消解與重構(gòu)：社會福利權(quán)歷史流變及啟示

□吳德帥

（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，吉林 長春 130117）

消解與重構(gòu)：社會福利權(quán)歷史流變及啟示

□吳德帥

（吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，吉林 長春 130117）

作為社會福利制度重要的理論和權(quán)利依據(jù)，社會福利權(quán)理論及其立法實(shí)踐皆經(jīng)歷了漫長的演進(jìn)歷程。經(jīng)過前近代、近代和現(xiàn)代的演進(jìn)，不斷深化和發(fā)展的社會福利權(quán)理論使社會福利權(quán)性質(zhì)、理念、概念以及具體內(nèi)容等要素逐漸明晰，為社會福利權(quán)由觀念轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)在權(quán)利打下堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。雖然具體演進(jìn)過程有所不同，但中西方的社會福利權(quán)都經(jīng)歷了確立與發(fā)展、消解與重新確立的歷程?？疾毂容^中西方社會福利權(quán)的歷史流變，可為社會福利權(quán)的進(jìn)一發(fā)展提供啟示。

中國社會福利權(quán)；西方社會福利權(quán)；歷史流變；打破戶籍障礙

本文社會福利權(quán)是以廣義社會福利為制度面向的權(quán)利，涉及教育、公共衛(wèi)生、社會保障、收入安全及更高社會福利等內(nèi)容［1］，涵蓋教育權(quán)、社會保障權(quán)及其它維護(hù)人生存、發(fā)展之權(quán)利的權(quán)利束。在以立法等形式呈現(xiàn)的實(shí)在社會福利權(quán)產(chǎn)生之前，社會福利權(quán)的思想和理論已然先行。考察社會福利權(quán)歷史流變，既要了解客觀權(quán)利的發(fā)展歷程，更要厘清權(quán)利理論的演進(jìn)脈路。

1 社會福利權(quán)理論進(jìn)路

1.1 近代以前社會福利權(quán)思想

有關(guān)權(quán)利的理念和思想早在古代便已出現(xiàn)。雖然此時(shí)并沒有產(chǎn)生系統(tǒng)的權(quán)利理論，但以正義為價(jià)值理念的權(quán)利思想已然存在。此時(shí)的權(quán)利思想主要關(guān)涉作為消極權(quán)利的民事權(quán)利和政治權(quán)利，并未提及公民社會權(quán)利。中世紀(jì)在繼承古代權(quán)利思想基礎(chǔ)上，開始強(qiáng)調(diào)要求他人積極作為、捍衛(wèi)人尊嚴(yán)的積極權(quán)利。以社會福利權(quán)為核心的社會權(quán)思想便在此時(shí)產(chǎn)生。中世紀(jì)的《圣經(jīng)·舊約》包含了豐富的社會福利權(quán)思想。為了捍衛(wèi)人的尊嚴(yán)，必須保證人們在政治和法律上的平等地位，而為了賦予上述平等地位以真實(shí)含義，人們還要獲得包含生存權(quán)在內(nèi)的一些基本社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利，如接受救濟(jì)的權(quán)利、工作權(quán)和休息權(quán)等［2］。

除了《圣經(jīng)·舊約》，基督教思想代表人物托馬斯·阿奎那的相關(guān)論述中也能找到有關(guān)社會福利權(quán)的表述。比如，為實(shí)現(xiàn)社會安定和個人幸福，統(tǒng)治者必須發(fā)揮其才學(xué)和智慧來創(chuàng)造用以保障人們幸福生活所需要的充裕的物質(zhì)福利；為滿足社會中處于弱勢地位的群體的社會需求，可將尚未找到受害人的錢財(cái)用于社會公益，以撫恤窮困者或?yàn)樯鐣\求福利；社會中的物質(zhì)財(cái)富是為滿足人類的需要而存在，因此富人應(yīng)該對窮人負(fù)有博愛之心和救濟(jì)義務(wù)［3］。

1.2 近代社會福利權(quán)理論

近代誕生了許多倡導(dǎo)社會福利權(quán)的學(xué)者，如霍布斯、洛克、潘恩等人，馬克思和恩格斯作為偉大的思想家，其社會福利權(quán)理論思想更是獨(dú)樹一幟。

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為作為消極權(quán)利的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與作為積極福利權(quán)的生存權(quán)是相互矛盾的，但霍布斯和洛克都認(rèn)為生存權(quán)與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)同等重要且可以并行不悖，即使在極端特殊情況下兩者相互沖突時(shí)，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)還要讓位于生存權(quán)?；舨妓拐J(rèn)為，國家成立的唯一職責(zé)在于對人們的生存與安全進(jìn)行保障，即不僅要保障人們的生命安全，更要保障人們在不危害國家的前提下通過合法勞動獲得生活中各種需求的滿足［4］。除此之外，霍布斯支持英國的濟(jì)貧制度，認(rèn)為那些由于自身以外的原因而陷入困境的人不應(yīng)該被完全推向私人慈善關(guān)懷，而是應(yīng)當(dāng)獲得國家法律的救助［5］。

潘恩的社會福利權(quán)思想主要來源于其重要著作《人權(quán)論》。在這部著作中，潘恩明確支持公民應(yīng)享有民事權(quán)利和政治權(quán)利，并擬想出諸多社會福利權(quán)利。如窮人不僅應(yīng)享有生存權(quán)，還要享有各種經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利［6］。潘恩所擬的一項(xiàng)社會改革方案明確提出要為窮人和老年人提供贍養(yǎng)金，為嬰兒和兒童提供補(bǔ)貼，為無業(yè)者提供就業(yè)機(jī)會等主張［7］。

有關(guān)社會福利權(quán)，馬克思和恩格斯對生存權(quán)和發(fā)展權(quán)提出了深刻的思考與認(rèn)識。馬克思恩格斯指出：“一切人類生存的第一個前提，也就是人類歷史的第一個前提，這個前提是：人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’，必須能夠生活。但是為了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些東西”［8］。也就是說，人類為了生存與發(fā)展，必須要使自身的基本需要得到滿足，這是人的最基本的權(quán)利即生存權(quán)。而馬克思恩格斯所看到的資本主義社會是殘酷剝削無產(chǎn)者的社會，在這樣的社會里，勞動已經(jīng)異化為商品，人們不得不依靠出賣勞動力換取生活所需物品，如此處境的勞動者，其生存權(quán)根本無法獲得保障。因此，馬克思恩格斯尖銳地批判了資本主義社會的人權(quán)虛假性，認(rèn)為在資本主義社會，“中間階級和財(cái)產(chǎn)統(tǒng)治著一切，窮人是無權(quán)的”［9］，權(quán)利的獲得不應(yīng)當(dāng)是表面的，而應(yīng)當(dāng)是實(shí)際的，應(yīng)該在社會和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中實(shí)行［10］。無產(chǎn)階級和一切勞苦人民才是社會福利權(quán)的主體，而國家應(yīng)該積極作為促成社會福利權(quán)的實(shí)現(xiàn)［11］。

生存權(quán)是一切權(quán)利的基礎(chǔ)，只有生存權(quán)得到保障，人們才能進(jìn)一步謀求發(fā)展，獲得發(fā)展權(quán)。發(fā)展權(quán)即“從基于滿足人類物質(zhì)和非物質(zhì)需要之上的發(fā)展政策中獲益并且參與發(fā)展過程的個人權(quán)利”［12］，馬克思所講的發(fā)展是全面的發(fā)展，包括人的個性與需要、勞動能力、生產(chǎn)活動以及社會關(guān)系的全面發(fā)展，涵蓋了物質(zhì)和精神的發(fā)展。馬克思所述的人的全面發(fā)展正是社會福利權(quán)中發(fā)展權(quán)的要義所在。

1.3 現(xiàn)代社會福利權(quán)理論

以社會福利權(quán)為核心權(quán)利的社會權(quán)理論思想發(fā)展到20世紀(jì)初已取得很大進(jìn)展，但真正提出社會權(quán)概念并形成完整理論體系的是T.H.馬歇爾?！豆駲?quán)與社會階級》①另有學(xué)者將其譯為公民資格與社會階級，這是因?yàn)閷itizenship主要有兩種不同譯法，即公民權(quán)或公民資格，本文采用“公民權(quán)”這一翻譯用語。是目前為止影響最深的有關(guān)公民權(quán)利問題的著作。

馬歇爾認(rèn)為公民權(quán)利由三部分權(quán)利構(gòu)成，分別為民事權(quán)、政治權(quán)和社會權(quán)。

“民事元素是由個人自由所必須的權(quán)利組成的：個人自由，言論、思想和信仰自由，擁有財(cái)產(chǎn)和簽署有效契約的權(quán)利以及法律的權(quán)利……絕大多數(shù)直接與民事權(quán)相連的機(jī)構(gòu)是法院。關(guān)于政治構(gòu)成元素，我意指參與行使政治權(quán)力的權(quán)利……相對應(yīng)的機(jī)構(gòu)是議會和地方政府的委員會。關(guān)于社會構(gòu)成的元素我意指從少量的經(jīng)濟(jì)福利和保障權(quán)利，到完全分享社會遺產(chǎn)，并且依據(jù)社會中流行標(biāo)準(zhǔn)過一種文明生活權(quán)利的所有范圍，與社會構(gòu)成要素最密切相關(guān)的機(jī)構(gòu)是教育制度和社會服務(wù)”［13］。這里的社會構(gòu)成要素主要就是社會福利權(quán)。馬歇爾從這三個元素著手闡述了公民權(quán)對社會階級不平等體系的影響，認(rèn)為社會福利權(quán)在內(nèi)的社會權(quán)發(fā)展能夠形塑原有的階層結(jié)構(gòu)，縮小階層差距［14］。后來學(xué)者在研究社會福利權(quán)問題時(shí)大都借鑒了馬歇爾的社會權(quán)理論。如埃斯平—安德森便是借鑒馬歇爾社會權(quán)理論，提出去商品化概念，認(rèn)為“允許人們不通過純市場力量就可以享受一定生活水平的程度”，就是去商品化的能力，并用這種去商品化能力大小來衡量社會福利權(quán)水平［15］。

社會福利權(quán)理論的不斷深化和發(fā)展使社會福利權(quán)性質(zhì)、理念、概念以及具體內(nèi)容等要素越來越明晰，為社會福利權(quán)由觀念轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)在權(quán)利打下堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

2 西方社會福利權(quán)演變

2.1 立法實(shí)踐：社會福利權(quán)生成

2.1.1 濟(jì)貧法。社會福利權(quán)作為積極權(quán)利，需要國家積極干預(yù)，出臺相關(guān)法律法規(guī)才能由權(quán)利思想最終轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)在權(quán)利。西方社會福利權(quán)發(fā)端于16世紀(jì)的英國《濟(jì)貧法》時(shí)期。此時(shí)的英國正由農(nóng)業(yè)社會向資本主義工業(yè)社會轉(zhuǎn)型，國家為了資本的原始積累，使大量農(nóng)民失去土地，農(nóng)民自身面臨生存危機(jī)同時(shí)也成為社會的不穩(wěn)定因素。為解決社會問題以維護(hù)統(tǒng)治地位，英國于1601年頒布《濟(jì)貧法》，標(biāo)志著西方國家在社會問題上開始承擔(dān)責(zé)任。此時(shí)貧困者依據(jù)《濟(jì)貧法》獲得的社會救助權(quán)因?yàn)閹в幸欢ǖ膽土P性而不具備完全意義上的權(quán)利屬性［16］，這種在權(quán)利獲得時(shí)需讓渡民事權(quán)和政治權(quán)的社會救助權(quán)也被稱為公民權(quán)利的替代品［17］。但即便如此，《濟(jì)貧法》的出現(xiàn)仍然使救濟(jì)由施舍式向權(quán)利性制度化安排轉(zhuǎn)變，由此我們認(rèn)為《濟(jì)貧法》中具備社會福利權(quán)部分屬性的社會救助權(quán)標(biāo)志著社會福利權(quán)開始生成。

2.1.2 社會保險(xiǎn)法。社會保險(xiǎn)權(quán)作為社會福利權(quán)的基礎(chǔ)權(quán)利在德國首先確立。成為第二次工業(yè)革命中心的德國在經(jīng)濟(jì)水平不斷發(fā)展的同時(shí)亦產(chǎn)生許多社會問題。在無產(chǎn)階級工人群體發(fā)起的爭取權(quán)利的社會運(yùn)動壓力下，德國相繼出臺一系列社會保險(xiǎn)法律，如1883年的 《疾病保險(xiǎn)法》、1884年的 《工傷事故保險(xiǎn)法》和1889年的《殘障和養(yǎng)老保險(xiǎn)法》。這些社會保險(xiǎn)法律制度確立了人們的社會保險(xiǎn)權(quán)利。

社會保險(xiǎn)權(quán)的確立具有重要意義。第一，社會保險(xiǎn)權(quán)使社會福利權(quán)的內(nèi)容體系更加完整。除了社會救助權(quán)，社會福利權(quán)還包含了工傷和疾病保險(xiǎn)權(quán)、殘障和養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)等權(quán)利。第二，社會福利權(quán)的主體范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，不僅面向貧困者，還涵蓋了龐大的產(chǎn)業(yè)工人群體及其家屬。第三，社會福利權(quán)水平顯著提升。社會福利權(quán)不僅能保障人們的生存需要，還能滿足人們的安全需要，讓人們病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)。第四，社會福利權(quán)更顯公平正義。不論出身，不管從事何種職業(yè)，都可獲得社會保險(xiǎn)制度的保障。社會保險(xiǎn)的互助共濟(jì)理念提高了社會平等化程度。這些功能特性使社會保險(xiǎn)權(quán)成為社會福利權(quán)的重要構(gòu)成，為社會福利權(quán)最終生成確立了基礎(chǔ)。

2.1.3 社會福利憲法規(guī)定。有關(guān)社會福利的憲法規(guī)定最早見于18世紀(jì)末。1791年法國憲法第一篇《憲法所保障的基本條款》中提出公民權(quán)利，其中的兩條規(guī)定直接涉及到社會福利權(quán)：第一條為“應(yīng)行設(shè)立或組織一個公共救助的總機(jī)構(gòu)，以便養(yǎng)育棄兒、援助貧苦的殘廢人，并對未能獲得工作的壯健貧困人供給工作”；第二條為“應(yīng)行設(shè)立和組織為全體公民所共有的公共教育，一切人所必需的那部分教育應(yīng)當(dāng)是免費(fèi)的，此類教育機(jī)構(gòu)應(yīng)按王國區(qū)劃的配合漸次分布之”。這兩條規(guī)定確立了公民生存權(quán)、教育權(quán)和就業(yè)權(quán)。

法國之后，爆發(fā)社會主義革命的俄國也在憲法中確立了社會福利權(quán)。1918年的《被剝削勞動人民權(quán)利宣言》和蘇俄憲法對勞動權(quán)和教育權(quán)等社會福利權(quán)進(jìn)行規(guī)定。俄國之后，德國魏瑪憲法也詳細(xì)地規(guī)定了生存權(quán)、教育權(quán)、勞動權(quán)、社會保險(xiǎn)權(quán)、社會救濟(jì)權(quán)等社會福利權(quán)［18］。社會福利權(quán)的憲法規(guī)范成為社會福利權(quán)最為有力的保障，標(biāo)志著社會福利權(quán)最終確立［19］。

2.2 制度進(jìn)展：社會福利權(quán)發(fā)展

社會福利權(quán)制度面向的發(fā)展即福利國家的形成標(biāo)示著社會福利權(quán)的全面發(fā)展。二戰(zhàn)前人們爭取社會權(quán)利的社會運(yùn)動就已經(jīng)取得了豐碩的成果。二戰(zhàn)后的飽受戰(zhàn)爭摧殘的人們需要物質(zhì)上慰藉，于是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)有些國家開始著手制定水平更高的福利計(jì)劃，英國的福利國家制度由此誕生［20］。福利國家的建立是國家、市場與公民三者責(zé)任關(guān)系的厘定，是落實(shí)社會福利權(quán)以更好實(shí)施社會福利的制度性保障［21］。

成為福利國家制度藍(lán)圖的《貝弗里奇報(bào)告》構(gòu)建的社會福利網(wǎng)由國民救助、自愿保險(xiǎn)與社會保險(xiǎn)三個子系統(tǒng)構(gòu)成。這三個子系統(tǒng)在保障人們社會福利的同時(shí)進(jìn)一步提升了福利權(quán)利的普適性。福利網(wǎng)覆蓋的嬰幼兒與少年、工作人員、家庭主婦、退休人員等群體皆能享受一定的社會福利權(quán)［22］。除此，福利系統(tǒng)包含了滿足人們多種社會性需要的福利金［23］。福利國家使社會福利權(quán)更具統(tǒng)一性。福利網(wǎng)提高了社會福利權(quán)的統(tǒng)一性。不管工資水平如何都是按統(tǒng)一費(fèi)率繳費(fèi)；不管失業(yè)前的收入水平如何都是按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)給付［24］。福利網(wǎng)進(jìn)一步增強(qiáng)了福利權(quán)的平等化程度。國民救助子系統(tǒng)能夠發(fā)揮兜底功能，滿足被保險(xiǎn)系統(tǒng)遺漏群體的福利需要。國民救助對社會中處于不利地位的群體進(jìn)行補(bǔ)償，確保社會群體在生存底線上的公平［25］。爭取社會福權(quán)的行動推動了福利國家的建立，福利國家的建設(shè)和發(fā)展又進(jìn)一步增強(qiáng)了社會福利權(quán)的普適性和平等性［26］。

2.3 制度困境：社會福利權(quán)消解與重構(gòu)

20世紀(jì)60年代末到70年代中期，由石油危機(jī)引發(fā)的福利國家危機(jī)使社會福利權(quán)遭遇前所未有的挑戰(zhàn)。為解決問題以擺脫福利國家困境，西方各國紛紛進(jìn)行福利國家改革，提出不同的解決方案，正是這些不同的改革思路使社會福利權(quán)處境迥異。

2.3.1 社會福利權(quán)消解。針對福利國家危機(jī)，民主社會主義提出要從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)で蠼鉀Q問題的答案，民主社會主義認(rèn)為社會福利權(quán)以及福利國家的福利模式本身不存在問題，而是福利國家賴以存在的生產(chǎn)范式出了問題，即經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)了問題。這種主張雖然堅(jiān)持福利制度在資本主義國家中的重要性，卻忽視了此時(shí)的社會福利權(quán)自身已經(jīng)出現(xiàn)問題，即福利權(quán)利主體的權(quán)責(zé)關(guān)系失衡問題。

與民主社會主義主張不同，新自由主義者認(rèn)識到了人們在社會福利權(quán)問題上所犯的錯誤，即過于強(qiáng)調(diào)人們對福利權(quán)利的享受而忽視了人們所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。即便如此，新自由主義所提出的解決對策仍欠妥當(dāng)。在新自由主義主張下，各國開始在社會福利領(lǐng)域進(jìn)行新自由主義改革。改革措施包括降低養(yǎng)老金水平，推行住房私有化和醫(yī)療市場化，降低住房支出等等。這些措施強(qiáng)調(diào)個人要承擔(dān)責(zé)任，限制國家對社會福利領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)。這些改革措施與福利國家制度背道而馳并最終走向另一極端?！斑@種繼續(xù)擴(kuò)張市場的做法與其說是對福利國家進(jìn)行改革，不如說是對福利國家進(jìn)行取締，新自由主義福利改革沒有緩解公民社會權(quán)利的危機(jī)，反而走到了公民社會權(quán)利的對立面?！保?7］人們再次被拋向市場而淪為商品，去商品化的社會福利權(quán)利也因福利制度的改革而消解［28］。

2.3.2 社會福利權(quán)重構(gòu)。福利國家遇到危機(jī)不能成為取締社會福利制度的理由，一旦取消社會福利制度，資本主義將無法繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。社會福利權(quán)因?yàn)樯鐣＠贫鹊谋Ｕ隙畹俟?，社會福利?quán)觀念仍將延續(xù)［29］。改革福利制度一定要對癥下藥，不可因噎廢食。理想的社會福利制度既能保障個人福利又能夠發(fā)揮人的積極性，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展也并非此消彼長，而是相互促進(jìn)的。安東尼·吉登斯與米基利（J.Midgley）提出的社會發(fā)展理論便是要以積極福利取代消極福利。積極福利是國家、社會與個人都要參與其中各司其職的福利，是既有投入又有產(chǎn)出的社會福利形式。西方社會福利權(quán)在此積極福利模式的推進(jìn)中得以重構(gòu)［30］。

3 中國社會福利權(quán)演變

新中國成立以來，中國社會福利權(quán)的生成與發(fā)展跨越兩大階段，即改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段和對外開放后的市場經(jīng)濟(jì)階段。歷經(jīng)兩個階段的演變，中國社會福利權(quán)從以差別化等級社會身份為依據(jù)向以平等公民身份為依據(jù)轉(zhuǎn)變。

3.1 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社會福利權(quán)生成

建國初期，中國建立了退休、勞動保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助與福利等制度，確立了社會福利權(quán)。1951年由政務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》基本確立了覆蓋城鎮(zhèn)企業(yè)職工的勞動保險(xiǎn)制度，保障了雇傭勞動者的基本生活水準(zhǔn)。1952年政務(wù)院頒布的《關(guān)于全國各級人民政府、黨派、團(tuán)體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員實(shí)行醫(yī)療預(yù)防的指示》確立了公費(fèi)醫(yī)療制度。1955年國務(wù)院發(fā)布《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》《國家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》標(biāo)志著國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的退休與退職制度的建立［31］。除了以上制度，國家還建立了一系列職工福利制度，內(nèi)容涉及交通、住房、困難補(bǔ)助等領(lǐng)域，為城鎮(zhèn)居民的基本生活提供了保障。

除了城鎮(zhèn)的社會福利制度，國家也出臺了一些農(nóng)村社會福利政策。1956年第一屆全國人民代表大會通過了《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》，章程規(guī)定：“農(nóng)業(yè)合作社對缺乏勞動力或者完全喪失勞動力，生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員在生產(chǎn)和生活上給以適當(dāng)安排和照顧，保證他們的吃穿和柴火的供應(yīng)，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們生養(yǎng)死葬都有依靠。”［32］這一章程確立了農(nóng)村第一項(xiàng)社會福利制度。此外，農(nóng)村還建立了合作醫(yī)療制度。到70年代末，全國農(nóng)村合作醫(yī)療普及率達(dá)到90%以上。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社會福利制度以國家為主要責(zé)任主體，城市和農(nóng)村的單位分擔(dān)責(zé)任。城市和農(nóng)村以戶籍制度為基礎(chǔ)分別建立城市社會福利制度和農(nóng)村社會福利制度。以社會福利為制度面向的社會福利權(quán)此時(shí)也并非是基于公民身份，而是基于戶籍身份來獲得。城鄉(xiāng)居民的社會福利權(quán)水平也因城鄉(xiāng)社會福利制度差異而呈現(xiàn)較大差距。除了因?yàn)閼艏贫榷粍澐譃椴煌鐣矸萃?，城?zhèn)內(nèi)部的單位制又將城鎮(zhèn)居民劃分為干部、工人和無單位居民等不同身份的群體，不同單位群體享有的社會福利服務(wù)水平也不同。因此，社會福利權(quán)不僅基于戶籍身份而產(chǎn)生城鄉(xiāng)差異，在城市內(nèi)部也因不同的單位身份而產(chǎn)生單位差異?？傮w看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國家通過不同的社會福利體系較早地確立了社會福利權(quán)。此時(shí)的社會福利權(quán)相對于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)水平而言充分度較高，但均等化程度較低。

3.2 改革開放后社會福利權(quán)的變化與發(fā)展

改革開放之后，中國社會福利權(quán)逐漸由差別社會身份向平等公民身份轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變并非一帆風(fēng)順，而是不斷摸索前行。這一時(shí)期的社會福利權(quán)可以進(jìn)一步劃分為三個小的階段。

3.2.1 傳統(tǒng)社會福利權(quán)消解期 （1978年—1992年）。改革開放以后，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制削弱了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，使失去主要資金來源的傳統(tǒng)農(nóng)村合作醫(yī)療不斷瓦解。在城鎮(zhèn)，伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革尤其是國企改革的是單位制的逐漸衰落。在單位制衰落的同時(shí)，國家—單位福利制度也逐漸退出歷史舞臺。國企改革使企業(yè)成為自負(fù)盈虧的市場主體，為在市場競爭中獲得發(fā)展空間，企業(yè)需要降低成本。但傳統(tǒng)單位福利體制需要老企業(yè)承擔(dān)職員的養(yǎng)老和醫(yī)療等費(fèi)用，使新老企業(yè)在用工成本上差距巨大，阻礙企業(yè)的發(fā)展。在企業(yè)減負(fù)的呼聲中個別地區(qū)嘗試改變國家—單位福利制度。1986年國家首次提出社會保障概念，社會福利社會化納入國家發(fā)展計(jì)劃。

1986 年國務(wù)院頒布《國營企業(yè)實(shí)行勞動合同制暫行規(guī)定》和《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》之后，合同制開始取代“鐵飯碗”，工人退休養(yǎng)老也轉(zhuǎn)為社會統(tǒng)籌，勞動力的市場化降低了勞動者對單位的依附性［33］。除此之外，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的教育與醫(yī)療體制也在變革，附屬于單位的醫(yī)院、學(xué)校被剝離出去。至此，企業(yè)不再承擔(dān)企業(yè)辦社會的職能，原有的單位福利項(xiàng)目和基礎(chǔ)福利設(shè)施也開始轉(zhuǎn)交給社會。隨著單位福利逐漸瓦解，基于單位身份的社會福利權(quán)向更具普遍性資格的社會福利權(quán)轉(zhuǎn)變。

3.2.2 社會福利權(quán)探索轉(zhuǎn)型期 （1992年—2002年）。雖然伴隨國家—單位福利制度向社會福利制度轉(zhuǎn)型，社會福利權(quán)也開始以相對統(tǒng)一的公民身份為獲得依據(jù)，但此時(shí)的社會福利權(quán)仍然沒有完全明確自身定位而處于探索轉(zhuǎn)型階段。

改革開放后，擺脫平均主義思想的人們認(rèn)識到“發(fā)展是硬道理”，著力追求經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展，并提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”的分配原則。但現(xiàn)實(shí)中人們在追求經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展的同時(shí)缺乏對社會發(fā)展的關(guān)注，沒能很好地兼顧公平。作為社會福利權(quán)制度面向的社會福利制度與政策主要是為市場經(jīng)濟(jì)改革服務(wù)而成為市場經(jīng)濟(jì)的附屬。市場原則在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域居于主導(dǎo)地位的同時(shí)，逐漸向社會政策領(lǐng)域侵襲。在社會福利領(lǐng)域，提倡個人通過市場來滿足人們的社會福利需求，國家則減少福利供給，逐漸退出社會政策領(lǐng)域。醫(yī)療、教育、住房等社會福利遭到市場力量沖擊意味著社會福利權(quán)利屬性式微，因?yàn)樯鐣＠麢?quán)最主要功能屬性就是具備其去商品化特性。以經(jīng)過市場化改革的醫(yī)療衛(wèi)生制度為例：改革后的醫(yī)療衛(wèi)生總費(fèi)用中政府預(yù)算和社會支出比重大幅度降低，個人支付的衛(wèi)生費(fèi)用不斷增加，人們看病貴、看病難的問題越來越嚴(yán)重［34］。

社會福利領(lǐng)域的市場化趨勢降低了社會福利權(quán)的充分度。作為公民權(quán)重要組成部分，社會福利權(quán)不應(yīng)讓位于民事自由權(quán)的發(fā)展或?qū)⑸鐣＠麢?quán)作為民事自由權(quán)發(fā)展的手段，而是應(yīng)該與其相互促進(jìn)，協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2.3 新型社會福利權(quán)確立與發(fā)展期 （2002年至今）。波蘭尼指出，市場發(fā)展到一定程度，欲將人與自然環(huán)境全部商品化時(shí)，會引發(fā)反向的社會運(yùn)動［35］。黨的十七大報(bào)告將“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”作為全面建成小康社會的重要目標(biāo)之一。國務(wù)院于2014年決定將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)于城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)合并，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這項(xiàng)決定打破了社會保障制度的戶籍障礙，提高了社會保障權(quán)的公平性與統(tǒng)一性。2006年新《中華人民共和國義務(wù)教育法》明確了我國義務(wù)教育公益性、統(tǒng)一性、義務(wù)性三個基本性質(zhì)。只要是具有中華人民共和國國籍的適齡兒童和少年都平等享有免費(fèi)義務(wù)教育的權(quán)利。義務(wù)教育作為一項(xiàng)重要的社會福利權(quán)得到立法和財(cái)政的雙重保障。除了社會保障和教育，醫(yī)療、住房等領(lǐng)域也進(jìn)行去商品化改革，增強(qiáng)其社會福利權(quán)的屬性。

上述制度與政策的變革宣示社會福利權(quán)首要責(zé)任主體——國家的強(qiáng)勢回歸。各項(xiàng)社會福利制度的城鄉(xiāng)融合使社會福利權(quán)逐步擺脫戶籍身份的限制，回歸平等的公民身份。找到正確發(fā)展方向新型社會福利權(quán)確立并發(fā)展起來［36］。

4 歷史流變啟示下的中國社會福利權(quán)發(fā)展構(gòu)想

4.1 發(fā)展中國社會福利權(quán)理論

不斷深化和發(fā)展的社會福利權(quán)理論使社會福利權(quán)性質(zhì)、理念、概念以及具體內(nèi)容等要素逐漸明晰，為社會福利權(quán)由觀念轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)在權(quán)利打下堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。中國社會福利權(quán)雖然已經(jīng)確立并取得較大發(fā)展，但這條演進(jìn)之路并不平坦，甚至一度出現(xiàn)西方福利權(quán)的消解跡象。這在某種程度上是由于對我國應(yīng)該建設(shè)什么樣的社會福利權(quán)這一問題缺乏正確的理論認(rèn)識所導(dǎo)致的。當(dāng)下，我們要以馬克思恩格斯理論思想為指引，不斷深化和發(fā)展中國社會福利權(quán)理論。在理論建設(shè)中，我們要認(rèn)識到：中國社會福利權(quán)不同于西方福利權(quán)，因此在權(quán)利的理論建設(shè)中要堅(jiān)持普遍統(tǒng)一性和歷史特殊性相結(jié)合，認(rèn)識到中國的社會福利權(quán)的共性和個性。比如我國社會福利權(quán)公平正義的理念，其理念個性就是要彰顯出我國傳統(tǒng)文化的和諧共生思想［37］。和諧共生思想要求我國社會福利權(quán)要保障各階層群體都能友好共存于和諧社會中。

4.2 逐步回歸公民身份

當(dāng)前中國社會福利權(quán)的制度面向受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約以及戶籍和單位等身份的限制，還未完全回歸統(tǒng)一的公民身份。要徹底改變社會福利權(quán)差別化社會身份的獲得機(jī)制，必須加快落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，同時(shí)進(jìn)一步取消戶籍和單位身份制度，當(dāng)然這一進(jìn)程需要循序漸進(jìn)。可先按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將全國分為若干區(qū)域，在各個區(qū)域范圍內(nèi)整合各種社會身份以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的權(quán)利統(tǒng)一，之后再整合區(qū)域之間的公民身份，實(shí)現(xiàn)全國社會福利權(quán)的統(tǒng)一。

4.3 構(gòu)建積極社會福利權(quán)

福利國家危機(jī)實(shí)質(zhì)是福利權(quán)利的危機(jī)，是沒能認(rèn)清社會福利權(quán)責(zé)任主體之間關(guān)系的結(jié)果。積極社會福利權(quán)就是要使人們在權(quán)利享受的同時(shí)履行其應(yīng)擔(dān)的責(zé)任；使權(quán)利在保障各階層群體和諧共生的同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以避免類似福利國家的危機(jī)。為此，必須要調(diào)動國家、社會與個人等各主體積極性，使自上而下的國家建構(gòu)與自下而上的社會和個人自我調(diào)配、自主生長相結(jié)合。權(quán)利的具體內(nèi)容既要包括負(fù)責(zé)兜底的生存權(quán)體系，也要有保障人發(fā)展的發(fā)展權(quán)體系。

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C913.7

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1004-0544（2017）11-0148-6

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目（15BSH016）；教育部“春暉計(jì)劃”合作科研項(xiàng)目（S2016010）；吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)青年基金項(xiàng)目（2016Q30）。

吳德帥（1982－），男，遼寧沈陽人，法學(xué)博士，吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院講師。

責(zé)任編輯 楊 幸