國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)管理體制改革評(píng)析
——兼論對(duì)鄭洛新國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的啟示

張志杰

（1.鄭州幼兒師范高等?？茖W(xué)校，河南 鄭州 450000；2.華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430074）

國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)管理體制改革評(píng)析
——兼論對(duì)鄭洛新國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的啟示

張志杰1,2

（1.鄭州幼兒師范高等?？茖W(xué)校，河南 鄭州 450000；2.華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430074）

一、前言

面對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)外復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，為加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的實(shí)施，自2009年3月起，國(guó)務(wù)院已經(jīng)先后批復(fù)成立了中關(guān)村、東湖等17個(gè)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱創(chuàng)新區(qū)）。這些區(qū)域在推進(jìn)自主創(chuàng)新和發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)方面先行先試、探索經(jīng)驗(yàn)、做出示范，擔(dān)當(dāng)著在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重任。17個(gè)創(chuàng)新區(qū)對(duì)其所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了巨大的輻射帶動(dòng)作用，所在區(qū)域主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速顯著高于周邊其他地區(qū)。2016年4月，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意設(shè)立鄭洛新國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)。這一創(chuàng)新區(qū)的設(shè)立，可以依托鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)、河南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和國(guó)家中心城市的政策與定位，按照規(guī)劃的“三市三區(qū)三園”空間架構(gòu)，充分發(fā)揮區(qū)位和交通樞紐優(yōu)勢(shì)，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的中原創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心，把自己建設(shè)成為開放創(chuàng)新先導(dǎo)區(qū)、技術(shù)轉(zhuǎn)移集聚區(qū)、轉(zhuǎn)型升級(jí)引領(lǐng)區(qū)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)區(qū)，加快推進(jìn)科技體制改革，輻射帶動(dòng)中原地區(qū)乃至中西部地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展。

創(chuàng)新區(qū)的建設(shè)不僅需要資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素投入，而且需要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制，以提升區(qū)域的內(nèi)生發(fā)展能力和創(chuàng)新能力。所謂創(chuàng)新區(qū)管理體制，主要是指政府有關(guān)部門對(duì)創(chuàng)新區(qū)的管理制度，具體包括政策和戰(zhàn)略規(guī)劃的制定與實(shí)施，對(duì)區(qū)域內(nèi)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)集群的創(chuàng)新、生產(chǎn)活動(dòng)的宏觀管理與服務(wù)，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、科研院所等組織之間的關(guān)系，以及對(duì)決策實(shí)施、管理效能的監(jiān)督和評(píng)估等促進(jìn)創(chuàng)新區(qū)發(fā)展的規(guī)范和制度的總稱。在實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的背景下，快速發(fā)展的創(chuàng)新區(qū)要求“變革型”管理制度，即從速度、力度、高度上保持管理制度與創(chuàng)新區(qū)的發(fā)展相契合，突破原有管理體制的羈絆和束縛。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)的演化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的動(dòng)力和企業(yè)內(nèi)生增長(zhǎng)的需求都對(duì)創(chuàng)新區(qū)的政策生態(tài)和公共服務(wù)提出了新的挑戰(zhàn)，現(xiàn)有的管理體制機(jī)制的弊端日益暴露。這不僅阻礙創(chuàng)新區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力和創(chuàng)新能力的提升，而且也影響國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的積極推進(jìn)。對(duì)創(chuàng)新區(qū)的管理體制進(jìn)行思考、研究和創(chuàng)新，不斷提高管理績(jī)效，促使創(chuàng)新區(qū)成為國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的核心，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展做出引領(lǐng)和示范，都有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。因此，本研究將重點(diǎn)關(guān)注創(chuàng)新區(qū)的管理體制問(wèn)題，梳理國(guó)內(nèi)創(chuàng)新區(qū)的成功管理實(shí)踐，探討創(chuàng)新區(qū)管理體制改革方向暨對(duì)鄭洛新創(chuàng)新區(qū)的體制改革提出建議，以加快創(chuàng)新型國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施。

二、創(chuàng)新區(qū)先行先試的做法與特點(diǎn)——以東湖、蘇南和長(zhǎng)株潭創(chuàng)新區(qū)為例

創(chuàng)新區(qū)積極落實(shí)和推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，健全完善政策體系和推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，不斷擴(kuò)大先行先試的范圍，不斷引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的示范作用，成為區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展新的增長(zhǎng)極。

（一）三個(gè)創(chuàng)新區(qū)的基本情況

創(chuàng)新區(qū)多布局于國(guó)家戰(zhàn)略疊加區(qū)，通過(guò)政策疊加來(lái)推動(dòng)綜合性、系統(tǒng)性、聯(lián)動(dòng)性的改革與創(chuàng)新。東湖創(chuàng)新區(qū)是國(guó)家第二個(gè)批復(fù)的創(chuàng)新區(qū)，隨后蘇南創(chuàng)新區(qū)和長(zhǎng)株潭創(chuàng)新區(qū)也先后獲批。這些創(chuàng)新區(qū)結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，在空間布局、產(chǎn)業(yè)布局、協(xié)同創(chuàng)新等方面各具特色，已成為區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的示范者、引領(lǐng)者與帶動(dòng)者。三者的具體情況見表1。從空間布局上看，東湖創(chuàng)新區(qū)突出“單核”特征，規(guī)劃東湖示范區(qū)將形成“一心、一軸、五區(qū)、多園”的城鎮(zhèn)空間布局；蘇南創(chuàng)新區(qū)和長(zhǎng)株潭創(chuàng)新區(qū)突出“多核”特征，規(guī)劃分別形成“五城九區(qū)多園”和“一區(qū)三谷多園”的空間結(jié)構(gòu)，并采用“一區(qū)多園”的管理模式。這也說(shuō)明我國(guó)的創(chuàng)新區(qū)范圍正在從“一城”向“城市群”進(jìn)行拓展。

表1 東湖、蘇南和長(zhǎng)株潭創(chuàng)新區(qū)基本情況表

東湖、蘇南和長(zhǎng)株潭創(chuàng)新區(qū)在吸收、借鑒中關(guān)村、張江等創(chuàng)新區(qū)管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在管理體制上圍繞創(chuàng)新做文章，大膽創(chuàng)新、先行先試，取得了較為理想的管理績(jī)效，構(gòu)建了較為成熟的管理模式。

（二）創(chuàng)新區(qū)管理體制改革特點(diǎn)

1.注重頂層設(shè)計(jì)，政策體系日臻完善

管理體制改革是創(chuàng)新區(qū)發(fā)展的重要內(nèi)容，關(guān)系創(chuàng)新區(qū)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的成效。東湖、蘇南和長(zhǎng)株潭創(chuàng)新區(qū)按照國(guó)家對(duì)于創(chuàng)新區(qū)“先行先試”的要求，著眼于頂層設(shè)計(jì)，逐步健全治理政策體系，不斷創(chuàng)新管理體制，正成為區(qū)域創(chuàng)新的引領(lǐng)者和驅(qū)動(dòng)者。

（1）完善政策與法律體系。東湖創(chuàng)新區(qū)在政策方面先行先試，從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)制定一系列政策法規(guī)，為創(chuàng)新區(qū)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)提供動(dòng)力源泉。為了引領(lǐng)和推動(dòng)?xùn)|湖創(chuàng)新區(qū)改革發(fā)展，湖北省頒布《東湖國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》，從法律層面保障了創(chuàng)新區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展，并形成創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技金融、人才支撐、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、對(duì)外開放等六大方面產(chǎn)業(yè)政策體系。江蘇省加強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，制定了《關(guān)于建設(shè)蘇南國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的實(shí)施意見》。南京作為全國(guó)唯一的科技體制綜合改革試點(diǎn)城市，政策上先行先試，建立和完善創(chuàng)新整體體系，如出臺(tái)了“1+8”創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新政策體系、“科技九條”等，持續(xù)深化科技體制改革。湖南省根據(jù)《長(zhǎng)株潭國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要（2015—2025年）》研究制定了《關(guān)于建設(shè)長(zhǎng)株潭國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的若干政策意見》，對(duì)長(zhǎng)株潭的人才培育與引進(jìn)、科技成果轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新管理服務(wù)等作了規(guī)定，加快使長(zhǎng)株潭創(chuàng)新區(qū)成為中西部發(fā)展新的增長(zhǎng)極。

（2）創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)體制。三個(gè)創(chuàng)新區(qū)都成立建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)創(chuàng)新區(qū)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。它們學(xué)習(xí)借鑒中關(guān)村“一區(qū)多園”的管理體制，在核心區(qū)外設(shè)立特色園區(qū)，構(gòu)建創(chuàng)新區(qū)“一區(qū)多園”運(yùn)行新模式，加速創(chuàng)新要素的集聚和科技成果的轉(zhuǎn)化。江蘇省成立了由科技部等11個(gè)國(guó)家部委組成的示范區(qū)建設(shè)部際協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)南京、蘇州、無(wú)錫等5市的創(chuàng)新區(qū)推進(jìn)工作。該省積極推進(jìn)創(chuàng)新區(qū)一體化創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，該平臺(tái)實(shí)行“三位一體”構(gòu)架，即一個(gè)總部、六大服務(wù)平臺(tái)。六大服務(wù)平臺(tái)包括產(chǎn)業(yè)技術(shù)協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)、科技基礎(chǔ)設(shè)施共享平臺(tái)、創(chuàng)新政策服務(wù)平臺(tái)、科技投融資服務(wù)平臺(tái)、開放創(chuàng)新合作平臺(tái)、“雙創(chuàng)”服務(wù)平臺(tái)等。

（3）構(gòu)建協(xié)調(diào)合作機(jī)制。為解決管轄權(quán)問(wèn)題和減少各地政策壁壘，創(chuàng)新區(qū)加強(qiáng)構(gòu)建協(xié)調(diào)合作機(jī)制。湖南省為解決長(zhǎng)株潭創(chuàng)新區(qū)國(guó)土空間相對(duì)分離、行政管轄權(quán)分散、協(xié)調(diào)難度較大等問(wèn)題，建立“省統(tǒng)籌、市建設(shè)、區(qū)域協(xié)同、部門協(xié)作”的工作推進(jìn)機(jī)制，并制定了《長(zhǎng)株潭國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)議事工作規(guī)則》，對(duì)長(zhǎng)沙、株洲、湘潭3市的協(xié)調(diào)、協(xié)作等作了具體的規(guī)定。江蘇省打破行政區(qū)劃限制，統(tǒng)籌創(chuàng)新資源，完善空間布局，構(gòu)建了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、科學(xué)高效的區(qū)域創(chuàng)新體系，強(qiáng)化了南京、蘇州等5市之間的合作。

2.推進(jìn)制度優(yōu)化，改善政務(wù)服務(wù)環(huán)境

（1）簡(jiǎn)化審批程序。東湖、蘇南和長(zhǎng)株潭創(chuàng)新區(qū)改革審批制度，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，提高公共服務(wù)水平，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，促進(jìn)創(chuàng)新要素快速聚集。如東湖創(chuàng)新區(qū)成立政務(wù)服務(wù)局，深化行政體制改革，獲得市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限；管委會(huì)審批統(tǒng)一歸口，精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)160項(xiàng)，取消了省級(jí)以下行政審批事項(xiàng)和行政收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)登記注冊(cè)“零收費(fèi)”。

（2）完善自主創(chuàng)新機(jī)制。東湖創(chuàng)新區(qū)大力加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟等建設(shè)，形成了較為完善的開放型區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)體系。其中包括加快推進(jìn)武漢生物、光電、地質(zhì)資源環(huán)境等8個(gè)工研院建設(shè)，促進(jìn)企業(yè)孵化、技術(shù)支持等服務(wù)功能逐步完善，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈互動(dòng)。目前區(qū)域內(nèi)聯(lián)盟數(shù)量達(dá)到48家，不斷提高了企業(yè)自主創(chuàng)新能力。東湖創(chuàng)新區(qū)明確政府采購(gòu)、重大工程采購(gòu)等財(cái)政性資金采購(gòu)中優(yōu)先購(gòu)買、支持首創(chuàng)型產(chǎn)品，促進(jìn)了科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，此外還制定實(shí)施“光谷創(chuàng)業(yè)十條”等系列政策，支持武漢大學(xué)等4所高校開展科技成果“三權(quán)”改革試點(diǎn)。長(zhǎng)株潭創(chuàng)新區(qū)完善以企業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制，鼓勵(lì)中小微企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新、管理模式創(chuàng)新等各類創(chuàng)新活動(dòng)。該創(chuàng)新區(qū)自主創(chuàng)新能力提升較快，帶動(dòng)了營(yíng)業(yè)收入和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)總值的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

（3）完善考評(píng)機(jī)制。江蘇省完善創(chuàng)新區(qū)考核評(píng)價(jià)制度和指標(biāo)體系，突出創(chuàng)新要素、科技投入、生態(tài)環(huán)境、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目，省、市根據(jù)成效給予一定獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助。

3.打造人才特區(qū)，創(chuàng)新要素大量集聚

（1）引進(jìn)培養(yǎng)高層次人才。東湖創(chuàng)新區(qū)是我國(guó)第二大智力密集區(qū)，為留住和吸引高層次人才落戶創(chuàng)業(yè)，在中關(guān)村、張江創(chuàng)新區(qū)人才政策的基礎(chǔ)上，東湖創(chuàng)新區(qū)不斷對(duì)人才政策推陳出新。東湖人才政策的價(jià)值取向集中于人才引進(jìn)，出臺(tái)了《關(guān)于在東湖高新區(qū)建設(shè)人才特區(qū)的若干意見》《關(guān)于東湖國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)對(duì)高級(jí)人才獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)施意見》等文件，吸引鼓勵(lì)高層次人才在東湖創(chuàng)業(yè)。2015年，武漢又率先向海內(nèi)外英才發(fā)出“城市合伙人”邀約函，不斷加大政策力度，優(yōu)化支持方式，拓展引才領(lǐng)域，為人才特區(qū)建設(shè)提供更完善的激勵(lì)、服務(wù)、生活保障等措施，吸引了海內(nèi)外眾多人才聚集武漢。江蘇省將蘇南設(shè)為人才改革試驗(yàn)區(qū)，出臺(tái)《關(guān)于建設(shè)蘇南人才管理改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)施意見》，規(guī)定了改革人才資金資助方式，創(chuàng)造條件讓科研人員在企業(yè)、高校、科研院所之間順暢流動(dòng)。同時(shí)，放寬區(qū)域急需緊缺外籍人才的引進(jìn)條件，“十三五”期間在蘇南示范區(qū)重點(diǎn)建成“江蘇省外國(guó)專家工作室”150個(gè)，并加強(qiáng)技能人才培養(yǎng)載體建設(shè)。蘇南創(chuàng)新區(qū)的人才政策，除了人才引進(jìn)政策外，在人才流動(dòng)、培養(yǎng)等方面都予以完善。2012—2014年蘇南引進(jìn)高層次人才6萬(wàn)多名，國(guó)家“千人計(jì)劃”人才達(dá)到442人。在市級(jí)層面，常州實(shí)施了“龍城英才計(jì)劃”及其配套政策，如《常州高新區(qū)領(lǐng)軍人才創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目政策兌現(xiàn)實(shí)施辦法（修訂）》等。

（2）改革職稱評(píng)審。江蘇省出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快蘇南國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的有關(guān)人才政策措施》，規(guī)定蘇南示范區(qū)內(nèi)各事業(yè)單位可按照相關(guān)規(guī)定自行制定崗位管理辦法，下放高級(jí)職稱評(píng)審權(quán)，蘇南創(chuàng)新區(qū)加強(qiáng)人才保障工作，健全人才服務(wù)體系，建立創(chuàng)新區(qū)一體化人才服務(wù)信息平臺(tái)。東湖創(chuàng)新區(qū)建立“3551”企業(yè)科技人員職稱評(píng)定綠色通道。長(zhǎng)株潭創(chuàng)新區(qū)完善科技人員職稱評(píng)審機(jī)制，將科技成果（知識(shí)產(chǎn)權(quán)）轉(zhuǎn)化效益作為高校、科研院所專業(yè)技術(shù)人員職稱評(píng)審的重要依據(jù)。

（3）完善人才激勵(lì)政策。東湖、蘇南和長(zhǎng)株潭創(chuàng)新區(qū)都制定完善了人才激勵(lì)政策，人才政策的著力點(diǎn)較多集中于人才激勵(lì)與人才保障，另外在居住證制度、社保辦理、子女教育、人才公寓、醫(yī)療保障等方面完善服務(wù)，切實(shí)做好引進(jìn)人才的后勤保障工作。東湖創(chuàng)新區(qū)在股權(quán)激勵(lì)、成果轉(zhuǎn)化等方面完善政策，激勵(lì)人才創(chuàng)新活力，如設(shè)立股權(quán)激勵(lì)代持專項(xiàng)基金，鼓勵(lì)企業(yè)采取股權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)、股權(quán)出售、股票期權(quán)等方式，對(duì)科技創(chuàng)新人才實(shí)行股權(quán)和分紅激勵(lì)。蘇南加大對(duì)省級(jí)科技企業(yè)孵化器、大學(xué)科技園的獎(jiǎng)勵(lì)和支持力度。鼓勵(lì)企業(yè)以股票期權(quán)、限制性股票等方式對(duì)科技人員給予股權(quán)激勵(lì)，鼓勵(lì)科技人員以自有知識(shí)產(chǎn)權(quán)作價(jià)入股企業(yè)，加快科技成果轉(zhuǎn)化。長(zhǎng)株潭出臺(tái)“以知識(shí)產(chǎn)權(quán)和科技成果作價(jià)入股，占股最高比例可達(dá)到公司注冊(cè)資本的70%”的政策，成為長(zhǎng)株潭高層次人才股權(quán)激勵(lì)政策的創(chuàng)新亮點(diǎn)。同時(shí)，湖南省正在加緊制定《健全人才評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制試行細(xì)則》。

4.協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，打造創(chuàng)新的平臺(tái)

（1）區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新主體的直接協(xié)同。高等學(xué)校和科研院所等創(chuàng)新主體作為知識(shí)創(chuàng)造、技術(shù)生產(chǎn)和人才培養(yǎng)的重要載體，具有龐大的創(chuàng)新人才隊(duì)伍和先進(jìn)的科研儀器設(shè)備，掌握著前沿的知識(shí)和技術(shù)，但是這些優(yōu)勢(shì)能否順利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力則需要市場(chǎng)信息的引導(dǎo)和研發(fā)資金的支持，即需要政府、高等院校、科研院所、企業(yè)之間的協(xié)同創(chuàng)新。創(chuàng)新區(qū)構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，加速創(chuàng)新要素的流動(dòng)，縮短科技成果轉(zhuǎn)化時(shí)間。東湖創(chuàng)新區(qū)緊緊圍繞科技成果轉(zhuǎn)化需求，出臺(tái)了“黃金十條”系列新政，在鼓勵(lì)高校教師離崗創(chuàng)業(yè)、科技成果處置、支持新型產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院建設(shè)、集聚風(fēng)險(xiǎn)投資等方面形成了突破。長(zhǎng)株潭出臺(tái)實(shí)施大型科研儀器開放共享的意見，加快了3市69所高等院校、1000余家省級(jí)及以上科研機(jī)構(gòu)資源互通共享，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供條件保障。長(zhǎng)株潭創(chuàng)新區(qū)優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)，鼓勵(lì)科研院所改制，加快“瞪羚企業(yè)”培育，建立技術(shù)創(chuàng)新的市場(chǎng)導(dǎo)向機(jī)制，如長(zhǎng)沙高新區(qū)制定《加快科技創(chuàng)新促進(jìn)產(chǎn)業(yè)倍增發(fā)展的若干政策》，財(cái)政安排5億元人民幣設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新專項(xiàng)基金。

（2）區(qū)域內(nèi)與區(qū)域外的創(chuàng)新合作。由于要素稟賦與資源配置效率的差異，創(chuàng)新要素會(huì)從邊際收益率低的區(qū)域向邊際收益率高的區(qū)域流動(dòng)，這種動(dòng)態(tài)流動(dòng)將促使區(qū)域間的創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展。區(qū)域內(nèi)空間的拓展、資源的交換與整合可以彌補(bǔ)資源分布不均衡的缺陷，有利于區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。東湖依托“一帶一路”“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”等戰(zhàn)略機(jī)遇，積極展開城市間合作。東湖通過(guò)產(chǎn)業(yè)配套、管理服務(wù)輸出、聯(lián)營(yíng)合作、共享招商資源等合作共建方式，加強(qiáng)“1+8”城市圈內(nèi)的開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，加強(qiáng)科技、交通、通信等重大功能設(shè)施之間的共建共享。同時(shí)加強(qiáng)與周邊城市之間的合作，如東湖與江蘇淮安市簽署合作協(xié)議，加強(qiáng)科技成果輸出和產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作。蘇南創(chuàng)新區(qū)全面推進(jìn)區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新，加快形成區(qū)域創(chuàng)新一體化布局。蘇南地區(qū)城鎮(zhèn)化率超70%，已經(jīng)成為我國(guó)推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展條件成熟的區(qū)域之一。蘇南5市實(shí)行科技資源開發(fā)共享，打破地區(qū)分割和行政體制機(jī)制障礙，構(gòu)建以提升產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制。

5.創(chuàng)新環(huán)境

自創(chuàng)新區(qū)批復(fù)以來(lái)，各地積極制定政策優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境，以促進(jìn)創(chuàng)新要素的集聚。

（1）營(yíng)造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍。東湖出臺(tái)《東湖國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)關(guān)于建設(shè)創(chuàng)業(yè)光谷的若干意見》，支持“孵化+創(chuàng)投”、互聯(lián)網(wǎng)在線創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)等創(chuàng)新型孵化器建設(shè)，鼓勵(lì)高校應(yīng)用科技類科研人員及青年教師開展科技創(chuàng)業(yè)或到東湖創(chuàng)新區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行有利于本職工作的兼職活動(dòng)，所得收入歸個(gè)人所有。東湖創(chuàng)新區(qū)提出打造智慧光谷，大力推進(jìn)智能化管理，提升市政、交通等城市管理水平。長(zhǎng)株潭創(chuàng)新區(qū)制定《“麓谷創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”引領(lǐng)工程行動(dòng)計(jì)劃（2015—2020）》，政策創(chuàng)新性地鼓勵(lì)發(fā)展眾創(chuàng)空間、創(chuàng)業(yè)咖啡、創(chuàng)業(yè)苗圃等新興載體，促進(jìn)長(zhǎng)株潭創(chuàng)新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化鏈條的打造，進(jìn)一步優(yōu)化園區(qū)創(chuàng)業(yè)空間及創(chuàng)業(yè)服務(wù)。

（2）加快產(chǎn)城融合。蘇州工業(yè)園區(qū)在我國(guó)高新區(qū)發(fā)展的道路上，成功地走出了一條產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市功能協(xié)調(diào)并進(jìn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，為我國(guó)創(chuàng)新區(qū)的發(fā)展避開“產(chǎn)城分離”提供了經(jīng)驗(yàn)。蘇州工業(yè)園區(qū)產(chǎn)城融合的新型城鎮(zhèn)化道路經(jīng)歷了“以產(chǎn)興城”“產(chǎn)轉(zhuǎn)城升與產(chǎn)城共榮”兩個(gè)階段。該區(qū)較早樹立產(chǎn)城融合發(fā)展觀念，提出建設(shè)“具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)際化、現(xiàn)代化、信息化高科技園區(qū)和可持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)新型、生態(tài)型、幸福型綜合商務(wù)城區(qū)”的發(fā)展目標(biāo)。該區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，產(chǎn)城融合發(fā)展需要有科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)作為先導(dǎo)，需要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在更新機(jī)制為核心，以城市建設(shè)為根基。

（3）保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)。東湖創(chuàng)新區(qū)制定政策激勵(lì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的創(chuàng)造和管理，積極發(fā)展知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)業(yè)。東湖創(chuàng)新區(qū)獲批以來(lái)，專利申請(qǐng)量保持年均36%以上增速，2015年專利年申請(qǐng)量突破1.58萬(wàn)件，占武漢市的50%。累計(jì)主導(dǎo)創(chuàng)制國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)10項(xiàng)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)280多項(xiàng)。江蘇省明確提出建設(shè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)省，建立跨區(qū)域、跨部門知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，提升知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平。長(zhǎng)株潭創(chuàng)新區(qū)試點(diǎn)推廣知識(shí)產(chǎn)權(quán)綜合管理模式，加快知識(shí)產(chǎn)權(quán)人才培養(yǎng)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)業(yè)發(fā)展，將知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)作為一項(xiàng)重要工作來(lái)抓。該區(qū)在全國(guó)率先出臺(tái)實(shí)施《關(guān)于支持以專利使用權(quán)出資登記注冊(cè)公司的若干規(guī)定》等試點(diǎn)政策，破除成果轉(zhuǎn)化政策壁壘。

三、對(duì)河南建設(shè)鄭洛新創(chuàng)新區(qū)的啟示

（一）健全政策體系

創(chuàng)新區(qū)的建設(shè)與發(fā)展是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，為了加快鄭洛新創(chuàng)新區(qū)建設(shè)與發(fā)展，河南省需要對(duì)創(chuàng)新區(qū)的建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，謀劃全局性工作和改革體制機(jī)制，激活創(chuàng)新要素。鄭洛新創(chuàng)新區(qū)具有蘇南、長(zhǎng)株潭創(chuàng)新區(qū)的空間布局特點(diǎn)，即依托鄭洛新城市群規(guī)劃建設(shè)“三市三區(qū)多園”的創(chuàng)新區(qū)。

（1）加快立法步伐。創(chuàng)新區(qū)建設(shè)需要有相應(yīng)的法律保障，這樣創(chuàng)新要素才能得到充分激活、科技成果才能得以順利轉(zhuǎn)化。鄭洛新創(chuàng)新區(qū)可以效仿東湖創(chuàng)新區(qū)的做法，盡快制定《鄭洛新國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》，從法律上對(duì)創(chuàng)新區(qū)的定位、發(fā)展、創(chuàng)新和管理機(jī)制等作出規(guī)定，為創(chuàng)新區(qū)發(fā)展成為創(chuàng)新高地、中西部發(fā)展核心增長(zhǎng)極提供法律保障。

（2）健全創(chuàng)新區(qū)的政策體系。在借鑒東湖、蘇南、長(zhǎng)株潭等創(chuàng)新區(qū)政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合河南實(shí)際，因地制宜地研究出臺(tái)先行先試的政策。健全科技投入的獎(jiǎng)勵(lì)辦法，提高企業(yè)、科研院所、個(gè)人等對(duì)創(chuàng)新要素的投入。當(dāng)前，相比東湖、蘇南對(duì)科技要素的投入，鄭洛新創(chuàng)新區(qū)投入要素相對(duì)不足，應(yīng)加大投入力度，提升區(qū)域內(nèi)科技資源的使用效率，爭(zhēng)取建設(shè)成為科技創(chuàng)新的特區(qū)。

（3）加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。鄭洛新創(chuàng)新區(qū)覆蓋鄭州、洛陽(yáng)、新鄉(xiāng)三地，由于體制管理的原因，三個(gè)創(chuàng)新區(qū)分屬不同的城市管理，為有效協(xié)調(diào)資源共享，應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域創(chuàng)新一體化布局，打破行政區(qū)劃壁壘，探索城市群協(xié)同創(chuàng)新的新模式，加強(qiáng)省、市與創(chuàng)新區(qū)管委會(huì)之間的府際合作。應(yīng)制定《鄭洛新國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)議事規(guī)則》，定期研究創(chuàng)新區(qū)發(fā)展中的問(wèn)題，加強(qiáng)府際合作，減少政策壁壘，促進(jìn)鄭州、洛陽(yáng)、新鄉(xiāng)三地的合作機(jī)制建設(shè)。

（二）創(chuàng)新管理體制

管理體制是創(chuàng)新區(qū)發(fā)展的根本，合適的管理體制將有助于創(chuàng)新區(qū)的發(fā)展。要堅(jiān)持不斷創(chuàng)新，進(jìn)一步解放和發(fā)展創(chuàng)新區(qū)管理能力，對(duì)管理體制改革先行先試，不斷提升其引領(lǐng)發(fā)展能力。

（1）采取“一區(qū)多園”的管理方式。鄭州、洛陽(yáng)、新鄉(xiāng)借鑒中關(guān)村、張江、東湖創(chuàng)新區(qū)的做法，在三個(gè)創(chuàng)新區(qū)之外設(shè)立特色專業(yè)園區(qū)，拓展輻射空間，采取行政管轄權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)相分離的雙重管理體制。

（2）建立議事機(jī)構(gòu)。積極建立以政府部門為主體，企業(yè)、科研院所、中介機(jī)構(gòu)以及有關(guān)專家參與的創(chuàng)新區(qū)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，積極參與創(chuàng)新區(qū)的有關(guān)決策，組織、推進(jìn)政策措施的落實(shí)。

（3）成立督導(dǎo)部門。為了推進(jìn)政策的加快落實(shí)，建立長(zhǎng)效的調(diào)查監(jiān)督機(jī)制，持續(xù)監(jiān)督政策的執(zhí)行情況，督導(dǎo)部門定期對(duì)有關(guān)督查情況予以通報(bào)，提高政策的執(zhí)行力。

（4）完善公眾參與機(jī)制。制定有關(guān)規(guī)章制度，保障公眾參與區(qū)域管理的權(quán)利。公眾在參與創(chuàng)新區(qū)的活動(dòng)中，不僅可以參與管理活動(dòng)，而且可以對(duì)政府公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。

（三）強(qiáng)化協(xié)同創(chuàng)新

協(xié)同創(chuàng)新能使產(chǎn)學(xué)研充分發(fā)揮知識(shí)的“外溢性”作用，有效組織與協(xié)調(diào)區(qū)域創(chuàng)新要素的獲取。鄭洛新創(chuàng)新區(qū)在發(fā)展中，應(yīng)加強(qiáng)協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的科技優(yōu)勢(shì)與龍頭產(chǎn)業(yè)的積極對(duì)接，提升區(qū)域內(nèi)自主創(chuàng)新能力和創(chuàng)新績(jī)效。

（1）加快軍民融合發(fā)展。鄭州要充分利用解放軍信息工程大學(xué)的科技優(yōu)勢(shì)，成立研發(fā)中心；探索建立軍民融合協(xié)同創(chuàng)新研究院，搭建國(guó)防科技工業(yè)成果信息與推廣轉(zhuǎn)化平臺(tái)，研究設(shè)立軍民融合協(xié)同創(chuàng)新投資基金，完善軍民創(chuàng)新規(guī)劃、項(xiàng)目、成果轉(zhuǎn)化對(duì)接機(jī)制，打通軍民科技成果雙向轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化渠道。洛陽(yáng)要利用科研優(yōu)勢(shì)，積極與軍工企業(yè)合作，創(chuàng)建國(guó)家軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)。

（2）加強(qiáng)府際合作機(jī)制。地方政府間的府際關(guān)系建設(shè)有利于創(chuàng)新區(qū)的一體化發(fā)展，加強(qiáng)府際合作是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的現(xiàn)實(shí)選擇。鄭洛新創(chuàng)新區(qū)一體化面臨的主要挑戰(zhàn)，來(lái)自不同城市追求自身利益的地區(qū)經(jīng)濟(jì)和地方官員“晉升錦標(biāo)賽”模式。因此，破解鄭洛新一體化發(fā)展的困境在于以公共決策和對(duì)話溝通機(jī)制為基礎(chǔ)，盡快建立不同城市間分享“發(fā)展紅利”的利益分享機(jī)制，并納入制度化的框架體系中。鄭洛新三地要摒棄地區(qū)本位主義思想，以提高鄭洛新區(qū)域自主創(chuàng)新能力為前提，打破三地行政藩籬以利于三地之間的合作，開放合作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源共享，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展、特色明顯的產(chǎn)業(yè)集群，以實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的效果。

（3）建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)。鄭洛新創(chuàng)新區(qū)應(yīng)建立“產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)，對(duì)區(qū)域內(nèi)的知識(shí)、技術(shù)、人才、信息、資金等資源協(xié)同共享，推動(dòng)“產(chǎn)學(xué)研用”深度合作。加快鄭州大學(xué)聯(lián)合科研院所組建河南省大科學(xué)中心，構(gòu)建重大科技基礎(chǔ)研究平臺(tái)。

（4）建立科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制。針對(duì)科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化效率偏低的問(wèn)題，應(yīng)采取多種措施有效連接科技創(chuàng)新成果的供給與需求，切實(shí)提高科技成果的轉(zhuǎn)化速度和總體效益，使科技創(chuàng)新成果在區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用。充分利用生物、機(jī)器人、裝備制造等優(yōu)勢(shì)，積極與科研機(jī)構(gòu)合作，如漢威電子與解放軍信息工程大學(xué)開展合作，建設(shè)具有國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)龍頭與產(chǎn)業(yè)集群。

（5）完善開放合作機(jī)制。緊緊圍繞“一帶一路”、河南自由貿(mào)易區(qū)、鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)等戰(zhàn)略機(jī)遇，健全府際合作政策體系，鼓勵(lì)地方政府對(duì)外合作。鄭州、洛陽(yáng)、新鄉(xiāng)應(yīng)尋求更多的多邊合作關(guān)系，通過(guò)合作提升在全國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的地位與資源獲取能力。

（四）打造人才高地

隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人才成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)因素。與沿海發(fā)達(dá)城市相比，鄭洛新缺乏明顯的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，為吸引人才、留住人才，鄭洛新創(chuàng)新區(qū)應(yīng)實(shí)施特殊的人才政策。

（1）轉(zhuǎn)變?nèi)瞬庞^念。堅(jiān)持“以人為本”，創(chuàng)新區(qū)樹立“人才特區(qū)”的觀念，把人才作為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的主要因素。不僅要關(guān)注海外高層次人才，而且也關(guān)注本土人才的發(fā)現(xiàn)與培養(yǎng)，注重既是科技人才也具有管理能力的復(fù)合型人才。創(chuàng)新區(qū)要與國(guó)內(nèi)外知名高校合作，對(duì)區(qū)域內(nèi)人才進(jìn)行聯(lián)合培養(yǎng)。同時(shí)，加大對(duì)省內(nèi)主要高校的政策支持力度，使其與創(chuàng)新區(qū)聯(lián)合培養(yǎng)高素質(zhì)的人才。

（2）構(gòu)建創(chuàng)新型的人才體制。建立、完善與國(guó)際接軌、與市場(chǎng)相適應(yīng)、有利于創(chuàng)新的人才體制，促進(jìn)人才要素聚集和自由流動(dòng)，構(gòu)筑具有全球影響力的人才戰(zhàn)略高地。要健全人才創(chuàng)新政策體系，建立產(chǎn)學(xué)研三方人才流動(dòng)和培養(yǎng)機(jī)制，保障研究人員的人身歸屬問(wèn)題。

（3）制定柔性引進(jìn)人才政策。鄭洛新創(chuàng)新區(qū)應(yīng)出臺(tái)更具吸引力的人才培養(yǎng)與引進(jìn)政策，尤其是加大對(duì)頂級(jí)高層次人才及其團(tuán)隊(duì)的引進(jìn)力度，在團(tuán)隊(duì)建設(shè)、項(xiàng)目申報(bào)、創(chuàng)業(yè)等方面，建立綠色通道，簡(jiǎn)化辦事程序，建立長(zhǎng)效機(jī)制。此外，還要完善人才保障政策，借鑒蘇南等地的保障政策，積極做好子女教育、住房等方面的后勤保障體系建設(shè)。

（五）改善創(chuàng)新環(huán)境

基于創(chuàng)新動(dòng)力不足的現(xiàn)實(shí)，鄭洛新應(yīng)采取措施建設(shè)創(chuàng)新生態(tài)體系。

（1）打造服務(wù)型政府。創(chuàng)新區(qū)應(yīng)簡(jiǎn)化辦事流程，改革審批制度，實(shí)行“一站式”服務(wù)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（2）推動(dòng)科技金融深度結(jié)合。開展科技金融試點(diǎn)，先行先試科技金融創(chuàng)新，完善互聯(lián)網(wǎng)股權(quán)眾籌融資機(jī)制，發(fā)展區(qū)域性股權(quán)交易市場(chǎng)，成立創(chuàng)投銀行，著力構(gòu)建多層次科技金融服務(wù)體系。

（3）完善財(cái)政稅收政策。省級(jí)財(cái)政投入應(yīng)不斷加大對(duì)鄭洛新創(chuàng)新區(qū)的傾斜力度，盡快設(shè)立自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的專項(xiàng)資金和能廣泛吸納民間資金的發(fā)展基金，用于自主創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化。

（4）加大對(duì)科技企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度。完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策體系，發(fā)展知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)業(yè)，嚴(yán)厲打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為。

（5）打造創(chuàng)新型文化。在推進(jìn)鄭洛新創(chuàng)新區(qū)建設(shè)中突出文化引領(lǐng)，堅(jiān)持城市功能與城市形象、自然景觀與人文景觀、傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代規(guī)則的有機(jī)統(tǒng)一，全方位提升創(chuàng)新區(qū)的環(huán)境氛圍。在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、社區(qū)生活等方面，充分體現(xiàn)中原地區(qū)勇于創(chuàng)新求變的文化內(nèi)涵。

（6）進(jìn)一步加快產(chǎn)城融合。鄭洛新創(chuàng)新區(qū)與國(guó)內(nèi)其他創(chuàng)新區(qū)一樣，最初的發(fā)展模式主要依靠低成本勞動(dòng)力和土地等要素來(lái)吸引外來(lái)產(chǎn)業(yè)，造成產(chǎn)業(yè)鏈低端制造業(yè)的集聚，導(dǎo)致產(chǎn)城融合度低，這種現(xiàn)狀不利于創(chuàng)新能力建設(shè)。創(chuàng)新區(qū)應(yīng)在產(chǎn)城融合中出臺(tái)先行先試的政策，加強(qiáng)城市功能建設(shè)，提高產(chǎn)城融合度。

[1]張來(lái)武.論創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展[J].中國(guó)軟科學(xué)，2013，35（1）：1—5.

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Research on Development of National Innovation Demonstration Zones

National innovation demonstration zones are areas that will first try,explore experience and make demonstration in the field of independent innovation and high-tech industry development,the purpose of which is to further improve the system of science and technology innovation mechanism,accelerate the development of strategic emerging industries,promote innovation driven development,accelerate transformation of the mode of economic development,and play an important lead,radiation and leading role.Problems in the System Reform and Development of Inland Innovation Zone and the Relief analyzes the realistic obstacles to the development of Inland Innovation Zone,including that the number of innovative organizations is not enough,that the innovation system needs to be improved and that regional linking development needs to be promoted,etc.Enterprise Performance Appraisal and Audit in the Innovation Zones From the perspective of Symbiosis Theory explores and discusses the major body of innovation——enterprise performance appraisal and audit.It proposes that a platform of enterprise performance appraisal and audit be constructed,based on the symbiosis theory.Review of Regulatory Reform of National Innovation Demonstration Zones summarizes the regulatory features and evolution path of major national innovation demonstration zones and proposes management innovation of the system management in the innovation zones.

NationalInnovation Demonstration Zones;StructuralReform; PerformanceAuditing;Management System

2017-06-03

2017年度河南省科技發(fā)展計(jì)劃軟科學(xué)研究項(xiàng)目（172400410277）

張志杰，男，鄭州幼兒師范高等?？茖W(xué)校，華中科技大學(xué)管理學(xué)博士。

編輯 凌 瀾