德國城市交通體系的可持續(xù)發(fā)展構建與啟示

□何玉宏，劉曉洪，張 麗

（1.南京交通學院，江蘇 南京 211188；2.大眾汽車集團（中國）研發(fā)中心，北京 100000）

德國城市交通體系的可持續(xù)發(fā)展構建與啟示

□何玉宏1，劉曉洪2，張 麗1

（1.南京交通學院，江蘇 南京 211188；2.大眾汽車集團（中國）研發(fā)中心，北京 100000）

構建可持續(xù)發(fā)展的城市交通體系已經(jīng)成為中國城鎮(zhèn)化的核心議題。通過中德兩國城市交通體系的可持續(xù)性對比研究，提出在中國未來可實施的交通政策建議：一是采用合適的價格體系，鼓勵購買使用污染小的汽車，在非高峰時間出行和更多地使用公共交通；二是把公共交通、自行車、步行等低碳出行方式一體化整合，作為家用汽車出行模式的必要補充，并使任何類型的汽車限制措施在公共層面和政治上可行可接受；三是為公眾提供開放的信息和教育；四是政策制定著眼于長遠并分階段實施推行。

城市交通體系；可持續(xù)發(fā)展；公共政策；德國

在氣候變化成為一個熱點話題以前，西歐和北美的一些國家已經(jīng)認識到有必要減輕其交通系統(tǒng)的負面影響［1］。這個問題已經(jīng)成為許多國家的核心政策之一，也對溫室氣體在氣候變化問題的角色有了廣泛共識。目前大多數(shù)國家遠未實現(xiàn)交通可持續(xù)發(fā)展的目標，而中國通常被認為是一個有待改進的例子。

增加交通體系的可持續(xù)性，需要政府出臺一系列能夠改變公眾出行行為的政策。這或許相比依靠技術的改進更難以實現(xiàn)，然而公眾出行行為的改變有收獲更大和更持久的可持續(xù)性發(fā)展的潛力。德國在這些方面有不少可以借鑒的經(jīng)驗；中德兩國都面臨汽車保有量不斷增加所帶來的一些問題，而在建造一個更為平衡和可持續(xù)性的交通體系方面德國遠遠走在中國的前面。本文研究了德國普遍適用的交通政策，中國可以借鑒這些政策來發(fā)展一個更可持續(xù)的交通體系。

1 中德兩國交通可持續(xù)性的比較

可持續(xù)發(fā)展作為當代全新的發(fā)展觀，源于20世紀下半葉人類對環(huán)境與發(fā)展問題的反思和創(chuàng)新。不過，關于可持續(xù)發(fā)展的確切定義并沒有完全達成一致。多數(shù)人從布倫特蘭報告中引用的定義是 “一種既滿足當代人需要又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發(fā)展”［2］。就本研究而言，可持續(xù)發(fā)展是指通過推廣能耗少污染少的交通方式鼓勵短距離出行。可持續(xù)的交通體系應能促進貿(mào)易，降低能源消耗和碳排放，提高安全性，為所有社會群體提供平等的出行方式，并提高生活質量［3］。

表1：行人出行與可持續(xù)性

1）Association of German Transit Agencies （VDV）,“VDV Statistics 2002”（2002）

2）German FederalEnvironmentalProtection Agency(UBA)，Comparison ofEmissionsofDifferentModesof Transport（German Federal Environmental Protection Agency,2005）

3）中國統(tǒng)計年鑒2008

盡管中德兩個國家顯示許多相似之處，但從一系列的環(huán)境、社會和經(jīng)濟指標（見表1）來看，德國的交通系統(tǒng)比中國更具可持續(xù)性。差異是由于兩個國家居民的不同出行行為，更重要的是不同的政策所造成。從環(huán)保的角度來看，德國與交通運輸相關的能源消耗和人均二氧化碳排放量僅有中國的大約三分之一。除了中國比德國的汽車保有量多的原因之外，中國的轎車和輕型卡車的能源效率也要比德國低50%。即使在公共交通領域，主要由于更現(xiàn)代的公共汽車和輕軌，德國的公共汽車的節(jié)油率是中國的四倍［4］。

德國的交通網(wǎng)絡也更安全。在德國行車安全性更高是由于德國有更方便和廣泛的為騎車和步行所專門建設的基礎設施（專用道），更好的駕駛培訓，以及非機動車所享有的交通優(yōu)先權（見表2）。

表2：促進單車和行人安全的各項政策措施

這些指標顯示，德國交通運輸系統(tǒng)比中國的更可持續(xù)。德國人用更省油的汽車、公交車和輕軌，消耗更少的燃料，花更少的錢在交通出行上，因此碳排放就比較低。

2 出行行為的關鍵區(qū)別和決定要素

居民個人在使用何種日常交通方式的決策上，某種程度受到政府基于公共決策所制定的激勵措施、規(guī)劃方向以及投資的影響?？傮w來講，各國政府通過交通、土地利用、住房、城市發(fā)展、稅收政策等來影響個人出行行為。影響個人出行行為的其他重要因素包括人口和社會經(jīng)濟特征、發(fā)展模式、文化取向等［5］。

表3：中德兩國居民在出行行為上的主要區(qū)別（2008－2009）

表3顯示了一些用于描述中德兩個國家的出行模式的指標。相比中國人，德國人每天花在交通出行上的時間更多、距離也更長，比中國人平均每天多出11.8公里。不過，中國人使用轎車的出行的比率約兩倍于德國人（綜合遠近距離出行）。

美國的一個研究機構使用多變量分析模型解釋了一系列德國和中國出行行為的影響因素［7］。出行模式反映在多個變量里，比如每個居民的日常出行距離、每個居民日均駕車行駛距離和個人選擇交通出行的方式。以及空間發(fā)展變量（人口密度，土地的混合利用）和交通運輸政策作為個體特征的有效補充。而交通政策不能直接被測量，而是通過政策的結果變量來獲取：（1）汽車每公里的運營成本，作為汽油稅的代表。這個變量是基于當?shù)仄蛢r格和家庭車輛的燃料效率。（2）公共交通與居民住宅的距離，作為交通中轉效率的一部分。（3）家庭汽車與其他運輸方式的對比的相對行駛速度，作為道路供給、時間成本、以及對比家庭汽車公共交通吸引力的代表。

模型結果表明，交通運輸政策和空間發(fā)展變量各自在對出行行為的影響上貢獻了25%，其余取決于個體特征。當交通政策發(fā)生變化，更富裕的家庭用車都會減少其使用頻率和行駛距離，汽車運行成本每增加10%，行駛距離便會下降2%。此外，中國車主在汽車使用成本上比德國人更為敏感。如果人們開車出行比乘坐公共交通工具速度更快，他們會選擇開車。在兩個國家，每小時車速增加2公里，會讓開車出行的可能性增加約7%；在開車需要很長的時間時（堵車、限速規(guī)定等），公共交通就會成為有吸引力的出行需要。在個體特性主導的因素里，由政府提供的各類激勵措施對人們的出行模式有比較大的影響。

3 推動德國交通可持續(xù)發(fā)展的公共政策

德國四個類別的政府公共政策對推動建設可持續(xù)交通體系具有重要作用。首先，通過汽車使用價格、使用限制和強制技術改進來減少汽車使用上的有害影響。其次，在國家以及城市群層面，把公共交通一體化整合，打造完善可靠的出行體系，作為轎車出行模式的必要補充。其三，各級政府需要使步行和自行車出行成為安全便捷的出行方式。第四，所有的這些政策必須充分協(xié)調并確保其相輔相成的影響。

3.1 減少汽車廣泛應用所產(chǎn)生的負面影響

汽車的廣泛應用雖然使人們的出行變得更為便利，但也產(chǎn)生了一系列的負面影響，如交通擁堵、空氣污染和愈加嚴峻的交通安全問題。不過，有針對性地定價和調控政策可以有助于對汽車的需求進行管理，并減少污染、交通擁堵和事故。

汽車的使用成本：中國人擁有一輛汽車的總成本要比德國人大約高出50%，根源在于過高的汽車售價和更高的稅費。汽油稅也是汽車使用成本上的一個重要組成。基于德國聯(lián)邦政府在1999年到2003年的一項政策，汽油稅作為常規(guī)稅收并且逐年增加。該稅設計之初作為環(huán)境稅，用來遏制高油耗汽車的使用，促使人們購買更省油的汽車［8］。研究發(fā)現(xiàn)，這項政策實施5年使私人汽車的能源消耗減少了11%，同時減少了9%的碳排放量，而公共交通載客量卻有12%的增長［9］。

汽車技術政策：德國是全球汽車技術領先者。在德國較高的燃油稅反而鼓勵了更多的節(jié)能汽車上路。2005年德國汽車的平均燃油效率比中國要高50%［10］。德國主要依靠稅收優(yōu)惠，以鼓勵購買和使用燃料效率高污染少的汽車。較高汽油稅是大量節(jié)能技術的原始驅動力，就像歐洲其他國家一樣。此外，德國社會學家還提出了“沒有汽車的生活”城市展望，在批判汽車城市所引起的交通壓力的基礎上，提出了交通方式選擇的新趨勢，從選擇駕駛汽車到拋棄汽車［11］。

3.2 公共交通體系的改善和整合

在德國，各種公共交通方式在大城市、地區(qū)以及國家層面的一體化有機整合，使得公共交通成為非常方便和有吸引力的出行方式。這種有機整合可以為公眾提供包括火車客運和中轉服務、日程安排，以及在大城市內(nèi)自由搭乘各類公共交通工具的一體化服務［12］。從20世紀60年代由漢堡開始，德國的城市和聯(lián)邦州都建立了自己的區(qū)域交通組織，充分協(xié)調公共交通運營、票務，以及區(qū)域內(nèi)外的票價結構［13］。公共汽車、軌道交通和鐵路等各個方面幾乎實現(xiàn)了無縫連接，無論是在時間和步行距離上都是如此［14］。德國的交通系統(tǒng)甚至也把步行和自行車設施整合進他們的服務體系，在鐵路站、地鐵站和巴士站都提供了大量的自行車停車設施。

這一整體化的公共交通體系的優(yōu)點在于為客戶提供了非常方便快捷的出行服務，例如，居住在漢堡的威廉在家里的電腦或手機APP上就可以預訂某日從家附近的公交或地鐵站到600公里之外的位于慕尼黑的親戚家附近公交或地鐵站的票，用信用卡付費后就能收到寄到家里的票，并附有詳細的交通路線、中轉和時間說明。這樣，威廉就可以用一張票實現(xiàn)從自己家到親戚家的旅行，而且旅行途中如果由于列車晚點造成延誤，他可以免費搭乘下一班列車、地鐵或巴士。如果不幸火車晚點超過一個小時，威廉還可以在到達目的地的火車站時到服務中心獲取約20歐元的賠償；晚點時間越久，賠償也越多。

相比德國，中國的交通體系則零碎化得多。盡管大城市都有交通主管部門，但程度要低得多的區(qū)域間協(xié)調和服務，費率獨立而少有共享。公交汽車與軌道交通的銜接也缺少系統(tǒng)性。而公共交通票價結構在德國的整合要好得多。乘客可使用一張票來完成在整個大都市或聯(lián)邦州內(nèi)部的整個行程，不管有多少次中轉或采用不同的交通工具。德國交通系統(tǒng)還提供不同折扣率的周票、月票、年票和學期票，使它成為經(jīng)濟方便的出行選擇［15］。相比行程單基本票價，月票提供約60%的折扣，而學生更可享受75%的折扣［16］。通過這種方式，公共交通成為了家用汽車在工作通勤上的最佳替代品。在政府對公共交通的補貼方面，德國政府實際上補貼公共交通的程度遠比中國少。德國公共交通的運營成本中只有26%來自政府補貼；相比之下，在中國2006年各地方政府補貼了公共交通系統(tǒng)運營成本的大約65%［17］。總之，公共交通在德國更成功并不是因為得到了政府更多的補貼，而是通過更好的票價和服務制度、一體化的公共交通綜合系統(tǒng)來實現(xiàn)的。

3.3 推動建設安全便捷的步行與自行車使用環(huán)境

德國城市不僅提供各種交通方式之間大量便捷的中轉連接，而且與中國相比，也為行人和騎自行車的人提供了安全便捷的使用環(huán)境。2000年，德國的行人和騎自行車人死亡率和受傷率只有中國的三分之一［18］。德國行人和騎自行車者的安全性自1970年以來提高了很多，而在中國卻只有有限的提高。例如，德國在過去30年里騎自行車死亡人數(shù)幾乎下降了80%，與此相比，中國騎自行車死亡人數(shù)在過去10年里也減少了30%［19］。中德兩國的這些在行人和汽車安全方面的改善都非常難能可貴，因為兩國在各自的那段時間里都經(jīng)歷了單車潮和汽車銷量的突飛猛進。具有高安全水平的行人和騎自行車者使用環(huán)境，與德國這樣一個完整的一體化交通系統(tǒng)從20世紀70年代開始建立起來［20］。這使騎自行車者和行人能夠在幾乎所有獨立小道、道路以及安靜的住宅區(qū)自由安全地通行［21］。除此之外，幾乎所有的德國城市都在其中心城區(qū)劃有無車區(qū)，主要供行人和自行車使用［22］。這些區(qū)域同時包括步行街的連接網(wǎng)絡。而在中國的大部分城市，除了作為旅游購物用途的步行街，無車街道是非常罕見的。

3.4 確保政策的協(xié)調互補以保證相輔相成的良性互動和影響

只有相關各類交通政策以協(xié)調互補的方式實施，建設可持續(xù)的交通運輸體系的目標才能實現(xiàn)。家用汽車的使用、成本更高的政策肯定會有很大的困難，也會有不公平性，除非有可行的和非常方便的公共交通體系的存在。因此，在出臺家用汽車的限制性政策的同時必須提供優(yōu)質的公共交通服務，以及安全便捷的步行和自行車設施。德國的經(jīng)驗指明了旨在改變出行行為的政策如何實施的可能路徑。德國城市在20世紀70年代開始有步驟地實行對小汽車的使用和停放的限制。每一個限制措施的出臺，都伴隨著行人和自行車設施與公共交通的使用條件的進一步改進和更好的相互融合。這些改進，都由不同的交通機構和協(xié)會（聯(lián)邦州和城市的交通主管部門，自行車協(xié)會等）經(jīng)過數(shù)十年的共同宣傳推動一步步地建立起來。

這種政策的協(xié)調不僅是不同交通方式之間的協(xié)調互補，也是交通運輸與城市規(guī)劃、土地政策、基礎設施建設之間的協(xié)調。在德國的大部分城市里，城市發(fā)展、交通和土地利用總體規(guī)劃是在同一個政府機構的主管下進行的。同樣的協(xié)調在政府的州和聯(lián)邦層面也是一致的。例如，德國國家層面關于交通運輸、城市發(fā)展以及土地利用的總體規(guī)劃的責任由一個聯(lián)邦部委來承擔——德國聯(lián)邦交通、建筑和城市發(fā)展部（German Federal Ministry of Transport,Building and Urban Development）。而在中國，這些責任分別由交通運輸部以及住房和城鄉(xiāng)建設部兩個部委來承擔，與此相應的兩個部委間各個政策協(xié)調互補的難度就加大很多。

表4：政策的協(xié)調互補以保證相輔相成的良性互動和影響的方法

4 中國可借鑒的德國經(jīng)驗

中國交通政策在很大程度上依賴于技術解決方案來改善環(huán)境的可持續(xù)性。其實通過制定各種標準和稅收政策來提供誘因，讓公眾傾向于選擇更節(jié)能更少污染更安全的汽車也是很好的途徑。在通過改變公眾的出行行為來改善交通的可持續(xù)性上，德國的經(jīng)驗為中國提供了四個方面的借鑒。雖然困難重重，中國很需要制定公平合理的價格體系來反映公眾駕駛行為的全部真實費用價格，比如污染、擁堵等稅費。而在出臺這些價格措施的同時，應為公眾提供綜合性的便捷而又有吸引力的交通體系作為替代，包括公交汽車、地鐵、自行車等。所有的這些調整都需要進行廣泛宣傳教育，并應該有一個持續(xù)的活動來教育人們，以使有關新政策及時產(chǎn)生效益。重要的是，相關的政策應在長遠的目標指引下以階段化的方式來實施。這些政策是互相關聯(lián)的，它們的成功隨著時間的推移逐步地顯示出效果。

4.1 采用正確的車輛使用定價體系

在中國實現(xiàn)可持續(xù)交通的最大障礙，可能是如何去分析和制定合情合理的定價政策體系，要求駕車者支付開車所造成的真正的社會、經(jīng)濟和環(huán)境成本。比如，根據(jù)汽車的燃油消耗量定義一系列級別的擁擠稅、燃油稅和車輛使用稅，以促進公眾購買使用具有更高的燃油效率和更環(huán)保的車都是這種定價政策的例子。通過駕駛者對汽車的使用所產(chǎn)生的負面后果來收取一部分費用會造成一系列直接和間接影響。更高的用車成本，比如近兩年被抱怨良多的高油價，一方面讓人們有意減少私家車的使用；另一方面又促使消費者傾向于購買油耗低污染少的汽車。對汽車使用上的正確定價是鼓勵人們更多地使用公共交通工具的必不可少的措施。顯然，這些類型的定價策略產(chǎn)生的收益有助于改善現(xiàn)有交通基礎設施建設。在德國，汽車使用費和稅收不僅作為政府在公路建設維護方面的投資，還用在其他政府支出方面。

4.2 為公眾提供綜合性、便捷而有吸引力的交通體系

為公眾提供安全、方便、便宜的公共交通工具作為使用私家車的替代選擇，是保障任何類型的汽車限制措施在公共方面和政治上可行可接受的前提條件。例如，德國漢諾威市于2004年實施了綜合交通出行計劃，加入該計劃的用戶可以自由享用在漢諾威大區(qū)內(nèi)包括公車、輕軌、的士、汽車共享以及汽車租賃等所有公交服務。此外，該計劃的用戶在德國進行長途鐵路旅行時可享受25%的折扣和其他附加服務，如自行車的維護、行李運送和旅游信息［23］。便宜的、區(qū)域一體化和廣泛的公共交通體系為公眾提供了一個真正的替代選擇。單靠低價的公共運輸服務并不足以吸引乘客，更為關鍵的是為乘客提供更方便快捷的、可以在不同的交通工具間自由換乘的一體化公共交通服務。

4.3 開放的信息和教育

開放的公共信息和教育是任何可持續(xù)交通政策的關鍵組成部分。提高公眾在可持續(xù)交通方面的意識包括：確定服務對象、發(fā)展戰(zhàn)略渠道以及建立高效的工作組［24］。旨在改變公眾出行行為的政策，必然引進各種成本措施，無論是在財務方面或限制條款方面。任何政策的實施給公眾帶來的成本往往是直接而可見的，由此帶來的收益或利益卻一般在中期或長期條件下才能顯現(xiàn)。因此，政策制定者需要積極舉辦各種強調政策好處和最終成果的有效宣傳活動。有些政策可能會帶來更大的利益和長期社會目標，但最成功的政策也需要提供某種個人的短期利益。例如，每個人都受益于政策實施一段時間后所帶來的空氣質量改善、更安全的出行和更好的生活質量。一個比較直接的正面效益就是不太擁堵的交通和更方便快捷的換乘服務。公共信息可能被解釋為一種臨時的公共宣傳活動，而教育則是一個可用來影響行為改變的永久性的工具。在德國小學階段，有各種實踐性的教育讓孩子在幼兒階段就接觸到交通規(guī)則；在考駕照的時候，司機也必須學會并遵守行人和騎自行車人的各種優(yōu)先權利。

4.4 政策應在長遠的目標指引下以階段化的方式實施

改變出行行為不會在一夜之間奏效。德國的可持續(xù)交通和土地使用政策持續(xù)發(fā)展了幾十年，期間花了相當長的時間來獲取必要的公共和政治支持，并制定相應的措施。這類政策一般是在一個小范圍的區(qū)域初步試點，試點成功后會在少數(shù)一些城市慢慢推行，直至越來越多的地區(qū)開始借鑒，并最終在全國范圍推廣。而一些無爭議的項目則應首先實施。例如，德國在大部分市民認識到汽車使用環(huán)境方面的有害影響時，開始頒布實施在居民區(qū)街道和社區(qū)禁止車輛通行的政策，并取得了的積極成果。而這些通過政策得到改善的生活質量和交通安全作為政策實施的有效益處，有助于贏得公眾對實施更廣范圍的交通寧靜 （Traffic Calming）計劃的支持。目前在德國的幾乎所有城市和村莊都實施了居民區(qū)的交通寧靜措施。一般來講政策應該逐步頒布實行，特別是對那些有爭議的國家政策采取分階段的方式和制訂長期的目標是尤為必要的。這些政策也應以組合的方式來實施，以實現(xiàn)其更大的協(xié)同效應。如前所述，汽車使用的定價政策的成功是依賴于為公眾提供安全、方便且便宜的公共交通服務作為汽車使用的有效替代。聯(lián)合實施這些政策，很可能會在一段時間后達到一個公共出行行為上的轉折點；在這節(jié)點之后，更多的人們會選擇騎車、步行或搭乘方便快捷的公共交通出行。

5 結語

中德兩國不同的交通政策有助于解釋為何公共交通在德國比中國有更好的可持續(xù)性。盡管德國的汽車擁有率更高，德國政府通過政策措施使汽車的使用更為昂貴，且還不比公共交通方便。這一政策加上其他廣泛的公共交通政策，在德國廣泛、方便、快捷、便宜的公共交通服務為人們提供了汽車出行的良好替代品，同時從政府的政策和執(zhí)行層面將每一個獨立的政策綜合起來，并保證之間的協(xié)調互補，政策的制訂和實施著眼于長遠的目標并分階段逐步實施。所有這些因素確保了德國現(xiàn)代交通運輸體系的良好可持續(xù)性。和歐洲以及其他地區(qū)不同，中國的公共政策一直是“危機”驅動，交通運輸和土地使用政策也不例外。面向可持續(xù)發(fā)展幾乎是所有政策在解決所面臨的各種危機所產(chǎn)生的目標選擇。盡管大多數(shù)中國人可能還不會放棄手中的汽車，但可能會減少他們的出行次數(shù)。如果公共交通能夠提供安全、便捷、實用的服務，少開車是完全可能做到的。即使不減少中國大城市中汽車的保有量，減少同時出行的汽車數(shù)量也將提高城市交通的可持續(xù)性。一個更可持續(xù)的交通系統(tǒng)，不僅意味著更多的選擇公共交通服務和更低的家庭交通支出，更意味著在較長時期內(nèi)提高人們的生活質量。

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10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.11.031

U12（516）

A

1004-0544（2017）11-0182-07

江蘇省高校哲學社會科學重點項目（2017ZDIXM088）；江蘇省“六大人才高峰”高層次人才培養(yǎng)項目（JNHB-020C）；南京交通學院重大科研項目（JR1601）。

何玉宏（1963－），男，江蘇南京人，理學博士，南京交通學院教授；劉曉洪（1984－），河南登封人，大眾汽車集團（中國）研發(fā)中心研究人員；張麗（1972－），女，甘肅蘭州人，理學博士，南京交通學院副教授。

責任編輯 趙繼棠