把權力關進制度籠子的科學要義

吳建雄+郭太盛+郭烽

習近平總書記強調(diào)，要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。這深刻揭示了制約監(jiān)督權力的基本路徑。黨的十八屆六中全會指出，監(jiān)督是權力正確運行的根本保證，是加強和規(guī)范黨內(nèi)生活的重要舉措。要完善權力運行制約和監(jiān)督機制，形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排。筑牢權力監(jiān)督的制度之籠，要深刻把握其科學內(nèi)涵，全面領會其精神實質(zhì)及蘊含的法治要義。

一、蘊含保障權利的價值追求

黨的十八屆六中全會指出，我們黨來自人民，失去人民擁護和支持，黨就會失去根基。必須把堅持全心全意為人民服務的根本宗旨、保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系作為加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的根本要求。堅持問政于民、問需于民、問計于民，決不允許在群眾面前自以為是、盛氣凌人，決不允許當官做老爺、漠視群眾疾苦，更不允許欺壓群眾、損害和侵占群眾利益。對一切搞勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙汀罢児こ獭钡男袨?，要嚴肅問責追責，依紀依法處理。這深刻表明了加強權力監(jiān)督所蘊含的維護和保障最廣大人民群眾根本利益的價值追求。

加強對權力的監(jiān)督制約，就是要通過嚴格的制度規(guī)范，監(jiān)督約束公權力正確運行，防止權力突破制度的籠子，損害黨和國家形象，侵害人民群眾根本利益，保障公民依法享有的各種權利不受侵犯。習近平總書記指出，我們要依法保障全體公民享有廣泛的權利，保障公民的人身權、財產(chǎn)權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保證公民的經(jīng)濟、文化、社會等各方面權利得到落實，努力維護最廣大人民群眾的根本利益，保障人民群眾對美好生活的向往和追求。在推進全面建成小康社會的偉大征程中，我們黨始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，讓發(fā)展成果更多惠及全體人民，以實現(xiàn)人的全面發(fā)展。

維護和保障人民群眾的各項權利，防止國家公權力對人民群眾權利的侵犯，要求公權力必須在制度的籠子內(nèi)運行，保證權力的運行不越位、不缺位。必須從三個方面入手：一要科學立法。人民群眾的需要、利益只有通過法律的承認和認可才能轉化為法律上的權利，才能得到國家強制力的保障。因此，加強國家立法和地方立法，是保障人民群眾權利的必經(jīng)步驟，也是權利保障思維實踐展開的邏輯起點。二要依法行政。行政機關是實施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴格執(zhí)法，維護公共利益、人民權益和社會秩序。執(zhí)法者必須忠實于法律，既不能以權壓法、以身試法，也不能法外開恩、徇情枉法，要通過行政權的正當行使來保障權利的實現(xiàn)。三要公正司法。公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線。司法不公的深層次原因在于司法體制不完善、司法職權配置和權力運行機制不科學、人權司法保障制度不健全。深化司法體制改革，保障公民權利的實現(xiàn)應當成為全面推進依法治國的重要內(nèi)容。

把權力關進制度的籠子里，要求權力機關充分體現(xiàn)人民意志，保持對人民群眾的高度負責精神，認真對待人民群眾的訴求，聽取他們的意見和呼聲，為人民群眾透明地知曉公共事務和參與管理積極創(chuàng)造條件，在自覺接受監(jiān)督中提高和改進工作。堅持用制度管權管事管人，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行。讓人民群眾更多地發(fā)聲，暢通人民群眾反腐敗訴求渠道。我國有7億多網(wǎng)民，要學會傾聽他們的意見，讓互聯(lián)網(wǎng)成為我們黨同群眾交流溝通的新平臺，成為了解群眾、貼近群眾、為群眾排憂解難的新途徑，成為發(fā)揚人民民主、接受人民監(jiān)督的新渠道。

二、蘊含依法治權的法治要義

黨的十八屆六中全會指出，黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒有例外。各級黨組織應當把信任激勵同嚴格監(jiān)督結合起來，促使黨的領導干部做到有權必有責、有責要擔當，用權受監(jiān)督、失責必追究。黨內(nèi)監(jiān)督要貫徹民主集中制，依規(guī)依紀進行，強化自上而下的組織監(jiān)督，改進自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級相互監(jiān)督作用。各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督，審計機關依法進行審計監(jiān)督。要支持民主黨派履行監(jiān)督職能，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議。要認真對待、自覺接受社會監(jiān)督。把黨的監(jiān)督、國家監(jiān)督和社會監(jiān)督有機結合起來，凸顯了依規(guī)治黨和依法治權的法治要義。

規(guī)范行使權力是依法執(zhí)政、建設社會主義法治國家的重要內(nèi)容，是現(xiàn)代政治文明的必然要求。黨的十八屆三中全會強調(diào)，必須構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系，形成科學有效的權力制約和協(xié)調(diào)機制。這表明權力制約與監(jiān)督機制建設是完善中國特色社會主義政治制度的重要內(nèi)容，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度保障。只有強化監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制，才能保證人民賦予的權力始終用來為人民謀福利。運用權力制約思維來正確對待手中的權力，依法規(guī)范行使權力，真正做到權為民所賦、權為民所用，集中體現(xiàn)了以習近平同志為核心的黨中央推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的總要求。

加強權力制約與監(jiān)督，構建科學規(guī)范的權力運行體系，歷來是我們黨治國理政、反對腐敗、從嚴治黨的重要舉措。要實現(xiàn)對權力的有效制約，就必須強化規(guī)則思維。規(guī)則思維強調(diào)只能以法律法規(guī)為基礎，以忠實于法律文本載明的規(guī)則思維，不能動輒以利益衡量等方法來替代規(guī)則作為思維的依據(jù)。習近平總書記指出，小智治事，中智治人，大智立法。治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩。缺乏規(guī)則思維，就無所謂法治思維和法治方式，就無所謂對權力監(jiān)督制約。

黨的十八大以來，習近平總書記在許多重要場合強調(diào)黨員和領導干部要有規(guī)矩意識，要講規(guī)則、守規(guī)矩，運用規(guī)則思維提高公權力機關及其公職人員依法依規(guī)辦事的能力和水平。當前，我們在培育和運用規(guī)則思維過程中，應當妥善處理好規(guī)則缺失、規(guī)則沖突、規(guī)則錯誤等問題，協(xié)調(diào)好規(guī)則與原則、政策與改革創(chuàng)新的關系。要堅決克服以后果取向替代規(guī)則取向的結果主義思維；克服信奉潛規(guī)則的思維和超越規(guī)則的特權思維；克服對權力膜拜的唯上思維和“找人不找法”的關系思維等缺乏規(guī)矩意識、規(guī)則思維的各種“任性”思維。牢固樹立規(guī)則思維，堅持以法律規(guī)則為基準，遵守規(guī)則、尊重規(guī)則、依據(jù)規(guī)則、運用規(guī)則，在履行職責中注重運用理性規(guī)范認識、分析、評判、推理和形成結論的思維方式。

三、蘊含權責對等的精神實質(zhì)

黨的十八屆六中全會強調(diào)，有權必有責，用權必擔責，濫權必追責。這是把權力關進制度籠子里的根本目的。權力是一把“雙刃劍”，如果突破制度之籠，就會導致公權力私用、權力濫用和權力尋租，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來極大破壞。如果關進制度籠子，則確保權力規(guī)范透明、公正高效行使，更好地為人民盡職盡責。權責對等的法治原則強調(diào)國家機關及其工作人員必須忠誠使命、敢于擔當。如果把權力進“籠”理解為可以懶政怠政不作為，就與對權力監(jiān)督制約的本質(zhì)要求和根本目的背道而馳了。

習近平總書記強調(diào)，黨的干部必須堅持原則、認真負責，面對大是大非敢于亮劍，面對矛盾敢于迎難而上，面對危機敢于挺身而出，面對失誤敢于承擔責任，面對歪風邪氣敢于堅決斗爭。權力就意味著責任，權力的行使與責任的擔當緊密相聯(lián)。一個領導干部有沒有責任感，有沒有擔當精神是判斷其是否合格的重要標準。一個合格的領導干部應當做到工作大膽，用權謹慎，對權力常懷敬畏之心、戒懼之意，自覺接受紀律和法律的約束。國家機關在擁有公權力的同時，必須負有相應的責任。掌握什么樣的權力，就意味著必須承擔什么樣的責任；擁有多大的權力，就必須承擔多大的責任。責任主體要有一種認真履職的擔當意識，權力的行使與責任的擔當緊密相聯(lián)，有權就有責，權責要對等。

加強對權力運行的監(jiān)督，體現(xiàn)了依法履職的責任擔當和內(nèi)在要求。國家機關依法履行公共職能，要圍繞黨和國家各個時期的重大戰(zhàn)略部署的實施來進行，圍繞全面推進依法治國的實施來進行，圍繞與人民群眾利益密切相關的問題來進行，圍繞黨中央關于政法工作的總體部署來進行。從根本上說，就是要有保障和促進社會生產(chǎn)發(fā)展的責任擔當。掌握公權力的公職人員通常具有較高的知識技能和素養(yǎng)，應屬于高素質(zhì)的勞動者。一方面，公職人員作為生產(chǎn)力要素，在社會生產(chǎn)發(fā)展過程中起主導作用。另一方面，公職人員利用手中掌握的公權力，影響生產(chǎn)資料的取得和分配，影響勞動對象經(jīng)過勞動加工后的成果的分配。換言之，作為勞動者的公職人員可以利用職權影響生產(chǎn)力三要素中的生產(chǎn)資料與勞動對象兩大要素。因此，通過懲治和預防腐敗，促使公職人員依法履職，就可以保證其作為勞動者這一要素功能得到發(fā)揮，同時，也可以使另外兩大生產(chǎn)力要素在公權力影響下得以充分發(fā)揮作用。當生產(chǎn)力三大要素都能有效發(fā)揮作用時，中國特色社會主義事業(yè)就會得到發(fā)展，中華民族偉大復興的中國夢才能實現(xiàn)。

四、蘊含令行禁止的鐵律之威

黨的十八屆六中全會提出，保證全黨令行禁止，是黨和國家前途命運所系，是全國各族人民根本利益所在。這一論斷闡明了樹立制度權威、強化制度執(zhí)行力的重大意義。加強權力監(jiān)督就是要嚴明法紀、令行禁止，提高黨風廉潔建設和反腐敗斗爭的執(zhí)行力。習近平總書記指出，要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，構建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力。黨的各級領導干部一定要把責任扛在肩上，做到知責、盡責、負責，敢抓敢管，勇于監(jiān)督。各級黨委的主體責任和紀委的監(jiān)督責任落到實處的關鍵是制定實施切實可行的責任追究制度。沒有責任追究制度，落實責任就會流于形式。

令行禁止，就要把紀律和規(guī)矩挺在前面。習近平總書記指出，全面從嚴治黨要害在“嚴”，就是要嚴管嚴治，嚴紀律嚴規(guī)矩。要從思想、組織、作風、反腐倡廉和制度建設等各個方面體現(xiàn)全面從嚴治黨的基本要求。在思想建設上，把好理想信念“總開關”，從黨內(nèi)政治生活嚴起，使各級領導干部特別是高級干部牢固樹立起紀律意識和規(guī)矩意識；在組織建設上，突出從嚴治吏這個關鍵，以嚴明紀律約束干部，以嚴格標準、措施要求和管理干部；在作風建設上，嚴字當頭、從嚴從實，領導帶頭、以上率下；在反腐倡廉建設上，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，凡腐必反，除惡務盡；在制度建設上，織密扎牢制度的籠子，堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外。加強權力監(jiān)督，筑牢制度籠子，要深刻領會習近平總書記對“牛欄關貓”“稻草人”等現(xiàn)象提出的嚴肅批評，堅決杜絕制度建設上的形式主義。制度建設是筑牢權力之籠的基本前提，通過對滋生腐敗的制度“把脈診斷”，設計出具有相當操作性和實際性的規(guī)范程序和制度框架，從而在制度上徹底消滅腐敗滋生蔓延的主觀條件和客觀環(huán)境。

令行禁止，就要強化黨員干部的自我約束。嚴以律己，自我約束，做到權為民所用，利為民所謀，自覺管住心中的“老虎”，從心靈深處做到“不想腐”，是把權力關進制度籠子的最高境界，是制度反腐的出發(fā)點和根本歸宿。而要在權力膨脹的天然秉性和各種利益誘惑面前做到自慎自律、自我約束，領導干部就必須做到嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己，做到謀事要實、創(chuàng)業(yè)要實、做人要實，當遵紀守法的帶頭人。

令行禁止，必須始終把對黨忠誠作為思想根基。堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，在思想、政治、行動上自覺與黨中央保持高度一致，強化黨員意識，講黨性，時時牢記黨員身份，敢于亮出黨員身份，堅決維護中央權威，以黨員標準自覺約束自己的言行，做到忠于黨，忠于人民，為黨工作、向黨負責，牢記入黨誓言；遵守黨章、黨的紀律和黨內(nèi)政治生活準則，遵守國家法律以及黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和慣例，以“七個有之”為鑒戒，以“五個必須”為準繩，牢記黨紀和法律的底線不可逾越；堅持一切以人民利益為重，保證人民賦予的權力始終為人民服務。

五、蘊含懲防并舉的反腐敗策略

黨的十八屆六中全會指出，要堅持有腐必反、有貪必肅，堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，黨內(nèi)決不允許有腐敗分子藏身之地。強化權力監(jiān)督，把權力關進制度的籠子，就必須對“破籠”的權力嚴格規(guī)制，以反腐敗的高壓態(tài)勢營造不敢腐的社會氛圍，堅持懲防并舉、標本兼治的基本策略。在反腐敗斗爭問題上，對黨內(nèi)違紀問題的處置是抓早抓小、防微杜漸的標本兼治；對違法犯罪的腐敗案件查處是破中有立、破立并行的標本兼治。對嚴重違法腐敗行為的查處，應該說是一定意義上“亡羊”后的“補牢”，根據(jù)導致“亡羊”產(chǎn)生的制度漏洞整章建制，采取多種措施構筑和加固制度之籠，使權力在制度規(guī)制下正常行使。

懲防并舉，注重懲治的特殊作用。我們黨面臨的執(zhí)政環(huán)境是復雜的，黨員隊伍構成是復雜的，影響黨的先進性、弱化黨的純潔性的因素也是復雜的，黨內(nèi)存在的一些深層次問題還沒有得到根本解決，一些老問題反彈回潮的因素依然存在，還出現(xiàn)了一些新情況新問題。仍然要以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，堅決把黨風廉潔建設和反腐敗斗爭進行到底。各級紀檢監(jiān)察機關持續(xù)保持高壓反腐態(tài)勢，不斷增強紀律審查力度，嚴肅查處黨的十八大后不收斂、不收手，問題嚴重、群眾反映強烈，現(xiàn)在重要崗位可能還要提拔使用的黨員領導干部。2016年1至11月，全國共立案36萬件，處分33.7萬人。政治生態(tài)不斷凈化，“不敢腐”氛圍日趨鞏固。

司法機關通過揭露犯罪、懲治犯罪等執(zhí)法辦案活動，有效預防貪腐行為的發(fā)生。法律最大限度地制裁貪污、賄賂等職務犯罪分子，可以對那些心存僥幸的人起到極大的震懾效果，發(fā)揮特殊的預防作用。因此，司法機關應堅持有案必查、有腐必懲，“老虎”“蒼蠅”一起打，既堅決查辦大案要案，又注意查辦群眾反映強烈的案件。突出辦案重點，嚴肅查辦發(fā)生在領導機關和領導干部中的貪污賄賂犯罪案件，嚴肅查辦發(fā)生在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的案件，嚴肅查辦國家機關工作人員索賄受賄、失職瀆職等案件。深入推進查辦發(fā)生在群眾身邊、損害群眾利益的職務犯罪專項工作，堅決懲治危害民生民利的貪污賄賂犯罪。加強反腐敗國際合作，完善境外司法協(xié)作和追逃追贓機制。始終保持查辦案件的高壓態(tài)勢，為預防犯罪工作奠定堅實基礎。

懲防并舉，強調(diào)把預防工作擺在重要位置。要加強偵查預防一體化機制建設，結合辦案深化預防。創(chuàng)新預防宣傳內(nèi)容和載體，充分運用典型案例開展警示教育，增強國家工作人員的廉潔意識和法治觀念。全面開展重點項目專項預防，做好行賄犯罪檔案查詢工作。加強反腐倡廉制度體系建設，對重點領域、關鍵環(huán)節(jié)腐敗犯罪的發(fā)案特點、規(guī)律進行深入分析與把握，進一步落實司法建議、年度報告、預防咨詢等工作。探索完善專業(yè)化預防與社會化預防相結合的有效形式，積極推動黨委領導的預防職務犯罪工作機制建設。推動各級領導干部提升自我境界，堅定理想信念，保持高尚情操，面對紛繁的物質(zhì)利益，做到君子之交淡如水，“官”“商”交往要有道，相敬如賓，而不要勾肩搭背、不分彼此，劃出公私分明的界限。黨員領導干部守住底線，時刻牢記我們是人民的勤務員，手中的權力來自人民，伸手必被捉。心中有敬畏，知道什么是高壓線，才能守得住底線，努力從源頭上預防和減少腐敗問題和職務犯罪發(fā)生。

（本文系國家社科基金重大項目“健全反腐敗領導體制和工作機制研究”[項目編號：14ZDA015]的階段性成果）

（作者單位：中國反腐敗司法研究中心湘潭大學基地）

責任編輯：李艷玲 高天鼎