淺析村級(jí)債務(wù)形成原因及其化解對(duì)策和措施

范洪東

摘 要：村級(jí)債務(wù)現(xiàn)象非常普遍，如何化解這一難題已經(jīng)成為農(nóng)村稅費(fèi)改革的必要任務(wù)。形成村級(jí)債務(wù)除主要有村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、村級(jí)財(cái)務(wù)管理不規(guī)范等直接原因外，還有不少隱蔽的原因；化解村級(jí)債務(wù)面臨的困難：原債務(wù)利息等仍在增加；化債的途徑越來越少；化債缺乏資金來源；債務(wù)硬，債權(quán)軟。本文以云南省昌寧縣清查村級(jí)債務(wù)、剖析負(fù)債原因的基礎(chǔ)上，提出幾點(diǎn)化解村級(jí)債務(wù)的對(duì)策和措施。

關(guān)鍵詞：村級(jí)債務(wù)；現(xiàn)狀及特點(diǎn)；形成原因；困難；化解對(duì)策和措施

中圖分類號(hào)：F325.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20161131069

1 村級(jí)債務(wù)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

昌寧縣總面積3888km2，轄13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，124個(gè)村（居）民委員會(huì)，2009個(gè)村（居）民小組。據(jù)統(tǒng)計(jì)2015年12月31日止，全縣共有村級(jí)債務(wù)4710.59萬元，其中：公益性債務(wù)4546.57萬元，占總債務(wù)96.52%。分別是農(nóng)田水利欠債147.99萬元，修路欠債1513.71萬元，其他欠債2884.87萬元。經(jīng)營(yíng)性債務(wù)164.02萬元，占3.48%。以現(xiàn)有的124個(gè)村來計(jì)算每村都在38萬元左右。從昌寧縣村級(jí)債務(wù)來看有以下特點(diǎn)。

1.1 涉及面廣、數(shù)額大

全縣13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)124個(gè)村（居）民委員會(huì)都涉及債務(wù)。其中負(fù)債在500萬元以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有2個(gè)，占15.38%，負(fù)債在100～500萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有8個(gè)，占61.54%，負(fù)債在100萬元以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有3個(gè)，占23.08%。

1.2 農(nóng)村債務(wù)的構(gòu)成比較復(fù)雜

其包括銀行等金融部門和財(cái)政部門的借（貸）款，有搞基本建設(shè)尾欠的工程款，有應(yīng)付而未付的村級(jí)內(nèi)部債務(wù)，有尾欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項(xiàng)上繳款等。

1.3 農(nóng)村債務(wù)呈惡性循環(huán)之勢(shì)

全縣大多數(shù)的農(nóng)村都存在村收不抵支，赤字較大；許多農(nóng)村留有較多未還清的舊賬，使利息不斷積累，甚至被迫轉(zhuǎn)為本金。長(zhǎng)期以往，債務(wù)像滾雪球似的越來越大，最終導(dǎo)致負(fù)債惡性膨脹。

2 村級(jí)債務(wù)形成的原因

2.1 村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱

通常為了確保農(nóng)村集體的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，無形中會(huì)產(chǎn)生許多債務(wù)。自家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)行以來，沒有真正從理論到實(shí)踐上把“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”作為一個(gè)有機(jī)整體，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，認(rèn)為村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)可有可無，忽視了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。再加上能夠全面激活村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的配套措施還不盡完善，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的外部環(huán)境較差等因素，導(dǎo)致村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。就昌寧縣而言，目前極大部分村財(cái)收入來源貧乏，主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入，而此項(xiàng)收入又很難滿足村級(jí)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展的需求和各項(xiàng)活動(dòng)的開支費(fèi)用，只能負(fù)債運(yùn)營(yíng)。

2.2 村級(jí)的財(cái)務(wù)管理仍未進(jìn)行合理規(guī)范

許多債務(wù)都是由于非生產(chǎn)性的開支太大而形成的。村級(jí)財(cái)務(wù)管理的不規(guī)范，以及制度的不完善，導(dǎo)致許多村干部隨意挪用公款，對(duì)每年的財(cái)務(wù)既無預(yù)算也無決算；很多的開支直接采用“白條”形式，由村干部自己說了算，沒有任何法律意義；還有的村干部隨意揮霍公款，胡亂開、支的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。都會(huì)造成了不小的債務(wù)。

2.3 村級(jí)興辦企業(yè)虧損形成的債務(wù)

主要表現(xiàn)在前些年村辦企業(yè)盲目上馬的多，或因達(dá)不到規(guī)模，盲目重復(fù)建設(shè)、脫離實(shí)際等問題而擱淺，或因體制不順、機(jī)制不活、管理落后、技術(shù)不高、市場(chǎng)信息不靈，銷售渠道不暢等諸多因素而導(dǎo)致破產(chǎn)、倒閉，多是曇花一現(xiàn)，中道夭折，給村級(jí)丟下了一個(gè)嚴(yán)重的包袱。就昌寧縣而言，因市場(chǎng)原因和管理不善導(dǎo)致企業(yè)倒閉或虧損，負(fù)債就達(dá)164.02萬元。

3 當(dāng)前化債面臨的主要困難

3.1 債務(wù)總數(shù)額繼續(xù)上升

全縣村級(jí)債務(wù)2013年為3667.83萬元，平均每村達(dá)29.58萬元；2014年達(dá)到3963.55萬元，平均每村31.96萬元；2015年達(dá)4710.59萬元，平均每村達(dá)37.99萬元。

3.2 隨著當(dāng)前形勢(shì)的不斷發(fā)展，村級(jí)化債的途徑也逐漸減少

傳統(tǒng)的措施已經(jīng)無法適應(yīng)不斷發(fā)展的社會(huì)，進(jìn)而也無法發(fā)揮其作用。比如盤活資產(chǎn)償債，由于隨意租、賣集體資產(chǎn)8～30a，甚至更長(zhǎng)，時(shí)間太長(zhǎng)，無法化解債務(wù)。

3.3 化債最關(guān)鍵的是缺乏資金

由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)因素的缺乏，導(dǎo)致村集體的償還能力減弱，再加上稅費(fèi)改革使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入銳減，從而增大開支的缺口，使村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展較為困難。

3.4 債務(wù)硬，債權(quán)軟

現(xiàn)今，農(nóng)村集體遺留的舊債務(wù)主要是一些“硬骨頭”，很難化解。其中有70%以上的村級(jí)債權(quán)是農(nóng)戶欠款，而大多數(shù)的農(nóng)戶都已遷離農(nóng)村，甚至有的農(nóng)戶已經(jīng)去世，使一部分欠款成為呆死懸?guī)ぁ?/p>

4 化解村級(jí)債務(wù)的對(duì)策和措施

4.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化責(zé)任

成立領(lǐng)導(dǎo)班子，執(zhí)行責(zé)任落實(shí)制度。村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要親自掛帥，重點(diǎn)抓化債工作。通過目標(biāo)考核，并設(shè)立明確的獎(jiǎng)懲制度來規(guī)范農(nóng)村的化債工作；相關(guān)部門要協(xié)同作戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)、財(cái)政、金融、監(jiān)察、審計(jì)等部門，要互幫互助，充分發(fā)揮其作用，履行各自職責(zé)；確保領(lǐng)導(dǎo)班子的穩(wěn)定。村級(jí)債務(wù)與農(nóng)民的切身利益緊密關(guān)聯(lián)，因此，必須按照相關(guān)規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行，才能防止侵害群眾利益的事件發(fā)生。

4.2 化解債務(wù)中應(yīng)把握的政策原則

堅(jiān)持民主、法制的原則。依法執(zhí)行，規(guī)范行為，對(duì)化債工作主要采取的措施與方法進(jìn)行嚴(yán)格得的規(guī)范。要與現(xiàn)行的土地承包、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、稅費(fèi)改革等農(nóng)村法規(guī)、政策相銜接，嚴(yán)格掌握政策界限，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民和債權(quán)人的合法權(quán)益；堅(jiān)持公開、公正、公平的原則。統(tǒng)一清查村級(jí)積累的所有舊賬，并制定合理的化債方案，還需相關(guān)人員進(jìn)行審核；然后經(jīng)過群眾討論，才能張榜公布結(jié)果；最后接受群眾監(jiān)督；堅(jiān)持減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的原則?；瘋ぷ饕欢ㄒ谵r(nóng)民經(jīng)濟(jì)能力允許承擔(dān)的前提下進(jìn)行，杜絕強(qiáng)行逼債；堅(jiān)持實(shí)事求是，因地制宜的原則?；瘋ぷ饕獜膶?shí)際出發(fā)，遵循先易后難、先急后緩的原則，循序漸進(jìn)的解決村級(jí)債務(wù)。

4.3 防范和控制新債

加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)的管理和監(jiān)督。當(dāng)前要截住村組亂開支的源頭，杜絕新增借債，關(guān)鍵是加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理。因此，需要全面推行村級(jí)資金、帳務(wù)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站（會(huì)計(jì)服務(wù)中心）代管制度，并明確村級(jí)成為報(bào)帳單位。同時(shí)要對(duì)村級(jí)債務(wù)進(jìn)行詳細(xì)的檔案記錄，并明確要求：村集體不準(zhǔn)以集體名義為單位和個(gè)人貸款提供擔(dān)保和抵押，不準(zhǔn)為農(nóng)民代墊各種稅費(fèi)，不準(zhǔn)擠占和挪用集體資金，不準(zhǔn)用集體資金請(qǐng)客送禮，不準(zhǔn)報(bào)銷村級(jí)招待費(fèi)，不準(zhǔn)超編超標(biāo)增發(fā)村組干部補(bǔ)貼。村干部擅自借款發(fā)生的債務(wù)，要按照誰借款誰負(fù)責(zé)還款的原則處理；壓縮非生產(chǎn)性支出。村級(jí)政府部門對(duì)農(nóng)村任務(wù)達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)嚴(yán)格把控，進(jìn)而緩減財(cái)務(wù)壓力；嚴(yán)格控制新上基本建設(shè)項(xiàng)目。除涉及農(nóng)民群眾切身利益外，按照“先保償債，再保建設(shè)”的原則，停止一切不必要的或超越承受能力的建設(shè)活動(dòng)。因此，村級(jí)政府應(yīng)該通過制定一系列具有法律效用的規(guī)定，凡拼盤資金低于總投資的20%，都不予立項(xiàng)；對(duì)于一些為了高息借貸的項(xiàng)目，要施以相應(yīng)的懲罰措施，避免新增負(fù)債。

4.4 逐步化解舊債

結(jié)對(duì)抵沖銷債。主要針對(duì)村集體與單位或個(gè)人之間形成的三角債或多角債，通過雙方和三方的自愿協(xié)商，進(jìn)行自愿結(jié)對(duì)，協(xié)商互抵，相互置換，沖銷集體債務(wù)；規(guī)范財(cái)務(wù)銷債。對(duì)已經(jīng)破產(chǎn)的企業(yè)，或債權(quán)人已不存在或已放棄的債權(quán)，需要經(jīng)由村民代表討論并同意，并具備完整手續(xù)，可以依法調(diào)整帳目，直接核銷；發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)還債。因地制宜，充分發(fā)揮各地優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)造血功能，有條件的村可探索嘗試股份合作制，實(shí)行資本運(yùn)作，增加集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，提高村集體化債能力；政府投入助化債。加大對(duì)村級(jí)資金的投入。要將清理化解村級(jí)債務(wù)工作作為貫徹“三個(gè)代表”重要思想、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)和諧新昌寧的重要舉措抓緊抓落實(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任，確保清理化解村級(jí)債務(wù)工作得到進(jìn)一步的解決。

5 結(jié)論

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，以及農(nóng)村稅費(fèi)的進(jìn)一步的完善，村級(jí)集體根據(jù)自己實(shí)際能力，在保證能夠承擔(dān)減免稅費(fèi)后的所有負(fù)擔(dān)的情況下進(jìn)行改革。因此，相關(guān)部門需要起到帶頭作用，集中社會(huì)各方的力量以發(fā)展農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)為主，逐步化解村組債務(wù)，使這個(gè)壓在農(nóng)民頭上的沉重包袱，通過不懈努力最終得到有效解決。

參考文獻(xiàn)

[1]段應(yīng)碧，宋洪遠(yuǎn).中國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)問題研究[M].中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社出版.