論土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離

楊淑艷

摘 要：土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及立法表述中存在著很多的相似性，但它們之間也有著明顯差別。隨著農(nóng)村土地制度改革的推進(jìn)，土地承包、適用等工作中出現(xiàn)了許多的混亂及紛爭(zhēng)，對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分不利，土地承包權(quán)及土地承包責(zé)任權(quán)分離的需求越發(fā)迫切，本文主要就它們之間的差別以及分離方法進(jìn)行簡(jiǎn)單的分析討論。

關(guān)鍵詞：土地承包權(quán)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；差異；分離方法

中圖分類號(hào)： F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20161131068

土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間權(quán)利屬性不同、權(quán)利救濟(jì)不同，這為實(shí)際的土地承包、適用等工作中帶來(lái)了極大地不便，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)也不夠嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，為承包人土地權(quán)益保護(hù)工作帶來(lái)了較多困難，十分不利于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。基于此，中央明確提出要將二者分離開(kāi)來(lái)，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)土地改革制度的深入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的差異

1.1 權(quán)利屬性之間的差別

1.1.1 權(quán)利的主體不同

農(nóng)村土地承包法中明確規(guī)定，土地承包權(quán)的主體為本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，具有十分明顯的成員權(quán)屬性，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員基本上都是以戶為單位承包的土地，成員身份的認(rèn)定與土地承包權(quán)利的得失息息相關(guān)，當(dāng)前情況下，國(guó)家法律沒(méi)有就成員的范圍及認(rèn)定方法做出明確規(guī)定，但是部分地方政府就這一問(wèn)題進(jìn)行了深入探索，已經(jīng)取得了一定的成就。總體而言，當(dāng)前司法實(shí)踐中，對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)較多，比如是否以本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地為主要的生活來(lái)源、是否具有本集體經(jīng)濟(jì)組織的戶口等，從理論上來(lái)說(shuō)，成員認(rèn)定存在著較大爭(zhēng)議。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體采用“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人”概念，比“本集體經(jīng)濟(jì)組織成員”以及“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”更具包容性，已承包土地的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員、不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等都可能享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，他們都屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，土地承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利不需要受到成員身份屬性的限制，而且隨著農(nóng)村土地制度改革的推進(jìn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的范圍可能會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。

1.1.2 權(quán)利的內(nèi)容存在差別

土地承包權(quán)并不是一種真實(shí)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，只是獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)，其中包含著部分所有權(quán)成分，集體成員只有擁有一部分承包地之后，才能夠?qū)⒆陨淼耐恋爻邪鼨?quán)轉(zhuǎn)化為承包使用權(quán)，它只是一種可以期待的利益，承包權(quán)人能否取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具體不確定性，受到一些人為因素或者客觀因素的限制。承包權(quán)人主要通過(guò)向集體經(jīng)濟(jì)組織表意行使，其實(shí)是一種土地承包請(qǐng)求權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則是一種真實(shí)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體對(duì)于土地享有使用、收益、依法流轉(zhuǎn)等權(quán)利，權(quán)利內(nèi)容十分確定，任何人不得隨意干涉。《物權(quán)法》中對(duì)該項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容做了明確限定，這種明顯法定化的內(nèi)容對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系十分有利，同時(shí)也保障了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益。

1.1.3 權(quán)力的性質(zhì)明顯不同

土地承包權(quán)的根本性質(zhì)為成員權(quán)，也有學(xué)者將其定位為社員權(quán)、身份權(quán)，但無(wú)論哪個(gè)說(shuō)法都表明土地承包權(quán)的基礎(chǔ)為身份，與個(gè)人的“本集體經(jīng)濟(jì)組織成員”這一資格息息相關(guān)，它屬于民事體系中的專屬權(quán)利，不存在繼承及轉(zhuǎn)讓，且成員的該項(xiàng)權(quán)利不會(huì)被任何個(gè)人或者組織剝奪，是一種自發(fā)的權(quán)利，只要個(gè)人獲得集體成員這一身份就會(huì)產(chǎn)生該權(quán)力。土地承包權(quán)利具有過(guò)渡性，是獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)。個(gè)人或者團(tuán)體只有獲得土地承包權(quán)才能夠通過(guò)承包合同獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，具有財(cái)產(chǎn)性、讓與性、期限性以及要式性。財(cái)產(chǎn)性上文已有論述，讓與性指的是權(quán)利人能夠通過(guò)一定的法律程序資源將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給其他組織或者個(gè)人。要式性指的是，個(gè)人或者組織必須通過(guò)特定的法律行為才能夠取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，且必須到國(guó)家相關(guān)部門(mén)進(jìn)行確權(quán)登記，才能夠真正行使該項(xiàng)權(quán)利。期限性，顧名思義，即任何權(quán)利人對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都有一定的期限，比如耕地不得超過(guò)30a，草地不得超過(guò)30～50a，林地不得超過(guò)30～70a。

1.2 權(quán)利救濟(jì)的差別

1.2.1 侵權(quán)的形式不同

土地承包權(quán)主要有2種侵權(quán)形式。發(fā)包方在具體的工作過(guò)程中不承認(rèn)集體成員承包土地的權(quán)利，沒(méi)有按照法律規(guī)定向集體成員分包承包地，這屬于非法剝奪土地承包權(quán)。發(fā)包方在集體成員承包土地時(shí)存在不公平現(xiàn)象，額外增加一些條件，或者劃分的承包地少于應(yīng)分的面積，這種屬于非法限制承包方土地承包權(quán)。這2種行為實(shí)際上都是發(fā)包方?jīng)]有嚴(yán)格按照土地承包原則及程序操作引起的。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的侵權(quán)形式更加廣泛，實(shí)際的土地使用及所有權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，任何對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)有害的行為都屬于侵權(quán)，比如承包期限之內(nèi)，發(fā)包人強(qiáng)制收回承包地、強(qiáng)迫經(jīng)營(yíng)權(quán)所有人流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)等。

1.2.2 救濟(jì)方式不同

土地承包權(quán)是一種具有成員權(quán)性質(zhì)的權(quán)利，集體成員的該項(xiàng)權(quán)利受到侵害之后，集體成員可以向人民法院提出申請(qǐng)要求集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷相關(guān)決定，不需要證明他們做出的決定是否違反了相關(guān)的法定程序?！肚謾?quán)責(zé)任法》和《物權(quán)法》就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的救濟(jì)做出了明確規(guī)定，所有權(quán)人具有“物權(quán)確認(rèn)請(qǐng)求權(quán)”、“損害賠償請(qǐng)求權(quán)”、“物權(quán)請(qǐng)求權(quán)”等權(quán)利，一旦自身的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到侵害即可要求侵權(quán)人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

1.2.3 責(zé)任承擔(dān)的方式不同

責(zé)任承擔(dān)的方式與侵權(quán)形式、救濟(jì)方式息息相關(guān)，他們之間有著明確的對(duì)應(yīng)關(guān)系，《物權(quán)法》之中也對(duì)侵害土地承包權(quán)的責(zé)任承擔(dān)方式有明確的規(guī)定，主要來(lái)說(shuō)有2種承擔(dān)方式，如果集體經(jīng)濟(jì)組織做出的決定侵害了承包人的承包權(quán)，人民法院可以依法撤銷該決定，判令集體經(jīng)濟(jì)組織按照相關(guān)規(guī)定分配承包地?！掇r(nóng)村土地承包法》、《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被侵害之后，侵權(quán)責(zé)任主要的承擔(dān)方式有返回原物、停止侵害、恢復(fù)原狀、排除損失、消除危險(xiǎn)等幾種，具體的責(zé)任承擔(dān)方式需要根據(jù)實(shí)際情況確定，可能是單獨(dú)適用，也可以合并適用。

正是由于土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間存在著許多差異，導(dǎo)致土地承包、適用等工作中出現(xiàn)了許多的混亂及紛爭(zhēng)，十分不利于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的功能出現(xiàn)嚴(yán)重的超載現(xiàn)象，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)也不夠嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，引起了許多混亂，不利于承包人土地權(quán)益的保護(hù)，二者必須要分離開(kāi)來(lái)。

2 土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的措施

隨著農(nóng)村土地改革的不斷深化，土地承包權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的需求越發(fā)迫切，在這樣的背景之下，中央明確提出要將二者進(jìn)行分離，形成土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)3權(quán)分置的新格局，下文主要就土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的措施進(jìn)行簡(jiǎn)單的探討分析。

2.1 土地承包權(quán)設(shè)置

《農(nóng)村土地承包法》中就土地承包權(quán)問(wèn)題明確了立法規(guī)則，但現(xiàn)階段《農(nóng)村土地承包法》還不是土地承包權(quán)權(quán)利確認(rèn)及保護(hù)的基本法律，促進(jìn)土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離需要修改《農(nóng)村土地承包法》，重新對(duì)其定位。具體的修改過(guò)程中，明確土地承包權(quán)平等享有的原則，為土地承包權(quán)提供保障；對(duì)于土地承包權(quán)的取得、喪失、保護(hù)等內(nèi)容應(yīng)進(jìn)行清晰的設(shè)定，同時(shí)還要保證各項(xiàng)法律條款實(shí)際的可操作性，考慮村民自治的同時(shí)為集體經(jīng)濟(jì)組織的管理留下一定的空間。土地承包權(quán)與農(nóng)民集體所有權(quán)之間的關(guān)聯(lián)較大，因此，國(guó)家相關(guān)的立法機(jī)構(gòu)需要就《物權(quán)法》中土地承包權(quán)的內(nèi)容、保護(hù)方法等內(nèi)容適當(dāng)修改。另外需要注意的是，土地承包權(quán)相關(guān)的內(nèi)容不能夠占據(jù)太多的農(nóng)民集體所有權(quán)制度的立法空間。

2.2 完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的完善對(duì)于促進(jìn)土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離有著重要的意義。具體的實(shí)踐過(guò)程中需要處理的就是土地承包權(quán)分置后該權(quán)利名稱的取舍問(wèn)題，二者分離之后，最好還是沿用“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一用益物權(quán)名稱，主要是因?yàn)楫?dāng)前情況下，“土地承包權(quán)”的概念已經(jīng)約定俗稱，這一個(gè)專業(yè)術(shù)語(yǔ)已經(jīng)得到立法確認(rèn)，如果采用“經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一概念必須要修改現(xiàn)行的《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等多部法律，工作量較大，十分復(fù)雜，不僅會(huì)阻礙土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離工作的開(kāi)展，同時(shí)也會(huì)影響新的法律法規(guī)的貫徹落實(shí)。且目前來(lái)說(shuō)，我國(guó)的各項(xiàng)立法中都沒(méi)有對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行單獨(dú)的規(guī)定，“經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一概念并沒(méi)有完善的法律依據(jù)。

土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)力性質(zhì)明顯不同，二者分離之后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不再具有“成員權(quán)”性質(zhì)，需要對(duì)其進(jìn)行“去身份”性處理，使其真正回復(fù)原有的“用益物權(quán)”性質(zhì)，具體的實(shí)踐過(guò)程中就需要國(guó)家立法機(jī)構(gòu)就《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)中對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有關(guān)的條款法規(guī)進(jìn)行修改或者刪除，并按照用益物權(quán)的相關(guān)屬性概念重新定義。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)重新定義之后還需要考慮用益物權(quán)的性質(zhì)、屬性重新構(gòu)建相關(guān)制度，真正發(fā)揮用益物權(quán)的作用，實(shí)際的制度重構(gòu)工作中需要考慮具體的工作效率問(wèn)題，就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行詳細(xì)的界定，確保耕地、林地、草地等土地流轉(zhuǎn)工作的有序性，切實(shí)保證農(nóng)民的合法權(quán)益；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、入股等問(wèn)題增設(shè)相關(guān)的條例款項(xiàng)；關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在著一些不必要的限制，可以將它們進(jìn)行刪除。

3 結(jié)束語(yǔ)

將土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離開(kāi)來(lái)，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革，保障農(nóng)民的權(quán)益都有著重要的意義，國(guó)家相關(guān)部門(mén)及組織機(jī)構(gòu)需要重視土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離問(wèn)題，構(gòu)建權(quán)利分置制度，為土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離奠定基礎(chǔ)，本文簡(jiǎn)單就土地承包權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的差別進(jìn)行了歸納分析，從完善土地承包權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)2個(gè)方面就二者的分離提出了幾點(diǎn)建議，僅為國(guó)家相關(guān)部門(mén)及單位的工作提供簡(jiǎn)單的參考。

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