大的趨勢尚未得到有效控制，農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境的狀況尚未取得明顯好轉(zhuǎn)，以致于2016年12月31日作出的《中共中央?國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》（即2017年中央“一號文件”）不得不坦承，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展處于“資源環(huán)境壓力大”的狀況。為了改善農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境，政府出臺了諸多措施，但效果均不甚理想。這種狀況促使人們向外尋求良策，希冀引進“他山之石”，通過積極借鑒國外的先進做法，遏制我國農(nóng)業(yè)環(huán)境惡化的情況，提升農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)水平，破解農(nóng)業(yè)發(fā)展賴以為存的生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化境況，進而促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。為此，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制這一在國外廣泛應(yīng)用于維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境良好運轉(zhuǎn)的措施自上個世紀(jì)90年代起被引入我國，并逐步在一些地區(qū)和部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域推行。但由于缺失必要的“頂層設(shè)計”，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償在實施過程中還存在不少問題，亟需通過立法，保障農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)玫接行菩?，并促其?guī)范化、制度化。

一、我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制之演進

所謂農(nóng)業(yè)生態(tài)補償，是指運用市場、財政、稅費等經(jīng)濟手段激勵農(nóng)民維持、保育農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護者、受益者和破壞者之間的利益關(guān)系，以內(nèi)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動產(chǎn)生的外部成本，保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制度安排。①進行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)哪康氖峭ㄟ^保護植被和動物物種資源的多樣性，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擁有協(xié)調(diào)、穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)，進而促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。

我國在1998年4月修訂的《森林法》第8條第2款中明確要求設(shè)立森林生態(tài)效益補償基金，并對其用途作出了具體規(guī)定，②這是我國國家立法上首次對有關(guān)生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容作出規(guī)定，開創(chuàng)了我國生態(tài)補償制度構(gòu)建之先河。1998年夏秋之際，全國各大主要江河流域都爆發(fā)了歷史罕見的大洪水，這引發(fā)了全社會對以往經(jīng)濟發(fā)展模式的大反思。作為反思的成果之一，退耕還林工程于1999年啟動，之后又實施了“退耕還草”、“退牧還草”等一系列生態(tài)工程，從而揭開了我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償具體運作的帷幕。為了規(guī)范退耕還林工作，并確保生態(tài)補償?shù)挠行蜻\作，國務(wù)院在2002年出臺的《退耕還林條例》中設(shè)置了“資金和糧食補助”專章，累計用了12個條文（自第35條至第46條）明確規(guī)定了退耕還林生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)制度：（1）明確了補償形式有三類（包括補助糧食、種苗造林補助費和生活補助費）；（2）界定了補償對象為土地承包經(jīng)營權(quán)人；（3）規(guī)定了補償主體為縣級人民政府；（4）確立了補償監(jiān)督制度，規(guī)定退耕還林資金必須專戶存儲、?？顚Ｓ茫乙獙嵭泄?。此外，對補償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)和年限，該條例要求“按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。此后，國務(wù)院相關(guān)部門根據(jù)國務(wù)院的要求定期發(fā)布補償標(biāo)準(zhǔn)，從而確保了可操作性，如財政部等八部門于2015年12月31日聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》（財農(nóng)〔2015〕258號）規(guī)定，退耕還林的補助標(biāo)準(zhǔn)為1500元/畝，補助周期為5年，分三次撥付；退耕還草的補助標(biāo)準(zhǔn)為1200元/畝，補助周期為3年，分2次撥付。③這是我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法制化建設(shè)的有益嘗試，為特定領(lǐng)域農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)挠行嵤┨峁┝吮匾囊罁?jù)。

此后，2008年10月12日通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，第一次在中央文件中明確提出健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償制度的要求，揭開了我國全面推進農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償?shù)男蚰弧ｋS著農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償實踐的推進，出臺有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度規(guī)范的呼聲也隨之產(chǎn)生，且日益強烈，這就對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度建設(shè)產(chǎn)生了強烈的倒逼效應(yīng)。積極呼應(yīng)實踐要求，針對實踐反映強烈、影響農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的重點領(lǐng)域和污染“大戶”——規(guī)?；B(yǎng)殖畜禽帶來的環(huán)境污染問題，國務(wù)院為之出臺了專項環(huán)境污染防治的行政法規(guī)——《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（以下簡稱《條例》），該條例明確要求，財政資金應(yīng)當(dāng)扶持畜禽養(yǎng)殖場等場所削減污染排放量，鼓勵利用稅收優(yōu)惠支持綜合利用畜禽養(yǎng)殖廢棄物生產(chǎn)有機肥、進行沼氣發(fā)電、制取天然氣等綜合利用行為，財政補助無害化處理病死畜禽尸體行為，財政補貼購買有機肥行為，等等。同時，該條例明確農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)男问匠酥苯拥馁Y金補助和實物補償外，還可以實行政策補償，從而進一步豐富了我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)男问?。該《條例》自2014年元旦起生效，為進行規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖領(lǐng)域的生態(tài)補償提供了必要的制度依據(jù)，有效地提升了有關(guān)防治因規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖產(chǎn)生的環(huán)境污染的工作的法治化水平，推動農(nóng)業(yè)面源污染防治工作向規(guī)范化、制度化方面發(fā)展。

為了進一步加強農(nóng)業(yè)面源污染治理，推動農(nóng)業(yè)面源污染防治工作，有效扭轉(zhuǎn)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境惡化勢頭，支撐農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，2015年4月10日，農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）（農(nóng)科教發(fā)﹝2015﹞1號）設(shè)定了“到2020年農(nóng)業(yè)面源污染加劇的趨勢得到有效遏制”的工作目標(biāo)，并把“探索建立農(nóng)業(yè)面源污染防治的生態(tài)補償機制”作為打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的工作抓手。該《實施意見》同時還開出了助推農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實施的一帖 “補藥”，即“推動落實金融、稅收等扶持政策，鼓勵和吸引社會資本參與，引導(dǎo)各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、社會化服務(wù)組織和企業(yè)等參與農(nóng)業(yè)面源污染防治工作”，從而擴充了農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹黧w，把社會資本、各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、社會化服務(wù)組織和企業(yè)也列為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹黧w，也再次豐富了實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)氖侄?，把金融扶持政策也作為推動實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)拇胧瑥亩俅瓮卣沽宋覈r(nóng)業(yè)生態(tài)補償中政策補償?shù)姆绞?。次月，由農(nóng)業(yè)部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于貫徹落實<農(nóng)業(yè)部關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見>的通知》（農(nóng)辦科〔2015〕24號）中強調(diào)“要加強科技研發(fā)和法制建設(shè)，以科技支撐和法治保障合力推動農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治”，這就對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償規(guī)范化、制度化建設(shè)提出了具體要求。

雖然，從縱向角度、歷史視角觀察，近些年我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償工作已取得了很大進展，效用逐漸顯現(xiàn)，社會的知曉率不斷增加、認(rèn)可度不斷提高。但是，“總體而言，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償工作尚處于起步階段”，④實行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膮^(qū)域還比較有限，尚未實現(xiàn)全域覆蓋；涉農(nóng)各領(lǐng)域農(nóng)業(yè)生態(tài)補償推進力度不一，導(dǎo)致各具體領(lǐng)域農(nóng)業(yè)生態(tài)補償工作進展呈現(xiàn)參差不齊局面；而且農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法制化不足，很多方面缺乏必要的法律依據(jù)，制約了實際操作的規(guī)范化。同時，已有的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償規(guī)范，法律層級低，部分制度設(shè)計不夠周延、可操作性不強，影響了效果的發(fā)揮，完善余地很大。

二、我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制存在的問題

（一）農(nóng)業(yè)生態(tài)補償規(guī)范法制化程度低

雖然2014年修訂的《環(huán)境保護法》在第31條規(guī)定了生態(tài)補償制度，為我國確立生態(tài)補償制度提供了必需的法律依據(jù)，但是，其內(nèi)容相當(dāng)原則，無法指導(dǎo)實踐的操作。另一方面，迄今為止，我國有關(guān)生態(tài)補償?shù)膶ｍ椓⒎ㄌ幱谌笔顟B(tài)，外界普遍將正在起草的《生態(tài)補償條例》認(rèn)定為生態(tài)補償領(lǐng)域的基本法，然而該條例的制定雖然早在2010年就已列入國務(wù)院立法計劃，并且成立了由國家發(fā)展改革委牽頭包括財政部、國土資源部、環(huán)境保護部等10個相關(guān)部門組成的法規(guī)起草領(lǐng)導(dǎo)小組，⑤而且，同年4月26日起草工作就正式啟動，法規(guī)草案初稿已變動了幾十稿，但因其牽扯眾多利益，各方意見不一，相關(guān)利益調(diào)整機制至今仍未達成共識，故而迄今為止尚未提交國務(wù)院審議，預(yù)計其出臺還需歷經(jīng)多次打磨，短期內(nèi)出臺的概率很小，因此近期內(nèi)必然無法用以指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)拈_展?，F(xiàn)行立法中可以作為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度依據(jù)的，主要為：（1）《退耕還林條例》第35條至第46條；（2）《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第28條至第35條；（3）《森林法》第8條第2款；⑥（4）《森林法實施細(xì)則》第15條第3款；⑦（5）《草原法》第48條第2款；⑧（6）《農(nóng)業(yè)法》第62條第3款。⑨除此之外，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)木唧w實施主要還是依據(jù)政策，如前文已述的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》、《農(nóng)業(yè)部關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》、《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》等，以及政府工作部門下發(fā)的其他規(guī)范性文件，如前文已述的《關(guān)于擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》中關(guān)于退耕還林補償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，又如農(nóng)業(yè)部辦公廳《關(guān)于貫徹落實<農(nóng)業(yè)部關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見>的通知》（農(nóng)辦科〔2015〕24號）等?？梢?，關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹黧w、對象、補償資金籌集、補償內(nèi)容、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式、補償監(jiān)管等，均沒有具體、明確的法律依據(jù)，主要是依賴政府及其工作部門下發(fā)的“紅頭文件”操作，權(quán)威性不足、穩(wěn)定性有限，至于其補償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定是否科學(xué)合理，補償對象的圈定是否公平、公正，補償主體的確定是否有利于推動工作，補償資金的籌集方法是否能夠保證補償所需，等等，均未經(jīng)過充分的利益博弈，也缺乏嚴(yán)格、廣泛的科學(xué)論證。

另一方面，現(xiàn)行國家層面的立法中有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)囊?guī)定，筆者經(jīng)檢索全國人大門戶網(wǎng)站的法律法規(guī)庫，已詳細(xì)羅列在前文，從法律位階看，屬于法律的有3部，屬于行政法規(guī)有3部；從涉及領(lǐng)域看，只涉及資源保護和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兩方面。嚴(yán)格意義上說，這些規(guī)范只是屬于與農(nóng)業(yè)生態(tài)補償相關(guān)的規(guī)定，只是對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償中某一領(lǐng)域的某一對象或特定環(huán)節(jié)作出規(guī)定，不能有效規(guī)范農(nóng)業(yè)生態(tài)補償所屬各領(lǐng)域發(fā)生的法律關(guān)系，也沒有涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的所有對象，更沒有對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度運行的各個環(huán)節(jié)作出全面、系統(tǒng)調(diào)整，缺乏應(yīng)有的體系化、完整性。以《退耕還林條例》為例，其在前文所羅列的現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度中屬相對完善的規(guī)定，但其也只是對退耕還林這一農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)牟糠质马椬鞒隽艘?guī)定，其規(guī)定也只涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度中的補償主體、資金來源、補償形式這些內(nèi)容，并未對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度作出系統(tǒng)化、鏈條式的完整規(guī)定，沒有涉及補償標(biāo)準(zhǔn)如何確定和補償?shù)目腕w怎么界定等問題，因而顯得零散，制度設(shè)計呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)，“導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)補償在實際操作過程中缺乏統(tǒng)一性和系統(tǒng)性”。⑩

（二）農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵、外延含糊不清

關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償，從字面含義理解，存在兩種內(nèi)容大相徑庭的解讀，第一種理解是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所依賴的生態(tài)環(huán)境的補償；另一種理解是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所具有的生態(tài)功能的補償。依據(jù)這兩種不同理解所進行的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度設(shè)計，其內(nèi)涵和外延將相差懸殊。

如果依照第一種理解，則意味著農(nóng)業(yè)生態(tài)補償必須對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所依賴的全部生態(tài)環(huán)境進行補償，則“凡是有利于保護和維護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的行為或者為保護和維護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境作出犧牲的行為人都應(yīng)當(dāng)列入補償?shù)姆秶薄?1沿著這樣的邏輯展開，應(yīng)被列入生態(tài)補償?shù)膶ο髮O其龐大，涵蓋構(gòu)成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的一切自然和人工環(huán)境，也就是要保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的整體環(huán)境，對補償對象因進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而遭受的所有損失予以補償，這顯然遠非生態(tài)補償所能承載，也使補償因陷入對象過泛之“泥沼”而無從發(fā)力。

如依照上述第二種理解，則意味著農(nóng)業(yè)生態(tài)補償僅僅是對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所具有的生態(tài)功能的補償，這就大大限縮了補償對象的范圍，便于實踐操作中清晰劃定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償范圍，實現(xiàn)了與國外所稱的生態(tài)效益付費或生態(tài)服務(wù)付費的內(nèi)涵相銜接。如能按照這種理解進行制度設(shè)計，不但有利于確保理論層面的清晰，而且因這方面國內(nèi)生態(tài)學(xué)界已經(jīng)進行了大量研究，產(chǎn)生了諸多可供制度設(shè)計時借鑒的有益成果，還“有利于界定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償與流域生態(tài)補償、重要功能區(qū)生態(tài)補償以及森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)補償之間的政策邊界”12，進而共同支撐生態(tài)補償制度的良性運轉(zhuǎn)。同時，這與《農(nóng)業(yè)部關(guān)于打好農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》中“充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)功能”的要求相契合，也有利于推動我國農(nóng)業(yè)發(fā)展“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全”根本目標(biāo)的實現(xiàn)。

但是，從前文所羅列的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償相關(guān)制度規(guī)范分析，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度，無論是《森林法》、《森林法實施細(xì)則》或者還是《農(nóng)業(yè)法》、《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，均未從制度層面對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵作出界定，也未對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償可能涉及的外延進行明確，致使實踐操作中無法形成共識，不同地區(qū)、不同部門主要依賴于其對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)睦斫鈦硗七M，無法形成必要的合力。

（三）現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的適用范圍有限

1. 現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度覆蓋的地區(qū)范圍過于狹窄。從前文所羅列的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償相關(guān)制度規(guī)范分析，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的適用范圍主要為：（1）實施退耕還林、還草的地區(qū)；（2）規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)；（3）林區(qū)。除此之外，其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)涉及的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)并未被納入。但是，眾所周知，我國農(nóng)業(yè)的分布區(qū)域非常廣闊，遍及我國陸域、海域的大部分地區(qū)。實施退耕還林、還草的地區(qū)和規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)只是我國國土面積的一小部分，更勿論我國還有300多萬平方公里的“藍色國土”，其有相當(dāng)部分已被用來發(fā)展海水養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而且這些生產(chǎn)活動已經(jīng)給海洋環(huán)境帶來了污染乃至破壞?，F(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償規(guī)范明顯將這些區(qū)域排除于適用的地域范圍之外，使得在這些區(qū)域存在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無法運用生態(tài)補償機制進行調(diào)整，不利于這些區(qū)域范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)生態(tài)功能的保護，也不利于這些區(qū)域農(nóng)業(yè)面源污染的防治，更不利于這些區(qū)域農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的保護，無助于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2. 現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度適用的產(chǎn)業(yè)范圍有限。一方面，根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》第2條的規(guī)定，我國立法上對農(nóng)業(yè)采用廣義概念，農(nóng)業(yè)涵蓋種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)。但，從前文所羅列的現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度規(guī)范觀察，其涉及的產(chǎn)業(yè)只包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)中的畜禽養(yǎng)殖業(yè)等極其有限的領(lǐng)域，把廣泛存在的水產(chǎn)養(yǎng)殖等排除在外，更沒有囊括林業(yè)中的“林下經(jīng)濟”等新興生產(chǎn)業(yè)態(tài)了。也就是說其調(diào)整范圍只是截取農(nóng)業(yè)中的部分產(chǎn)業(yè)，并未遍及種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型態(tài)和業(yè)態(tài)。另一方面，即使是這么有限的調(diào)整范圍，現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度規(guī)范也未實現(xiàn)制度對生產(chǎn)流程所有環(huán)節(jié)調(diào)整的全覆蓋，其只是涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的部分環(huán)節(jié)，并未囊括種植業(yè)中的所有環(huán)節(jié)，如農(nóng)作物秸稈處理問題，而焚燒農(nóng)作物秸稈所帶來的環(huán)境污染問題近些年來已經(jīng)對我國相當(dāng)部分地區(qū)的環(huán)境造成嚴(yán)重影響。

3. 現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度適用范圍缺乏彈性。當(dāng)代社會，科技高速發(fā)展，新生事物層出不窮，這就要求規(guī)制其的制度規(guī)范不能過于僵硬，理應(yīng)保有一定的彈性，以便具體執(zhí)行時能具備適當(dāng)?shù)撵`活性，從而有效應(yīng)對不斷變化的實踐，避免因規(guī)定內(nèi)容的僵硬，致使制度滯后期提前來臨。隨著人們生活水平的提高，人們?nèi)找媲嗖A無公害食品、綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，其市場空間巨大，因而近些年來生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展迅猛。然而，觀察前文所羅列的我國現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度規(guī)范，由于其沒有對農(nóng)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢和類型進行必要的科學(xué)預(yù)判，制度設(shè)計時也沒有對其適用范圍作彈性規(guī)定，預(yù)留必要的擴展空間，使得在執(zhí)行中“其基本上集中于退耕還林以及農(nóng)業(yè)廢棄物的綜合利用和回收利用項目等有限范圍內(nèi)”，13導(dǎo)致其無法滿足生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展對生態(tài)補償?shù)男枨?，產(chǎn)生了法治社會不應(yīng)有的制度缺位狀況。

（四）農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金來源過于單一

充足的生態(tài)補償資金對于生態(tài)補償計劃的貫徹實施至關(guān)重要，沒有補償資金，生態(tài)補償將成為無源之水、無本之木。14然而，從前文所羅列的我國現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度規(guī)范可知，目前我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)馁Y金主要來源為財政資金，具體操作中是由政府通過財政轉(zhuǎn)移支付、財政補貼等形式支付給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。但是，財政資金畢竟有限，據(jù)國務(wù)院于2013年4月23日向十二屆全國人大常委會第二次會議做的《關(guān)于生態(tài)補償機制建設(shè)工作情況的報告》顯示， 2001年至2012年中央財政安排的生態(tài)補償資金總額累計只有約2500億元，其中2012年約為780億元。15而且，這2500億元是國家在該12年期間分配于森林生態(tài)效益補償資金、草原生態(tài)獎勵補助資金、礦山地質(zhì)環(huán)境專項資金、水土保持補助資金、國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費、海洋保護區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)整治經(jīng)費這六大領(lǐng)域生態(tài)補償經(jīng)費的總和。其中，直接或部分與農(nóng)業(yè)生態(tài)補償有關(guān)，可能只有森林生態(tài)效益補償資金、草原生態(tài)獎勵補助資金、水土保持補助資金這三項。而這三項的該12年累計經(jīng)費總額分別為：549億元、286億元和269億元。由此可見，通過國家財政形式籌集到的生態(tài)補償經(jīng)費相當(dāng)有限。如此有限的資金，不管是按人口數(shù)量為分配標(biāo)準(zhǔn)還是按照土地面積為分配標(biāo)準(zhǔn)，最終具體分配到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者手上的數(shù)額顯而易見地是更為有限，其甚至可能比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者維持原生產(chǎn)模式所能獲得的收入還少。當(dāng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者響應(yīng)政府號召采取有利于改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的措施，其不但不能因此受益，還必須承受由此帶來的損失時，扣除政府運用公權(quán)力強制其參與的因素外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者怎么可能有自覺性、積極性？這些年農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度實施的情況顯示，全部由財政資金作為財力支撐的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償其實際所發(fā)揮的左右基本上只是類似“毛毛雨”對久旱并出現(xiàn)龜裂土地的作用！

（五）農(nóng)業(yè)生態(tài)補償公眾參與不足

一方面，公眾無法參與農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的確定。公眾參與是我國環(huán)境法的一項基本原則，以前文已述的退耕還林補償標(biāo)準(zhǔn)為例，退耕還林補償數(shù)額是由財政部、國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部等八部委聯(lián)合發(fā)文確定的，采取的是行政決定的形式，其制定過程中究竟征求過多少被補償者的意見？那些被征求意見者是怎么產(chǎn)生的？來自于哪些區(qū)域？哪些產(chǎn)業(yè)？代表性如何？征求到的意見有多少在八部委研究討論過程中得到采納？這些對補償標(biāo)準(zhǔn)確定關(guān)系重大的重要信息，或者說對補償標(biāo)準(zhǔn)的主要質(zhì)疑，均難以從公開渠道獲悉，隨即導(dǎo)致的必然是公眾無從參與。

另一方面，污染者無需承擔(dān)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。雖然長期以來“誰污染、誰治理，誰破壞、誰恢復(fù)”是我國在環(huán)境領(lǐng)域所堅持的一項基本政策，并在這基礎(chǔ)上衍生了污染者付費的環(huán)境保護原則。但是，眾所周知，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者數(shù)量眾多，雖經(jīng)近40年改革開放帶來的經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民數(shù)量大幅減少，據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，至2016年城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到57.35%，截至2016年年末全國就業(yè)人員77603萬人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員41428萬人。16據(jù)此推算，截至2016年年末我國仍有36175萬人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其數(shù)量依然相當(dāng)可觀、規(guī)模決不可忽視。從理論上而言，這3億多人都可能成為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的潛在負(fù)面影響者，因此其理當(dāng)成為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹黧w，必須為其對農(nóng)業(yè)生態(tài)功能產(chǎn)生不良影響的行為，如施用了過量的化肥或農(nóng)藥或者不當(dāng)處置了農(nóng)作物秸稈，承擔(dān)相應(yīng)的補償責(zé)任：要么必須直接參與從事受污染環(huán)境的修復(fù)工作，要么必須繳交環(huán)境治理費或類似性質(zhì)的費用。但是，在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中前述情況基本不會出現(xiàn)，不僅如此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者還可以因購買化肥、農(nóng)藥等而獲得國家發(fā)給的農(nóng)資綜合補貼等財政補貼，而且補貼數(shù)額與農(nóng)資購買數(shù)量之間形成正相關(guān)關(guān)系。也就是說化肥、農(nóng)藥等購買數(shù)量越多，購買者因此獲得的補貼數(shù)額也隨之增加。同時，政府在發(fā)放農(nóng)資綜合補貼時不會考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者所購買的農(nóng)資數(shù)量會否超過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合理需求，這客觀上縱容了過量施用化肥、農(nóng)藥或隨意丟棄農(nóng)用塑料薄膜等行為。而過量施用化肥、農(nóng)藥或隨意丟棄農(nóng)用塑料薄膜必然會對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境造成負(fù)面影響，進而不利于農(nóng)業(yè)生態(tài)功能的維持和發(fā)揮。由此，農(nóng)業(yè)生態(tài)功能的負(fù)面影響者不但無需對其不利于農(nóng)業(yè)生態(tài)功能維護和發(fā)揮的行為支付代價、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，反而還會因此獲利，這樣污染者付費原則在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嶋H上居于被擱置的狀態(tài)。相應(yīng)地，獲得農(nóng)業(yè)生態(tài)補償對眾多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的吸引力就無形中被削減了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自覺采取措施來維護乃至改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的意愿由此也必然降低，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償公眾參與不足也就在所難免。

三、完善我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的建議

國外的經(jīng)驗顯示，實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償可以有效破解農(nóng)業(yè)環(huán)境問題，推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。我國已經(jīng)進行的探索也顯示，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償在改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境方面可以大有作為。面對當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)面源污染大面積存在且相當(dāng)嚴(yán)重的境況，為全面打贏農(nóng)業(yè)面源污染治理攻堅戰(zhàn)，確保農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境有效改善，實現(xiàn)把農(nóng)業(yè)建成美麗中國的“生態(tài)屏障”的目標(biāo)，我國應(yīng)當(dāng)盡快系統(tǒng)總結(jié)實踐中的成熟經(jīng)驗、吸收借鑒國外合理制度，抓緊研究完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度，以利于其發(fā)揮更大作用。具體而言，可從如下幾個方面入手：

（一）提升農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的法制化水平

十八大報告提出，保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步要求“推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”，并再次重申“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴(yán)格的源頭保護制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境。”《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》更是明確要求到2020年生態(tài)保護補償制度建設(shè)取得關(guān)鍵性成果。相應(yīng)配套的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》（國辦發(fā)〔2016〕31號）具體提出了有關(guān)生態(tài)補償機制建設(shè)的目標(biāo)，即“到2020年，實現(xiàn)森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領(lǐng)域和禁止開發(fā)區(qū)域、重點生態(tài)功能區(qū)等重要區(qū)域生態(tài)保護補償全覆蓋，補償水平與經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，跨地區(qū)、跨流域補償試點示范取得明顯進展，多元化補償機制初步建立，基本建立符合我國國情的生態(tài)保護補償制度體系，促進形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式?！?/p>

但是，前文已述，我國目前生態(tài)補償領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法規(guī)尚未出臺，“生態(tài)補償?shù)闹黧w、對象、范圍及資金來源等內(nèi)容缺失法律的明文規(guī)范”。17因此，作為生態(tài)補償下位概念和部分領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償，在制度建設(shè)層面呈現(xiàn)“碎片化”狀態(tài)，不但制度內(nèi)容空泛、缺乏系統(tǒng)性，而且數(shù)量有限、覆蓋領(lǐng)域不足，更多地必須依據(jù)政策操作，還缺失確保制度實施的剛性保障。因此，提升我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苹斤@然已屬勢所必然。甚至可以說，進行有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄒ殉蔀橐豁椪稳蝿?wù)，且按中央要求留給完成該項任務(wù)的時間已不充裕。

另一方面，雖然我國具有大陸法系注重立法法典化的傳統(tǒng)，但考慮到我國生態(tài)補償領(lǐng)域制度建設(shè)的現(xiàn)狀，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苹缆凡灰藗}促直接采用制定專項立法的模式。為加快農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度構(gòu)建進度，確保制度建設(shè)的有效性和針對性，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法可采取分步走的思路，通過制定新法和修改完善現(xiàn)行立法雙輪驅(qū)動的方式推進。具體而言，首先，可通過在即將出臺的《生態(tài)補償條例》這一生態(tài)補償領(lǐng)域基礎(chǔ)性立法中盡量增加設(shè)立體現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償特色的制度規(guī)定，搭建起農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)目蚣苄灾贫葍?nèi)容。其次，可通過修訂《農(nóng)業(yè)法》、《草原法》、《畜牧法》、《漁業(yè)法》、《森林法》等農(nóng)業(yè)領(lǐng)域綜合性或單行性法律的方式，在《生態(tài)補償條例》所規(guī)定制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合各自調(diào)整領(lǐng)域的特色，對本領(lǐng)域農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹黧w、對象、范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式、程序及監(jiān)督評價機制等作出相對詳細(xì)的規(guī)定，以規(guī)范各該領(lǐng)域農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)倪\作，發(fā)揮支撐性作用。再次，修訂《循環(huán)經(jīng)濟法》、《清潔生產(chǎn)法》、《節(jié)約能源法》、《水污染防治法》、《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《環(huán)境保護稅法》、《大氣污染防治法》、《土壤污染防治法》等與農(nóng)業(yè)生態(tài)保護相關(guān)的立法，形成有利于推動農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實施、各環(huán)節(jié)緊緊相扣、制度有序銜接的法律體系。第四，在前述立法實施一段時間、農(nóng)業(yè)各領(lǐng)域生態(tài)補償已經(jīng)廣泛開展、實踐經(jīng)驗已經(jīng)積累比較充分的基礎(chǔ)上，對所有涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)姆芍贫冗M行有機整合，適時出臺農(nóng)業(yè)生態(tài)補償專項立法。

（二）明確農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵，界定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)倪m用范圍

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償內(nèi)涵的確定是農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度設(shè)計的邏輯起點和規(guī)范基礎(chǔ)。對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償內(nèi)涵的不同解讀，將決定農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)倪m用范圍的界定，也會對其實施結(jié)果的考評帶來重大影響。本文第二部分已對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償內(nèi)涵的兩種可能解讀進行過具體分析，如果將農(nóng)業(yè)生態(tài)補償理解為是“對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所依賴的生態(tài)環(huán)境的補償”，則意味著農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度設(shè)計的意圖應(yīng)有利于保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，這就意味著農(nóng)業(yè)生態(tài)補償應(yīng)把農(nóng)業(yè)自然環(huán)境和人工改造過的農(nóng)業(yè)環(huán)境都列入調(diào)整對象，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償將因調(diào)整對象的過于寬泛而不堪重負(fù)，也會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)補償與濕地、流域等其他類型生態(tài)補償?shù)慕徊媾c重疊。相反，則如果將農(nóng)業(yè)生態(tài)補償理解為是“對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所具有的生態(tài)功能的補償”，則意味著農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度設(shè)計的意圖在于促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式朝有利于生態(tài)環(huán)境的方向進行，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中必須尊重自然，自覺順應(yīng)自然環(huán)境的需求，主動采取有利于自然保護環(huán)境的措施，實現(xiàn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，故而農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)恼{(diào)整范圍將被限縮為“能夠增加農(nóng)業(yè)生態(tài)效益的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動”。由此農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹贫葮?gòu)建具有了自然科學(xué)中有關(guān)生態(tài)效益付費等理論的強大支持，也保證了補償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定能有充分的科學(xué)依據(jù)，還對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償與濕地、流域等其他類型生態(tài)補償?shù)慕缦拮髁饲逦鷦澏?，進而避免“越界”現(xiàn)象的發(fā)生。基于以上分析，筆者建議我國應(yīng)對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵確定為“對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所具有的生態(tài)功能的補償”，并將農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)倪m用范圍界定為“能夠增加農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)效益的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動”。而且，對適用范圍進行如此界定，可以使其具有足夠的彈性，可以適用于全部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，容納農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式因科技進步而發(fā)生的升級換代，不會因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分布地域發(fā)生變動而滯后，也不會只局限于農(nóng)業(yè)中的某一具體細(xì)分產(chǎn)業(yè)，更不會使制度規(guī)范因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型態(tài)、經(jīng)濟形態(tài)的變換而顯得僵硬、呆板進而束手無策。

（三）構(gòu)建多元化農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金來源

實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償，關(guān)鍵在于資金的投入。18只有在充裕補償資金的保駕護航下，生態(tài)補償才能有效開展，國家有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)的方針才能得到長期穩(wěn)定、切實有力的貫徹執(zhí)行。國外在多年推行農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)倪^程中，充分意識到僅靠政府財政資金根本無法滿足生態(tài)補償對資金的龐大需求，紛紛注重生態(tài)補償投融資的多元化，下大力氣吸引非財政資金參與農(nóng)業(yè)生態(tài)補償，并在這方面積累了豐富經(jīng)驗。為破解我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金來源過于集中、供給不足問題，確保農(nóng)業(yè)生態(tài)補償長效運作，我國理當(dāng)大膽借鑒國外這方面的經(jīng)驗，不但要大力打破阻礙非財政資金進入的制度壁壘，還要創(chuàng)造機會、創(chuàng)新制度千方百計吸引非財政資金參與，構(gòu)建起農(nóng)業(yè)生態(tài)補償經(jīng)費多元化籌集機制。具體而言，農(nóng)業(yè)補償經(jīng)費除了維持現(xiàn)有的財政直接投入和財政轉(zhuǎn)移支付作為來源外，還可以有如下來源：

1. 實行綠色農(nóng)業(yè)補貼制度。改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼制度，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的情況作為其獲得農(nóng)業(yè)補貼的考量因素之一，激勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自覺采用綠色生態(tài)技術(shù)，自發(fā)控制過量施用化肥農(nóng)藥行為，主動循環(huán)利用農(nóng)用薄膜，進而改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，增加農(nóng)業(yè)生態(tài)效益。

2. 開征環(huán)境保護稅。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的超過額定量的應(yīng)稅污染物開征環(huán)境保護稅，為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償提供穩(wěn)定且可持續(xù)的經(jīng)費保障。對此，可以通過調(diào)整《環(huán)境保護稅法》的部分規(guī)定的方法來實現(xiàn)：一是刪除第12條第1項的規(guī)定，從而為對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中排放的應(yīng)稅污染物征收環(huán)境保護稅提供法源依據(jù)；二是修改該法所附的稅目稅額表與應(yīng)稅污染物和當(dāng)量值表，把不利于農(nóng)業(yè)生態(tài)功能保護的污染物增列為環(huán)境保護稅的征稅稅目，同時核定其相應(yīng)的污染當(dāng)量值，以便為征稅提供必要的計稅依據(jù)。

3. 設(shè)立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償專項基金。目前，有不少行政收費項目，其用途中含有保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的內(nèi)容，如土地復(fù)墾費、水土保持費等，筆者建議可以將這些與農(nóng)業(yè)生態(tài)保護有關(guān)的行政收費項目進行整合，統(tǒng)一為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償專項基金，所籌集的資金專項用于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償。除此之外，基金的來源還可包括社會捐贈、財政撥付農(nóng)業(yè)生態(tài)補償經(jīng)費存款的孳息等。

此外，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償經(jīng)費的籌集還應(yīng)引入市場機制?？梢岳妹癖妼o公害產(chǎn)品、有機產(chǎn)品或綠色農(nóng)產(chǎn)品的青睞，健全其產(chǎn)品認(rèn)證制度，嚴(yán)格這類產(chǎn)品環(huán)境標(biāo)志使用的監(jiān)管制度，確保這類產(chǎn)品能維持著比沒有獲得環(huán)境標(biāo)志的同類產(chǎn)品相對較高的市場價格，從而使得此類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者因此間接地獲得經(jīng)濟補償。在相對高額經(jīng)濟利益的刺激下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能夠自發(fā)地持續(xù)采用環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，自覺拋棄高投入、高能耗、高污染、高環(huán)境風(fēng)險的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，“進而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境效益”。19

（四）擴大農(nóng)業(yè)生態(tài)補償公眾參與

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膶嵸|(zhì)是建立利益相關(guān)者之間的利益分配和協(xié)調(diào)關(guān)系，通過這種穩(wěn)定的關(guān)系來促進農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護。20如果利益相關(guān)者沒有參與到農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)拇_定和執(zhí)行過程的博弈中，單憑其中一方或獨立第三方的努力，單純依照政府部門工作人員在辦公室中的冥思苦想或科研人員在實驗室廢寢忘食、嘔心瀝血進行設(shè)計，很難得到利益相對方的認(rèn)可和遵奉，制度的權(quán)威性和可操作性必定會不盡如人意。因此，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度建設(shè)應(yīng)做到以下幾點：

1. 農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的確定需要吸收公眾參與。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定直接關(guān)系著農(nóng)民的經(jīng)濟利益，決定著農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)目刹僮餍裕瑢r(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膶嵤┬Ч哂兄陵P(guān)重要的影響。因此，補償標(biāo)準(zhǔn)的確立，既需要考慮依據(jù)自然科學(xué)中的有關(guān)生態(tài)效益補償?shù)难芯砍晒?，同時又兼顧不同區(qū)域、不同環(huán)境條件，還要照顧民眾的觀感和心理，實現(xiàn)與民眾的心理預(yù)期某種程度的契合，做到不能傷害農(nóng)民的感情和利益。社會經(jīng)濟生活常識告訴我們，這種最佳狀態(tài)的獲得，只有吸收公眾參與，總結(jié)民眾通過博弈達成的利益平衡標(biāo)準(zhǔn)，才能符合需求。因此，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)拇_定過程需要經(jīng)過一個開放式討論的過程，需要民眾尤其是與農(nóng)業(yè)生態(tài)補償相關(guān)的利益各方的廣泛參與。

2. 農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膶嵤┬枰展妳⑴c。前文已述，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膶嵤┬枰{(diào)動廣大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，激發(fā)他們自發(fā)保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境功能的意識，使他們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中主動控制可能對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響的行為，自覺減少農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境有害物的使用，自覺增加使用有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的物資或采用有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)方式，進而提高農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境效益。另一方面，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)捻樌麑嵤┯匈囉谧鳛橄M者的社會大眾的認(rèn)可和自愿買單。如果社會大眾不愿以相對較高的價格消費綠色農(nóng)產(chǎn)品、無公害農(nóng)產(chǎn)品，此類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者將因無利可圖而無法持續(xù)，寄寓于綠色農(nóng)產(chǎn)品、無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中的有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)方式就無法推廣，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膶嵤┚蜁蛟獾劫|(zhì)疑而舉步維艱。

此外，當(dāng)前所采用的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方式主要體現(xiàn)為政府對農(nóng)民的線性、縱向方式，其穩(wěn)定性有限，風(fēng)險大，可持續(xù)性不容樂觀，無法支撐農(nóng)業(yè)生態(tài)補償可持續(xù)開展，無法為我國發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè)提供必要的支持。生態(tài)學(xué)的知識告訴我們，網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)有利于保證生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。因此，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膶嵤┩瑯討?yīng)當(dāng)重視補償網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建工作，應(yīng)當(dāng)通過多種補償方式的綜合運用，使補償各方之間形成網(wǎng)狀關(guān)系，服務(wù)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償工程的持續(xù)穩(wěn)定開展。

四、結(jié)語

農(nóng)業(yè)面源污染的大面積存在反映了我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式存在著深層次的結(jié)構(gòu)性問題，對其治理必須注重從體制機制上著手，不但要注重通過技術(shù)手段進行“治標(biāo)”，還要著力引入新機制、新制度力爭達到“治本”。鑒于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償已經(jīng)在國外取得的廣泛成功，我國應(yīng)當(dāng)大膽推廣，在這過程中必須下大力氣制定、完善相應(yīng)的制度，使其盡快“本土化”、“接地氣”，并實現(xiàn)有效運轉(zhuǎn)，以服務(wù)我國從源頭治理農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境工作，促進農(nóng)業(yè)資源永續(xù)利用，并推動農(nóng)業(yè)成為美麗中國的“生態(tài)屏障”。

（責(zé)任編輯：常 琳）

①金京淑：《中國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償研究》，吉林大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文，第22~24頁。

②該款的具體內(nèi)容為：“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態(tài)效益補償基金必須專款專用，不得挪作他用。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！?/p>

③財政部等八部門關(guān)于擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知，http://www.gov.cn/xinwen/2016-02/05/content_5039662.htm，下載日期：2017年4月24日。

④鄭清賢：《完善我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的理性思考》，載《廈門特區(qū)黨校學(xué)報》2017年第1期，第57頁。

⑤據(jù)報道，早在2011年，由發(fā)改委牽頭制定的《生態(tài)補償條例》已形成草案初稿。相關(guān)報道請參見李波：《首個生態(tài)文明示范區(qū)或落戶福建 補償條例加速推出》，http://finance.jrj.com.cn/2013/11/15074316154443.shtml，下載日期：2017年4月14日。

⑥該款的具體內(nèi)容為：“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態(tài)效益補償基金必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！?/p>

⑦該款的具體內(nèi)容為：“防護林和特種用途林的經(jīng)營者，有獲得森林生態(tài)效益補償?shù)臋?quán)利。”

⑧該款的具體內(nèi)容為：“對在國務(wù)院批準(zhǔn)規(guī)劃范圍內(nèi)實施退耕還草的農(nóng)牧民，按照國家規(guī)定給予糧食、現(xiàn)金、草種費補助。退耕還草完成后，由縣級以上人民政府草原行政主管部門核實登記，依法履行土地用途變更手續(xù)，發(fā)放草原權(quán)屬證書?！?/p>

⑨該款的具體內(nèi)容為：“對在國務(wù)院批準(zhǔn)規(guī)劃范圍內(nèi)實施退耕的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定予以補助。”

⑩鄭清賢：《完善我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的理性思考》，載《廈門特區(qū)黨校學(xué)報》2017年第1期，第58頁。

11申進忠：《關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)恼咚伎肌?，載《農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展》2011年第4期，第3頁。

12申進忠：《關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)恼咚伎肌罚d《農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展》2011年第4期，第4頁。

13鄭清賢：《完善我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的理性思考》，載《廈門特區(qū)黨校學(xué)報》2017年第1期，第58頁。

14林紅：《基于農(nóng)業(yè)環(huán)境法視域的我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償構(gòu)建研究》，載《學(xué)術(shù)交流》2013年第12期，第64頁。

15徐紹史：《國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補償機制建設(shè)工作情況的報告——2013年4月23日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議上》，載《全國人大常委會公報》2013年第3期，第468頁。

16國家統(tǒng)計局：《中華人民共和國2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201702/t20170228_1467424.html，下載日期：2017年4月15日。

17鄭清賢：《完善我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的理性思考》，載《廈門特區(qū)黨校學(xué)報》2017年第1期，第57頁。

18王清軍：《論農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2008年第8期，第6頁。

19劉尊梅：《我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償發(fā)展的制約因素分析及實現(xiàn)路徑選擇》，載《學(xué)術(shù)交流》2014年第3期，第104頁。

20李曉燕：《健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償制度研究》，載《農(nóng)村經(jīng)濟》2015年第11期，第40頁。

D922.6; X322

A

1674-8557（2017）03-0051-10

2017-05-16

本文系福建省2016年軟科學(xué)規(guī)劃項目“福建省礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制構(gòu)建研究”（項目編號：2016R0017）的階段性研究成果。

鄭清賢（1977-），男，福建莆田人，福建農(nóng)林大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院2015級生態(tài)學(xué)專業(yè)博士研究生、福建江夏學(xué)院法學(xué)院兼職副教授。陳永輝（1966-），男，福建連江人，工商銀行福建省分行營業(yè)部風(fēng)險資產(chǎn)處置防控中心主任，經(jīng)濟師。