人民政協(xié)精準(zhǔn)介入基層協(xié)商的機制研究

張丙宣

（浙江工商大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

人民政協(xié)精準(zhǔn)介入基層協(xié)商的機制研究

張丙宣

（浙江工商大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018）

一、問題的提出與文獻(xiàn)述評

在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，政協(xié)發(fā)揮著重要的作用。然而，如何通過精準(zhǔn)介入基層協(xié)商，有前瞻性地引領(lǐng)基層社會的變革，鞏固基層政權(quán)，是當(dāng)前人民政協(xié)面臨的重大現(xiàn)實和理論問題。

政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政是人民政協(xié)的主要職能。但是，長期以來，政協(xié)協(xié)商往往表現(xiàn)為合法性有余而有效性不足，也就是說，政協(xié)協(xié)商不能有效地應(yīng)對轉(zhuǎn)型社會的突出問題，其根源在于它缺乏一套行之有效的介入?yún)f(xié)商的方法與機制。近年，合作治理理論和大數(shù)據(jù)技術(shù)的迅猛發(fā)展，為人民政協(xié)精準(zhǔn)介入基層社會治理提供了新技術(shù)。精準(zhǔn)介入是在近年跨部門合作、整體性治理、協(xié)同治理理論發(fā)展的基礎(chǔ)上，經(jīng)由基層政府、社會組織等社會治理的多元治理主體合作開發(fā)的一種新型治理工具和治理模式。該模式為探討人民政協(xié)履行職能，解決轉(zhuǎn)型社會的突出問題，鞏固基層政權(quán)，提供了新思路。

在人民政協(xié)介入基層協(xié)商的問題上，現(xiàn)有研究主要集中于以下兩個方面：首先，基層協(xié)商民主的研究。這方面的研究認(rèn)為，我國基層協(xié)商具有內(nèi)生性、民主價值取向和發(fā)展實踐取向的特征。在西方話語體系中，協(xié)商民主用于調(diào)控對話性政治和工具性政治之間的張力，其重心從投票選舉轉(zhuǎn)至公共領(lǐng)域治理①。研究認(rèn)為，政協(xié)協(xié)商內(nèi)生于中國社會②。它拓寬了中國民主政治的領(lǐng)域③，讓基層治理運轉(zhuǎn)起來，成為推動基層社會發(fā)展的實踐形式④。其次，人民政協(xié)工作創(chuàng)新的研究。近年，人民政協(xié)創(chuàng)新的研究從理論轉(zhuǎn)向?qū)嵺`，從高層政治延伸到基層治理，從提案延伸到建立協(xié)商平臺。譬如，北京市創(chuàng)新省際政協(xié)聯(lián)合⑤；杭州市建立政治協(xié)商“兩個納入”制度，健全政治協(xié)商的督辦落實制度，建立民主議事會制度、議事協(xié)商制度和政協(xié)委員擔(dān)任村務(wù)顧問制度；各地還建立基層委員工作室、委員聯(lián)絡(luò)室、委員網(wǎng)上工作室，建立民情對話、民情問政等網(wǎng)絡(luò)議政平臺；湖北宜昌政協(xié)搭建的“兩進兩問”載體、建立的“四請兩公開”制度⑥。

這些研究表明，人民政協(xié)介入基層協(xié)商和基層治理已是不爭的事實。但是，政協(xié)精準(zhǔn)介入基層協(xié)商的實現(xiàn)模式、條件和機制還有待深入研究，尤其是需要研究人民政協(xié)精準(zhǔn)介入基層協(xié)商和基層治理的技術(shù)與手段。為此，本文在反思政協(xié)基層協(xié)商實踐的基礎(chǔ)上，運用合作治理理論深入挖掘和整合人民政協(xié)、黨政部門、民主黨派、社會組織等多元治理主體內(nèi)生的組織和制度資源，探索政協(xié)精準(zhǔn)介入基層協(xié)商和基層治理的模式、實現(xiàn)條件和實現(xiàn)機制。

二、政協(xié)協(xié)商的基層實踐與反思

近年，在中共中央不斷強調(diào)政協(xié)應(yīng)該在國家治理和社會建設(shè)中發(fā)揮積極作用的背景下，各級政協(xié)逐步將政協(xié)組織和服務(wù)延伸到基層社會。然而，政協(xié)協(xié)商的基層實踐具有顯著的碎片化特征。碎片化介入造成政協(xié)協(xié)商效果不佳。

（一）政協(xié)介入基層協(xié)商的方式

人民政協(xié)通過延伸機構(gòu)、促進界別合作、創(chuàng)新履職載體以及強化政協(xié)監(jiān)督等方式，不斷介入基層治理。

1.政協(xié)工作向基層延伸

將組織延伸到基層社會，是政協(xié)介入基層協(xié)商的基礎(chǔ)。雖然，政協(xié)建立之初只是中央層面的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，但是，政協(xié)不斷向下延伸。20世紀(jì)80年代末90年代初，一些縣級政協(xié)組織陸續(xù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立政協(xié)聯(lián)絡(luò)處或政協(xié)工委。2003年5月，天津市河西區(qū)正式在街道設(shè)立政協(xié)委員活動組，并在社區(qū)建立政協(xié)委員社區(qū)聯(lián)絡(luò)站，形成區(qū)、街、社區(qū)三級政協(xié)組織網(wǎng)絡(luò)。2011年江蘇的蘇州、無錫、南京、揚州等市，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立政協(xié)聯(lián)絡(luò)委員會或政協(xié)工作委員會。浙江的嘉興、杭州、寧波、湖州等在此方面也進行了許多有益的嘗試。在工作室主任配備上，有的地方配備專職主任，有的則由黨工委副書記兼任，也有些地方由紀(jì)委書記或其他黨委委員兼任。

2.促進界別合作

目前，政協(xié)主要通過促進界別合作、整合政協(xié)內(nèi)部資源的方式開展基層協(xié)商。具體方式有兩種：一是強化專委會的紐帶功能。譬如，浙江省岱山縣政協(xié)通過強化專委會的功能，使每個專委會聯(lián)絡(luò)2~3個界別。5個專委會把各個界別工作整合起來，在年初安排工作時把界別活動納入專委會活動計劃，推動各界別聯(lián)合開展視察、調(diào)研，形成“三聯(lián)系、三服務(wù)”的社會服務(wù)機制。在此基礎(chǔ)上，形成界別集體提案或建議。二是推動界別合作。譬如，嘉興市秀洲區(qū)政協(xié)把特色相近的界別組織起來，圍繞共同關(guān)注的問題開展活動，建立“界別專題約談會”制度，促進界別之間的交流與合作。從2010年到2013年6月，區(qū)政協(xié)圍繞農(nóng)村無害化改廁、農(nóng)村食品安全、教師隊伍建設(shè)、安全生產(chǎn)、水環(huán)境治理、學(xué)前教育、基層醫(yī)療衛(wèi)生隊伍建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、“四邊”綠化等主題開展了10余次“界別專題約談會”，為促進民生問題解決建言獻(xiàn)策。

3.創(chuàng)新介入方式

近年，各地政協(xié)積極創(chuàng)新基層協(xié)商的新載體和新平臺。譬如，杭州市上城區(qū)政協(xié)建立了“政協(xié)委員工作室”，集中政協(xié)委員的力量傾聽基層民意、收集社情民意、組織專題協(xié)商，通過調(diào)研整理社情民意、提案上報黨委政府。杭州市上城區(qū)政協(xié)小營小組自發(fā)建立“委員進社區(qū)，協(xié)商365”的工作機制，將35個政協(xié)委員分到12個社區(qū)，扎根基層，將委員負(fù)責(zé)的專業(yè)領(lǐng)域與社區(qū)居民的訴求相匹配，推動委員與居民的互動。創(chuàng)立協(xié)商平臺，建立“動遷圓桌會”，邀請“兩代表一委員”和動遷各方協(xié)商，化解拆遷矛盾。創(chuàng)新委員服務(wù)群眾的新機制，建立“周末有約”“公益眾籌會”，建立“南星委員e家”網(wǎng)上履職新平臺，將政協(xié)履職由線下拓展至線上。線上平臺關(guān)注民生和環(huán)保，線下成立兩處委員履職的“e家駐點”。委員每個季度都與居民進行面對面對話，收集社情民意。近年，委員網(wǎng)絡(luò)工作室在溝通民意、參政議政以及民主監(jiān)督方面發(fā)揮著越來越重要的作用，被各地政協(xié)廣泛采用。

應(yīng)該指出，一定程度上，人民政協(xié)積極創(chuàng)新介入基層協(xié)商和基層治理的制度，有助于促進我國基層民主政治制度的完善和社會問題的解決。然而，政協(xié)協(xié)商的基層實踐仍然以傳統(tǒng)粗放的碎片化方式為主。這種方式既不能充分整合政協(xié)內(nèi)部各行各業(yè)的資源，也不能跨界整合人大、社會等資源展開精準(zhǔn)介入，只能進一步強化碎片化的介入模式。

（二）碎片化介入的制度分析

人民政協(xié)介入基層協(xié)商和基層治理的碎片化特征，是多種因素共同作用的結(jié)果。尤其是多年來人民政協(xié)的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)未能取得大的突破和進展。與此同時，政協(xié)委員履職方式缺乏嚴(yán)格清晰的專業(yè)規(guī)范和責(zé)任清單。政協(xié)委員的職能與履職方式相互混淆，導(dǎo)致政協(xié)委員履職的過程中產(chǎn)生諸如這樣的疑問：應(yīng)該做什么？不應(yīng)該做什么？應(yīng)該做到什么程度？應(yīng)該做多少？由政協(xié)委員來做還是政府職能部門去做，還是由黨委去做？從制度分析的視角看，人民政協(xié)的碎片化介入主要由以下原因造成：處于弱激勵下的政協(xié)委員介入基層協(xié)商的動力不足；不同平臺的主管部門之間協(xié)調(diào)的困難；黨委、政府的運動式治理也帶動了政協(xié)的運動式介入。

1.弱激勵與政協(xié)委員的行為

在某種程度上，政協(xié)委員的弱激勵機制導(dǎo)致了他們采取碎片化方式介入基層協(xié)商的行為。周雪光等人指出，弱激勵行為具有完成任務(wù)邏輯、激勵邏輯和政治聯(lián)盟邏輯的特征。直接介入基層協(xié)商的政協(xié)組織主要是縣級政協(xié)。縣級政協(xié)介入的弱激勵表現(xiàn)為：一是完成任務(wù)邏輯。政協(xié)對專委會和委員考核的性質(zhì)是政治性的，是必須完成的任務(wù)。縣級政協(xié)對政協(xié)委員考核的首要目標(biāo)是完成黨委和上級政協(xié)交辦的各項任務(wù)，必須幫助專委會和政協(xié)委員想方設(shè)法完成任務(wù)。二是激勵邏輯。縣級政協(xié)對專委會和政協(xié)委員的考核，強調(diào)在完成任務(wù)的基礎(chǔ)上，要體現(xiàn)差距，不能干與不干一個樣、干多干少一個樣。三是政治聯(lián)盟邏輯。作為我國政治制度的一部分，政協(xié)發(fā)揮著聯(lián)系群眾、團結(jié)各界的紐帶作用，政協(xié)與黨委、政府以及社會各界精英形成政治聯(lián)盟。因此，具有弱激勵特征的政協(xié)分散介入基層協(xié)商的行為，與具有強激勵的政府經(jīng)濟部門的行為形成互補，保證了權(quán)力行使的靈活性。

2.不同平臺協(xié)調(diào)的困難

雖然基層社會并不缺乏溝通協(xié)商的平臺，但是這些平臺隸屬于不同層級不同部門，各主管部門開展協(xié)商時各自為政。突出表現(xiàn)在三個方面：一是政協(xié)的協(xié)商平臺多，但是缺乏整合。幾乎每個界別、專委會都有單獨的協(xié)商平臺，有些是界別內(nèi)部、專委會內(nèi)部的平臺。有些是跨界別的平臺，但是這些平臺聯(lián)合開展協(xié)商的情況并不多見。二是由基層政府主管的平臺聚集了多個部門的力量。有些平臺不僅僅是政協(xié)收集社情民意的平臺，也可能是人大、街道、區(qū)民政局收集民意、化解糾紛的平臺。這些平臺是多部門多層級黨委、政府以及政協(xié)開展政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商的綜合性平臺。這類平臺不太可能與其他平臺整合。三是盡管多個協(xié)商平臺之間也有零星的合作，但是在基層協(xié)商中，這樣的自發(fā)性合作并不多見。基層協(xié)商平臺之間各自為政，缺乏整合的原因主要有：一是基層協(xié)商平臺的專業(yè)化容易造成碎片化；二是平臺越小越容易開展互動，平臺越大開展集體活動的難度越大，搭便車的心理越強，欲合作則不可避免地會走向行政化。

3.政協(xié)的運動式治理

運動式治理有助于打破既有制度安排，在短時間內(nèi)通過政治動員集中跨組織跨部門的資源迅速實現(xiàn)某一特定目標(biāo)任務(wù)⑦，它是以非常規(guī)方式開展的常態(tài)治理行動。近年，政協(xié)的運動式治理越來越頻繁。尤其是介入基層協(xié)商，主要表現(xiàn)為：一是服務(wù)黨委、政府的中心工作而開展的運動式服務(wù)。為了顧大局，政協(xié)主動融入當(dāng)?shù)攸h委、政府的全局工作中，圍繞諸如統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、促進文化教育事業(yè)發(fā)展、環(huán)境整治等階段性和迫切的任務(wù)，進行短期的集中的協(xié)商、調(diào)研、建言獻(xiàn)策。二是組織政協(xié)委員集中開展社會服務(wù)活動。縣級政協(xié)往往開展“界別活動周”“政協(xié)服務(wù)周”等活動，在短期內(nèi)集中多個界別幾乎全部的委員走上街頭，深入村（居）、企業(yè)、學(xué)校，開展送科技、送法律、送醫(yī)藥、送教育、送文化、送溫暖、捐資助學(xué)等活動。政協(xié)開展運動式服務(wù)主要基于兩個原因：一是政協(xié)的運動式服務(wù)直接受到黨委、政府的運動式治理的影響；二是多個職能部門專業(yè)分工，增加了組織協(xié)調(diào)的難度，運動式治理則是應(yīng)對這種危機的策略。

需要指出的是，各級政協(xié)碎片化介入并未提高政協(xié)的制度化、規(guī)范化和程序化水平，并未有效地促進政協(xié)履行協(xié)商民主、參政議政和民主監(jiān)督的功能，并未能完全滿足黨委對政協(xié)的期待和要求，進而導(dǎo)致介入的效果不佳甚至是“脫靶”。因此，必須變革人民政協(xié)的介入方式，實現(xiàn)從分散的碎片化介入向多元協(xié)同合作的精準(zhǔn)介入轉(zhuǎn)變。

三、精準(zhǔn)介入：一種基層協(xié)商類型

精準(zhǔn)介入既是一種治理技術(shù)，也是一種公共管理方式，還是一種治理體制。人民政協(xié)的精準(zhǔn)介入是政協(xié)履行政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督的技術(shù)工具，也是政協(xié)參與公共治理的方式和治理體制。與黨政部門相比，政協(xié)的精準(zhǔn)介入主要側(cè)重于以下幾個方面：

首先，政協(xié)的精準(zhǔn)介入是精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)問題、精準(zhǔn)地診斷問題、提出精準(zhǔn)的解決方案，不是直接精準(zhǔn)地解決問題。政協(xié)有發(fā)揮廣泛聯(lián)系社會各界的智力優(yōu)勢和超脫的政治地位。在信息通信技術(shù)的推動下，政協(xié)有條件開展跨界跨部門的合作。這些因素使政協(xié)具備精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)、診斷問題和提出精準(zhǔn)解決問題方案的能力。但是，人民政協(xié)既不是領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，不是決策機構(gòu)，也不是執(zhí)行機構(gòu)。因此，政協(xié)的精準(zhǔn)介入不是直接高效地解決問題，而是為高效地解決問題提供精準(zhǔn)的信息和備選方案等。

其次，政協(xié)的精準(zhǔn)介入不是無條件的。政協(xié)的介入既可以由一個或幾個委員直接單獨介入，也可以在多個界別開展合作介入，還可以與黨政部門相互嵌入。然而，要達(dá)到精準(zhǔn)的效果，任何形式的介入都必須具備以下幾個條件：黨委、政府不反對政協(xié)介入，或者對政協(xié)參與基層治理感興趣，向政協(xié)賦權(quán)，并讓渡部分決策權(quán)，而且信守承諾；政協(xié)委員對基層治理感興趣并有良好的動機和廣泛的個人影響；政協(xié)通過介入基層有助于促成黨委、政府解決現(xiàn)實的社會問題。

再次，在基層治理中政協(xié)扮演催化劑的作用。與黨委、政府不同，政協(xié)在基層社會治理中應(yīng)該扮演催化劑的角色，即有充分的時間、資源和技能把利益相關(guān)方結(jié)合起來，推動多方以合作的精神參與協(xié)商。政協(xié)可以設(shè)置明確的合作規(guī)則、聚焦于推動和維護合作，并對整個合作過程進行管理。為確保合作，政協(xié)有權(quán)做出各方都能接受的可信的和有說服力的決定。政協(xié)的催化作用還表現(xiàn)為促成居民與黨政機關(guān)的良性互動，以促成公共服務(wù)的提供者與受益者的銜接，拓寬居民與政府溝通的渠道，提高黨委、政府的響應(yīng)性和合法性，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

簡言之，政協(xié)的精準(zhǔn)介入是精準(zhǔn)地把握和診斷問題，提出精準(zhǔn)的解決方案，而不是精準(zhǔn)地決策和解決問題。政協(xié)的精準(zhǔn)介入需要黨委、政府的授權(quán)，政協(xié)在介入中扮演著催化劑的角色。

四、人民政協(xié)精準(zhǔn)介入基層協(xié)商的模式

碎片化介入導(dǎo)致人民政協(xié)既不能有效地履行職能，也不能為黨委、政府提供精準(zhǔn)的解決方案。為此，在政協(xié)介入基層協(xié)商的空間和邊界內(nèi)⑧，必須創(chuàng)新介入方式，提高介入的精準(zhǔn)度。根據(jù)介入主體的規(guī)模和方式的不同，即一個主體的直接介入，多數(shù)主體的松散介入，多數(shù)主體之間緊密嵌入，可以簡單地把人民政協(xié)介入基層治理和基層協(xié)商分為直接介入、松散合作介入和緊密嵌入三種模式。

（一）直接介入模式

針對傳統(tǒng)政府責(zé)任體系和集中供給公共服務(wù)缺失等問題，由政協(xié)或政協(xié)委員直接介入基層治理，開展基層協(xié)商，被認(rèn)為能夠鞏固民主政體，產(chǎn)生更好的政策效果。本質(zhì)上，政協(xié)直接介入基層社會治理的模式是參與式治理的一種特殊形式，在參與式治理中，人民政協(xié)作為一個特殊的主體參與到社會治理過程中。

直接介入模式依托于政協(xié)延伸到基層的組織——政協(xié)委員工作室或政協(xié)委員網(wǎng)絡(luò)工作室?？h級政協(xié)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或社區(qū)建立政協(xié)委員工作室或者政協(xié)委員網(wǎng)絡(luò)工作室。通過該平臺，委員能夠常規(guī)性地深入基層，掌握和反映社群民意，主動發(fā)現(xiàn)問題，并向黨委和政府部門建言獻(xiàn)策。當(dāng)然，委員工作室既不是政府職能部門，也不是司法機關(guān)和信訪部門，政協(xié)的直接精準(zhǔn)介入是政協(xié)委員主動自愿自主履職的行為。這種介入主要是單個委員或多個委員輪流到工作室，或者進入社區(qū)或村莊，定期或不定期召開群眾代表座談會；越來越多的委員運用“互聯(lián)網(wǎng)+”委員履職的方法，建立委員網(wǎng)絡(luò)工作室。把網(wǎng)上工作室、視頻對話與網(wǎng)下實體工作室。面對面對話對接，延伸和拓展介入的空間，精準(zhǔn)地收集和反映社情民意。

單個或多個委員直接介入基層治理能否達(dá)到精準(zhǔn)的效果，與很多因素相關(guān)。這些因素至少分為三類：一是政協(xié)委員個人意愿與技能。政協(xié)委員個人必須有積極參與社會治理、為民服務(wù)的良好意愿和長期堅守、耐心與主動服務(wù)的熱情；掌握相關(guān)的政策法規(guī)，熟練運用與居民打交道的技能和處理基層社會棘手問題的方法；在本地具有較高的社會知名度和威望。二是社會資本的大小。一個地方的社會組織的規(guī)模、組織之間的關(guān)聯(lián)性程度、人們之間的信任以及互惠規(guī)則的自發(fā)運行的情況等社會資本，直接影響普通居民與政協(xié)委員直接溝通的意愿與能力，而且社會資本的水平越高的地方，政協(xié)直接介入達(dá)到精準(zhǔn)的可能性越大。三是黨政部門的態(tài)度。政協(xié)委員的介入受到基層黨政部門態(tài)度的影響。如果基層黨政部門不支持政協(xié)委員的工作，那么，毫無疑問政協(xié)委員直接介入達(dá)不到任何效果。相反，如果基層黨委、政府積極支持政協(xié)委員介入基層治理，考慮委員以提案、信息、調(diào)研報告等形式提出的意見和建議，或者積極參與政協(xié)委員與居民代表面對面對話，接受政協(xié)的監(jiān)督，那么，政協(xié)的直接介入的精準(zhǔn)程度就會很高。

政協(xié)委員直接介入基層社會治理增加了黨委、政府與公民之間的紐帶，被認(rèn)為能夠使制度變得更具有回應(yīng)性，進而提高體制的合法性。在條件成熟的情況下，政協(xié)直接介入的模式，可以應(yīng)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村莊（社區(qū)）層面的民生問題、矛盾糾紛解決以及突發(fā)性事件應(yīng)對。

（二）松散合作介入模式

在政協(xié)委員個人意愿不強、能力不足以及地方社會資本有限的條件下，直接介入模式應(yīng)用范圍就非常有限，也十分脆弱。如果問題涉及多個領(lǐng)域多個主體，政協(xié)協(xié)商無法奏效的時候，最普遍的精準(zhǔn)介入方式有兩類：松散合作的介入模式和緊密嵌入的介入模式。

松散合作強調(diào)政策和服務(wù)通過多個相互依賴的行為者的互動來實現(xiàn)，而不是由單一行為者決定。在理論上，松散合作是網(wǎng)絡(luò)化治理（networking governance）或合作治理（collaborative governance）的形態(tài)。松散合作的介入模式是“一種治理安排，在這個安排中有一個或多個公共部門與非政府部門或個人一起，直接參與到非正式的、一致取向的集體協(xié)商過程中，旨在影響政策制定、執(zhí)行或公共管理等”⑨。在松散合作的介入模式中，合作者之間不是上下級的關(guān)系，而是平等的相互依賴的關(guān)系。松散合作是取代管理主義失敗和多元主義對抗的替代模式。它的目的是求同存異，而且在實現(xiàn)共同目標(biāo)上，它既不采取行政化、內(nèi)部化方式，也竭力避免合作對象之間的對抗。

松散合作介入模式的制度安排是松散的、開放的、包容的。近年，地方各級政協(xié)紛紛創(chuàng)新合作方式。其中，與媒體合作建立電視直播的協(xié)商平臺被各地政協(xié)廣泛采用。這種方式又稱為網(wǎng)上議事廳。譬如，溫州市政協(xié)的“政情民意中間站”，每周定期舉行；每期邀請3~6名黨政領(lǐng)導(dǎo)、政協(xié)委員和專家學(xué)者、社會各界代表，圍繞共同的熱點話題，研討政情、表達(dá)民意、形成共識。這種合作根據(jù)協(xié)商的話題來挑選黨政相關(guān)部門的官員、政協(xié)委員和專家學(xué)者，通過這個平臺整合政協(xié)、黨政和各界別的力量，并在黨政、群眾和社會各界建立新的溝通橋梁，實現(xiàn)政情下達(dá)和民情上傳，為委員、社會各界和居民直接參政議政、民主監(jiān)督提供了載體。

松散合作模式能否達(dá)到精準(zhǔn)介入的效果，也與多種因素直接相關(guān)。一是合作的激勵。政協(xié)與媒體都有合作的激勵，政協(xié)缺乏有效監(jiān)督的載體，導(dǎo)致監(jiān)督薄弱，影響政協(xié)職能的履行；新聞輿論監(jiān)督有較強的影響力，但是它們?nèi)狈φ钨Y源和信息資源的依托。二者通過合作能夠形成優(yōu)勢互補。然而，其他參與者，尤其是政府職能部門的官員是否有參與的動機？受到政策影響的弱勢群體是否有參與的能力和動機？如果利益相關(guān)者有實現(xiàn)他們目標(biāo)的替代方案，那么，他們還愿意參與協(xié)商嗎？因此，松散合作要達(dá)到精準(zhǔn)介入，必須考慮和動員不為人所代表的利益相關(guān)者；利益相關(guān)者的替代方案沒有吸引力的時候，參與者才可能認(rèn)真參與到集體協(xié)商中⑩。二是合作過程的管理。合作通常依賴于在溝通、信任、承諾、理解和結(jié)果之間形成一個良性循環(huán)，尤其是相互敵視的合作者之間如何建立信任并達(dá)成共識。而且，松散合作的管理完全不同于傳統(tǒng)組織內(nèi)部的垂直管理。

松散合作介入模式有廣泛的應(yīng)用領(lǐng)域。政協(xié)可以利用自身的專業(yè)優(yōu)勢，與相關(guān)政府部門、社會組織合作，與行業(yè)、社區(qū)等領(lǐng)域的基層協(xié)商平臺合作。譬如在社區(qū)層面，基層政協(xié)可以與社區(qū)黨組織、居委會、業(yè)委會、轄區(qū)單位機構(gòu)、社區(qū)社會組織和“和事佬”、“老娘舅”、律師等多元力量共同參與社區(qū)的民主議事、民主協(xié)商的治理平臺。

（三）緊密嵌入模式

緊密嵌入模式與松散合作介入模式有諸多共同的特征。譬如，存在多元治理主體及其相互依賴關(guān)系、多個平臺、介入技術(shù)的普遍使用等。但是，與松散合作介入模式不同，緊密嵌入模式則強調(diào)整合合作平臺和應(yīng)用行政手段，甚至是內(nèi)部化，以期達(dá)到多元治理主體協(xié)同合作的目的。

在制度設(shè)計上，緊密嵌入模式更趨于封閉、等級化和內(nèi)部化。在運作過程中，緊密嵌入模式除了采取非正式的措施，還建立了常規(guī)化的合作規(guī)則和約束機制，打破界別之間、層級之間、部門之間功能分割的狀況，高效地回應(yīng)公眾關(guān)心的問題，變事后協(xié)商和事后監(jiān)管為事前協(xié)商和事前監(jiān)管，使目標(biāo)和手段之間相互強化，強調(diào)預(yù)防性、整合性、效率取向的整體目標(biāo)。而且，緊密嵌入模式強調(diào)打破多元主體之間的功能邊界，以建立在政治和行政方面強而有力的等級制組織來實現(xiàn)預(yù)期的結(jié)果。

緊密嵌入的方式很多，既有政協(xié)內(nèi)部各界別、專委會之間的相互嵌入，整合他們各自的協(xié)商平臺；也有多類協(xié)商平臺的相互嵌入，進而形成一個綜合性的協(xié)商平臺。這兩類協(xié)商都不同程度地存在于地方政協(xié)的實踐中。譬如上海市青浦區(qū)政協(xié)從內(nèi)容、形式和主體等方面整合政協(xié)內(nèi)部的各類協(xié)商。在協(xié)商內(nèi)容上，把內(nèi)容相似、相同或相近的協(xié)商整合為一個大的協(xié)商議題，把多個部門集中起來開展協(xié)商；在形式上，把提案辦理協(xié)商與其他類型的協(xié)商合并進行；在主體上，將兩個或多個界別活動組召集起來，圍繞一個議題與黨政領(lǐng)導(dǎo)面對面討論，開展聯(lián)組協(xié)商議政?。另一類是多個協(xié)商平臺相互嵌入形成一個超級綜合的協(xié)商平臺。譬如杭州市上城區(qū)的湖濱晴雨工作室，既是區(qū)政府、街道、社區(qū)三級觀測民意的平臺，也是社區(qū)民眾公共問題的協(xié)商平臺，還是黨委、人大、政協(xié)開展各類協(xié)商的平臺。然而，在多重力量相互嵌入組合而成的超級綜合平臺上，政協(xié)的作用并不明顯。它無非是平臺的參與者之一，平臺則由政府通過行政化的方式建立和運營。

緊密嵌入模式要達(dá)到精準(zhǔn)介入的效果，除了需要松散合作介入模式的條件外，還依賴行政的持續(xù)干預(yù)。行政部門的干預(yù)體現(xiàn)為決策機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)的直接進入、主導(dǎo)和整合協(xié)商平臺；與黨政職能部門對接，能夠促成協(xié)商結(jié)果向公共政策轉(zhuǎn)化。持續(xù)的行政干預(yù)有助于協(xié)商平臺完成政府的目標(biāo)任務(wù)，但是干預(yù)也容易造成協(xié)商平臺行政職能的超載，造成黨政協(xié)商之外的社會組織協(xié)商、政協(xié)協(xié)商功能的邊緣化。需要指出的是，緊密嵌入模式與其說是黨政部門有意設(shè)計，不如說是缺乏社會自生能力的平臺自發(fā)演進的結(jié)果。因為對這些平臺而言，保持“碎片化與整合性、個性化和共同身份、生存壓力與文化整合之間的平衡是一個巨大的挑戰(zhàn)”。這種模式被廣泛應(yīng)用于公共危機管理、食品安全管理、城市政府間的協(xié)調(diào)以及城市公共設(shè)施的利用等方面。

五、政協(xié)精準(zhǔn)介入基層協(xié)商與基層治理的機制

在上述三種介入模式的基礎(chǔ)上，人民政協(xié)可以從問題的發(fā)現(xiàn)與診斷、方案的提出與資源的整合以及介入與退出時機的選擇等方面，優(yōu)化介入方式，精準(zhǔn)介入基層協(xié)商和基層社會治理的機制。

（一）精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)問題

對政協(xié)而言，可以通過三種方式實現(xiàn)精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)問題：一是精心設(shè)計協(xié)商議題。政協(xié)要圍繞黨政部門的中心工作和當(dāng)年的重大議題，利用專家集聚和專門協(xié)商平臺的優(yōu)勢，組織委員加強與黨委、政府及社會各界溝通，通過決策前協(xié)商、問政協(xié)商、項目調(diào)研協(xié)商、咨詢協(xié)商、調(diào)解協(xié)商等多種方式，參與社會公共事業(yè)與社會經(jīng)濟領(lǐng)域的協(xié)商，全面精準(zhǔn)地把握中心工作存在的主要問題。二是有前瞻性地從基層社會發(fā)現(xiàn)新問題。政協(xié)和政協(xié)委員要積極主動地聯(lián)系基層群眾，收集社情民意。在建立政協(xié)聯(lián)絡(luò)室或政協(xié)工作室的基礎(chǔ)上，定期進入農(nóng)村、社區(qū)和企業(yè)，服務(wù)群眾，聽取群眾的意見建議，發(fā)現(xiàn)新問題。三是政協(xié)委員要利用信息通信技術(shù)開展政協(xié)工作，繼續(xù)鞏固和拓展委員網(wǎng)上工作室，創(chuàng)新與群眾溝通的新形式，全天候收集社情民意。通過這三種方式，政協(xié)能夠?qū)崿F(xiàn)對社會問題進行精準(zhǔn)定位。

（二）精準(zhǔn)地診斷問題

不僅要精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)問題，政協(xié)還要從試錯診斷向精準(zhǔn)診斷轉(zhuǎn)變。為實現(xiàn)精準(zhǔn)地診斷問題，首先，基層政協(xié)委員要在做好社情民意收集和社會服務(wù)的基礎(chǔ)上，每年對下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）做全方位的調(diào)研，以村（社區(qū)）為單位，通過參與或組織基層協(xié)商會議，弄清問題的邊界和來龍去脈，著重從問題的發(fā)生機制、資源約束、能力約束等方面著手進行動態(tài)分析。其次，在條件成熟的基礎(chǔ)上，政協(xié)要與媒體、黨政各職能部門合作，借助它們掌握的大數(shù)據(jù)及其處理技術(shù)，實時精準(zhǔn)地分析不同類型的人群、不同村社遇到的不同問題和演變的態(tài)勢。再次，建立制度化、規(guī)范化和程序化的問題診斷機制。減少政協(xié)運動式調(diào)研和運動式服務(wù)，堅持以問題為導(dǎo)向，用常規(guī)化、系統(tǒng)化和標(biāo)準(zhǔn)化的方式精準(zhǔn)地診斷問題的根源。

（三）提出精準(zhǔn)的解決方案

在精準(zhǔn)定位和診斷問題的基礎(chǔ)上，政協(xié)欲提出精準(zhǔn)的解決方案，應(yīng)該注意兩個方面：一是啟動界別協(xié)商，精準(zhǔn)把握解決方案。在精準(zhǔn)定位和診斷問題的基礎(chǔ)上，人民政協(xié)已經(jīng)搞清楚了利益各方的意圖與底線，譬如民眾的意愿、政府的計劃、企業(yè)的難處，以及各方面問題集中的焦點。圍繞焦點問題，政協(xié)啟動協(xié)商程序，促成各方協(xié)商對話，充分表達(dá)各自的意見，聽取對方的意見。在面對面的對話互動中，縮小各方心理預(yù)期差距，找到解決問題的最優(yōu)方案。二是分類解決。基層社會治理的問題是復(fù)雜的，應(yīng)該堅持分類解決的原則，凡是在政協(xié)職責(zé)范圍內(nèi)能夠通過對話解決的問題，政協(xié)直接介入解決；有些問題在政協(xié)職能范圍內(nèi)，但暫時無法解決，選擇最容易解決的部分，制定備選方案，將備選方案提交給黨政部門。由黨政部門牽頭，采取行政化手段或松散聯(lián)合介入或緊密嵌入方式解決。

（四）資源整合機制

為有效地介入基層協(xié)商，履行職能，政協(xié)應(yīng)該以問題為導(dǎo)向，整合碎片化的資源。對基層政協(xié)而言，介入基層協(xié)商的資源整合機制主要包括以下幾個方面：首先，促成政協(xié)協(xié)商與其他形式協(xié)商的有效銜接。作為專門協(xié)商機構(gòu)，人民政協(xié)開展的政協(xié)協(xié)商與其他渠道的協(xié)商均有交集，政協(xié)參與基層自治組織的協(xié)商、社會組織的協(xié)商，采取松散的合作方式整合多種協(xié)商平臺。其次，加強政協(xié)資源與基層民主力量的整合。我國基層社會已經(jīng)形成了村民自治、社區(qū)居民自治和企業(yè)職工代表大會為代表的基層民主體系?；鶎訁f(xié)商民主的開展，需要依托基層民主政治體系，結(jié)合基層自治，發(fā)揮自身優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進。再次，政協(xié)協(xié)商與基層其他創(chuàng)新做法相結(jié)合?；鶎訁f(xié)商民主要服務(wù)基層，需要尊重基層的首創(chuàng)精神，把基層群眾的民主監(jiān)督、民主參與和民主決策的實踐，與基層協(xié)商民主銜接起來。

（五）把控介入的時機

人民政協(xié)介入基層治理并不是越多越好，也不是越少越好，而是在人民政協(xié)職能范圍內(nèi)、在人民政協(xié)介入基層社會治理的空間和邊界范圍內(nèi)積極主動介入，而不是越界越權(quán)介入。在介入基層社會治理中，尤其要把握好介入的時機。政協(xié)介入基層社會治理的時機與問題的類型和介入方式相關(guān)。具體包括以下幾個方面：一是在一般問題上，人民政協(xié)應(yīng)該早介入，采取松散合作介入模式能夠動員和整合更多的資源去精準(zhǔn)定位和診斷這些問題；二是在突發(fā)性事件初期的應(yīng)對上，政協(xié)應(yīng)該積極單獨直接地介入，在黨委、政府與群眾之間建立緩沖帶，將突發(fā)性事件控制在最小的范圍內(nèi)；三是針對基層社會中錯綜復(fù)雜的問題，政協(xié)應(yīng)該進行有限度的介入，以具體問題為切入口，在黨委、政府、群眾等各界均無法有效應(yīng)對的時候，是政協(xié)介入的最佳時機。需要指出，政協(xié)介入基層社會治理，必須巧借時機、主動把握時機，使得政協(xié)的介入能夠精準(zhǔn)解決問題，提高政協(xié)的履職能力。

（六）適時的退出機制

人民政協(xié)僅僅一味地介入基層社會治理是不夠的，還必須適時地退出。否則，如果介入面寬事多，勢必增加基層政協(xié)委員的壓力，降低對重要和前瞻性問題的敏感度。實踐證明，一味地介入而不是培育基層社會自治能力，也有違基層治理的初衷。人民政協(xié)介入基層協(xié)商；應(yīng)該是促進基層民主和基層自治。為此，人民政協(xié)適時地退出尤為重要。人民政協(xié)從基層退出應(yīng)該具備以下條件：特定的問題已經(jīng)解決；問題演變到不屬于人民政協(xié)的職責(zé)范圍；問題雖沒有解決，但是社會組織或基層自治組織完全有能力有意愿自己著手解決；政協(xié)提出方案，黨委、政府已經(jīng)著手解決；問題雖沒解決，但是黨委、政府已經(jīng)接手不需要政協(xié)的介入；等等。具備了這些條件后，政協(xié)應(yīng)該及時地從該問題中退出。當(dāng)然，需要指出的是，適時退出并不意味著人民政協(xié)從基層協(xié)商中退出，而是從基層社會治理的某個問題中退出。退出是為了優(yōu)化資源的配置，是為了更好地介入、更好地推動和促進基層民主和基層治理。

六、結(jié)語

政協(xié)介入基層協(xié)商和基層治理是實現(xiàn)基層治理體系現(xiàn)代化的重要途徑。然而，人民政協(xié)如何從粗放的碎片化介入向精準(zhǔn)介入，推動基層協(xié)商，鞏固基層政權(quán)，是各級政協(xié)面臨的新問題。在介入基層協(xié)商和基層治理的實踐中，各級政協(xié)的碎片化介入方式不利于政協(xié)協(xié)商民主的發(fā)展。因此，必須開展精準(zhǔn)介入。在介入過程中，政協(xié)通過扮演催化劑的角色，精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)問題、精準(zhǔn)地診斷問題、提出精準(zhǔn)的解決方案，而不是精準(zhǔn)地決策和解決問題。政協(xié)精準(zhǔn)介入基層協(xié)商主要存在直接介入、松散合作介入和緊密嵌入三種模式。這些模式若要達(dá)到精準(zhǔn)治理的效果，必須滿足諸多條件，尤其是黨委、政府的授權(quán)。為此，政協(xié)必須創(chuàng)新機制，做到精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)和診斷問題、提出精準(zhǔn)的解決方案和整合各界資源、把握介入和退出的時機。未來，在人民政協(xié)介入基層社會治理的研究上，還需要深化技術(shù)與協(xié)商民主、技術(shù)與基層社會治理關(guān)系的研究。

注釋：

①John S.Dryzek.Deliberative Democracy and Beyond:Liberals， Critics， Contestations，Oxford:Oxford University Press，2000.p11.

② Jonathan Unger， Anita Chan， Him Chung.Deliberative Democracy at China’s Grass Roots:Case Studies of a Hidden Phenomenon,Politics&Society，2014，42（4）：513—535.

③韓福國：《作為嵌入性治理資源的協(xié)商民主》，《復(fù)旦學(xué)報（社會科學(xué)版）》2013年第3期，第156—164頁。

④閔學(xué)勤：《聯(lián)合協(xié)商:城市基層治理的范式變革》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2015年第6期，第53—59頁。

⑤周清：《政協(xié)委員履職活動方式的創(chuàng)新》，《新視野》2013年第4期，第52—54頁。

⑥劉學(xué)軍：《人民政協(xié)介入基層協(xié)商問題研究》，《中國政協(xié)理論研究》2015年第2期，第41—46頁。

⑦馮仕政：《中國國家運動的形成與變異:基于政體的整體性解釋》，《開放時代》2011年第1期，第73—97頁。

⑧張丙宣、張磊：《人民政協(xié)參與基層治理的空間與邊界》，《上海市社會主義學(xué)院學(xué)報》2017年第2期，第14—17頁。

⑨ Chris Ansell，Alison Gash.Collaborative gover?nance in theory and practice，Journal of Public Administration Research and Theory，2008，18（4）:543—571.

⑩Archon Fung，Erik Olin Wright.Deepening de?mocracy:Innovations in empowered participatory governance，Politics&Society，2001，29（1）：5—42.

?應(yīng)名勇：《“協(xié)商+”推動 政協(xié)協(xié)商新實踐》，《人民政協(xié)報》2016年2月3日，第8版。

Monographic Study on China’s Democratic Consultation Theory and Technological Innovation

Maintaining that the core of consultative democracy at the primary level is the democratic process that the grassroots unit builds consensus on how to balance public interests and individual interests,The Practical Path and Prospect of Primary-level Consultative Democracy summarizes recent experience of consultative democracy construction at primary level in three aspects:platform building,system design and procedure establishment and proposes the direction and the path of improving the primary-level consultative democracy from the aspects of system construction and organization construction.

Examining the mass line and consultative democracy from the perspective of technology,The Configuration and Nature of Public Opinion Technology—The Technical Comparison Between the Mass Line and the Consultative Democracy maintains that there are both high compatibility and important differences in structure and function between them.The essay underscores that integration and win-win outcome of the two could be achieved by taking in consultative democracy with the mass line and expanding the mass line through consultation and democracy.

A Study on Mechanism of Accurate Intervention of the Chinese People’s Political Consultative Conference(CPPCC)in Primary-level Consultation maintains that fragmentation feature of CPPCC’s present intervention in primary-level consultation has not only resulted in the low efficiency of primary-level governance,but also does little help to institutional level of political consultative work.The essay proposes themechanism of accurate intervention of the Chinese People’s Political Consultative Conference(CPPCC)in primary-level consultation and probes into its modes,conditions and mechanisms,maintaining that it can optimize primary-level governance in the discovery and diagnosis of problems,program proposal,resources integration and the timing of intervention and exit.

Consultative Democracy；Democratic Governance；Democratic Politics；Mass Line

2017-05-21

國家社會科學(xué)基金青年項目（14CZZ039）；浙江省社會主義學(xué)院招標(biāo)課題（ZD201510）

張丙宣，男，浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，浙江省“之江青年社科學(xué)者”，主要從事公共行政理論、地方政府改革與社會治理研究。

編輯 王秀芳