政府購(gòu)買公共服務(wù)的角色定位

呂蒙蒙

【摘 要】政府購(gòu)買公共服務(wù)是公共服務(wù)供給方式的重要?jiǎng)?chuàng)新，也是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府效率的重要舉措。而政府明晰自身所應(yīng)該扮演的角色是政府有效開展購(gòu)買公共服務(wù)活動(dòng)的關(guān)鍵。政府在購(gòu)買公共服務(wù)活動(dòng)中主要扮演規(guī)劃決策者、制度供給者、“精明”購(gòu)買者、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼者、市場(chǎng)和社會(huì)組織培育者、監(jiān)督評(píng)估者這六種角色。

【關(guān)鍵詞】政府；購(gòu)買公共服務(wù)；角色；定位

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1007-0125（2017）01-0267-02

一、政府購(gòu)買公共服務(wù)和政府角色的內(nèi)涵

（一）政府購(gòu)買公共服務(wù)概念闡釋。在理論上，學(xué)者們一般從三個(gè)方面來(lái)理解政府購(gòu)買公共服務(wù)：其一，從治理機(jī)制的角度，認(rèn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)是政府在公共服務(wù)部門內(nèi)引進(jìn)私營(yíng)部門的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及其他管理制度，從而形成一種混合的公共服務(wù)治理機(jī)制。[1]其二，從政府職能轉(zhuǎn)變的角度，認(rèn)為公共服務(wù)主要由政府提供，政府雖然還是社會(huì)組織資金的支持者，但不再生產(chǎn)和直接提供公共服務(wù)。其三，從行為屬性的角度，認(rèn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)是以政府部門作為發(fā)包方，把有關(guān)事務(wù)性、技術(shù)性的公共服務(wù)承包給有關(guān)市場(chǎng)主體（社會(huì)組織主體）的民事行為，本質(zhì)上兩者之間是一種委托——代理關(guān)系。[2]以上可以看出，政府購(gòu)買公共服務(wù)應(yīng)該包含三個(gè)基本的要素：公共服務(wù)的購(gòu)買主體、公共服務(wù)的承接主體和公共服務(wù)的使用方。

綜上所述，政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)際上是政府為了追求公共服務(wù)提供的效率，通過(guò)訂立契約關(guān)系的方式，使用公開招標(biāo)、定向委托等形式將原來(lái)生產(chǎn)服務(wù)的職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織或第三部門，主要是利用財(cái)政撥款向社會(huì)力量（營(yíng)利部門、非營(yíng)利組織及個(gè)人）購(gòu)買，由承接主體具體操作從而滿足公民需求的一系列活動(dòng)。

（二）政府角色的解讀。政府角色是政府行為人格化的體現(xiàn)，是一個(gè)較寬泛的詞，涉及概念眾多包括具有客觀性的政府行為、政府職能、政府責(zé)任、政府模式以及主觀性的政府作用、政府影響和政府形象等。政府角色與它們之間既有聯(lián)系又有區(qū)別。政府角色本質(zhì)上是政府在特定的環(huán)境中運(yùn)用權(quán)力履行責(zé)任時(shí)表現(xiàn)的行為及結(jié)果。一般來(lái)說(shuō)政府職能是指政府在管理政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中所應(yīng)履行的基本職責(zé)。政府職能是通過(guò)一系列具體的政策和政府行為來(lái)實(shí)現(xiàn)的，政府行為在作用于具體的環(huán)境所體現(xiàn)出來(lái)的效果就是政府作用。政府角色決定了政府所擁有的職能，政府職能又決定了政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、政策制定和具體的行為模式，政府角色和政府職能會(huì)影響政府行為。因此，政府角色明確了，政府職能定位也就會(huì)更加準(zhǔn)確。政府角色定位是政府角色的總體特征，它是政府行為和結(jié)果的高度概括。明確政府購(gòu)買公共服務(wù)的角色定位有利于從宏觀上把握政府職能的總體特征。

二、政府購(gòu)買公共服務(wù)的角色定位

在政府購(gòu)買公共服務(wù)的活動(dòng)中清晰地定位政府的角色，對(duì)于保證公共服務(wù)購(gòu)買活動(dòng)的有效開展具有重要影響。公共服務(wù)購(gòu)買活動(dòng)中政府主要扮演六種角色。

（一）規(guī)劃決策者。政府購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程錯(cuò)綜復(fù)雜，涉及公共部門、私營(yíng)部門以及各利益相關(guān)者，這使得政府不得不從大局出發(fā)，站在全局的高度，統(tǒng)籌規(guī)劃。具體來(lái)說(shuō)，各層級(jí)的政府部門應(yīng)結(jié)合本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的實(shí)際情況，對(duì)公共服務(wù)供給的具體領(lǐng)域，購(gòu)買的規(guī)模、方式、操作思路做出整體規(guī)劃安排，進(jìn)行總體調(diào)控，明確本轄區(qū)公共服務(wù)供給的基本類型、總體規(guī)模、具體標(biāo)準(zhǔn)、先后順序和空間分布，從而有計(jì)劃有組織地開展公共服務(wù)供給活動(dòng)。

（二）制度供給者。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論表明，制度，而非技術(shù)或人力資本，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵要素，技術(shù)或人力資本是制度作用的外化結(jié)果或表象，受制度制約和導(dǎo)向。作為供給者的政府，應(yīng)加快完善公共服務(wù)供給的相關(guān)制度，要建立以公民需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給體系。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)公共服務(wù)的項(xiàng)目和對(duì)象都發(fā)生了明顯的變化，已由最初純粹為滿足公民基本的物質(zhì)需求而建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向滿足公民日益增長(zhǎng)的精神需求而建設(shè)的各類文化娛樂(lè)設(shè)施。公民需求日益變得多元化和復(fù)雜化，單獨(dú)依靠政府供給遠(yuǎn)不能滿足公民的現(xiàn)代服務(wù)需求。要不斷拓寬公共服務(wù)提供的內(nèi)容，政府還必須吸納第三部門和社會(huì)組織參與，共同致力于研究公民需求，進(jìn)而尋求最優(yōu)方式以滿足公民需求。

（三）“精明”購(gòu)買者。所謂“精明的購(gòu)買者”，就是政府如何以最小的購(gòu)買投入實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)的最大化，主要解決“怎樣購(gòu)買”、“怎樣購(gòu)買得值”的問(wèn)題。首要的是政府應(yīng)該為公共服務(wù)的承包主體創(chuàng)造良好的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的作用實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，降低政府購(gòu)買公共服務(wù)的投入。健全市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)鍵是健全政府購(gòu)買公共服務(wù)的信息公開制度，包括購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容、購(gòu)買服務(wù)的操作流程特別是招投標(biāo)流程、購(gòu)買服務(wù)的財(cái)政預(yù)算等，都應(yīng)該采取公開透明的方式，以保證所有符合條件者能夠平等地參與競(jìng)爭(zhēng)。[3]

（四）經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼者。提供公共服務(wù)是政府履行職能的重要體現(xiàn)，不管其以哪一種模式提供公共服務(wù)，政府都不能推卸經(jīng)費(fèi)籌集和支出的責(zé)任。政府作為公共服務(wù)的提供責(zé)任主體，理應(yīng)籌集經(jīng)費(fèi)對(duì)承包商或消費(fèi)者予以補(bǔ)貼，以保證公共服務(wù)供給有效開展，并把購(gòu)買公共服務(wù)的資金納入公共預(yù)算，確保資金使用的合法性和合理性，同時(shí)政府應(yīng)對(duì)財(cái)政資金的投入進(jìn)行監(jiān)管，促使政府合法和規(guī)范地支出購(gòu)買經(jīng)費(fèi)，當(dāng)然具體補(bǔ)貼多少主要取決于公共服務(wù)的屬性，屬性不同政府應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)責(zé)任也有所不同。

（五）社會(huì)組織的培育者。成熟的社會(huì)組織參與是政府成功購(gòu)買公共服務(wù)的保障。受傳統(tǒng)政府包攬一切思想的影響，我國(guó)能夠承接政府購(gòu)買公共服務(wù)的社會(huì)組織數(shù)量明顯不足。大部分社會(huì)組織處于政府幫助或者依托政府組織建立的階段，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)主要依靠政府的撥款，有的甚至成了“政府的非政府組織”。因此，首先，政府應(yīng)該為社會(huì)組織的獨(dú)立發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，促使社會(huì)組織由“外部輸入型”發(fā)展轉(zhuǎn)為“內(nèi)部自生型”發(fā)展。其次，確保政府購(gòu)買公共服務(wù)的財(cái)政支出的穩(wěn)定性和增長(zhǎng)性，保證社會(huì)組織的資金來(lái)源。一方面，可以將政府購(gòu)買公共服務(wù)的資金納入財(cái)政預(yù)算，保證資金來(lái)源的穩(wěn)定性。另一方面，可以根據(jù)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，建立資金的正常增長(zhǎng)機(jī)制。再次，社會(huì)組織應(yīng)完善自身內(nèi)部自理機(jī)制，特別是人員管理和財(cái)務(wù)管理制度，增強(qiáng)社會(huì)組織的透明度，自覺(jué)接受來(lái)自政府和社會(huì)的監(jiān)督。

（六）監(jiān)督評(píng)估者。在購(gòu)買公共服務(wù)的過(guò)程中政府把公共服務(wù)的生產(chǎn)職能賦予第三部門后，面對(duì)不屬于隸屬關(guān)系的承包商，政府作為委托人逐漸處于信息的劣勢(shì)地位，使公共服務(wù)供給無(wú)法得到安全的保障，公共利益受到挑戰(zhàn)。因此，政府必須對(duì)公共服務(wù)提供的全過(guò)程進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管，切實(shí)保障公共利益的實(shí)現(xiàn)和滿足。首先，建立第三方監(jiān)督管理機(jī)制。由于公共服務(wù)領(lǐng)域資金回報(bào)率的確定、成本核算、服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)等具有較強(qiáng)的專業(yè)性，經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間、經(jīng)營(yíng)者與監(jiān)督管理者之間存在著信息不對(duì)稱，為保證信息的真實(shí)性和競(jìng)爭(zhēng)的公正性需要構(gòu)建獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)評(píng)估。其次，要完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，對(duì)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)管理與動(dòng)態(tài)監(jiān)督，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、追究責(zé)任、采取挽救措施降低風(fēng)險(xiǎn)。再次，構(gòu)建多元化的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，創(chuàng)建開放性的評(píng)估系統(tǒng)，吸納公共服務(wù)對(duì)象積極參與，健全績(jī)效評(píng)估多元主體參與機(jī)制。政府工作人員應(yīng)該把公共服務(wù)對(duì)象定位為主動(dòng)、負(fù)責(zé)的積極公民。積極公民意味著，公民不僅僅是一種權(quán)利，而且是一種義務(wù)和責(zé)任。[4]通過(guò)科學(xué)的方法、程序和標(biāo)準(zhǔn)，能對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度進(jìn)行客觀、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。

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