涉農街道公共服務建設的現(xiàn)狀、問題及對策分析

侯國鳳 戴香智

(長沙民政職業(yè)技術學院，湖南長沙410004)

隨著改革開放不斷深入，社會治理創(chuàng)新的不斷推進，我國公共服務改革也迎來了新一輪的挑戰(zhàn)。服務型政府已成為基層政府改革的重要目標與價值取向，街道辦事處作為市轄區(qū)(或不設區(qū)的市)政府的派出機構，是一個有中國特色的政權組織層面設置，成為政府與社會的互動基礎平臺，承擔著提供公共服務和基層社會治理的雙重重任。而城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，涉農街道辦事處日益增多，人們需求日趨多元化，街道層面公共服務更加復雜。因此，明確界定涉農街道公共服務內涵及其范圍，系統(tǒng)分析其現(xiàn)狀、問題，把握人們的需要，有效構建公共服務體系，提升涉農街道層面公共服務質量，也顯得更為迫切和更具戰(zhàn)略意義。

研究對象及主要結果分析

1、主要研究對象

所謂涉農街道是我國工業(yè)化、城市化過程中的階段式產物，即指在位于我國城市中或城市周邊的農村逐步被納入到城市的區(qū)域范圍，一方面隨著空間逐漸向城市轉換，社會管理方法不斷轉變、社會服務不斷轉型；另一方面，在一定范圍內，又還保留著原有“農耕文化”。我國快速城市化過程促進了大批涉農街道的產生。本文從當前基層社會治理改革與民生保障對于街道公共服務發(fā)展的需求分析出發(fā)，在湖南長沙、邵陽等地選取10個涉農街道作為調查點，發(fā)放500余份問卷，有效回收462份，有效回收率為92.4%，調查對象涉及到街道及相關政府部門工作人員、企事業(yè)單位工作人員、駐街社會組織及其工作人員、社區(qū)干部、居民等，廣泛收集第一手資料，并進行了系統(tǒng)分析。在“面上”實證調研的基礎上，選取有關涉農街道公共服務建設發(fā)展狀況較好的典型地區(qū)進行深入研究，以求從“點上”經驗總結進一步驗證“面上”的實證結論。

部分研究數(shù)據(jù)分析

涉農承載了大量職能機構的管理事務，是公共服務的重要提供者。本文主要從居民需要、街道公共服務、居民滿意度及公眾參與度等方面進行數(shù)據(jù)分析。

居民迫切需要的公共服務項目

調查數(shù)據(jù)顯示，目前居民認為最迫切需要的公共服務項目較多，其中排名前五項的分別是醫(yī)療保健服務（54.8%）、社區(qū)信息咨詢服務（49.4%）、文體娛樂活動（45.9%）、城市綠化和環(huán)境保護服務（44.4%）、就業(yè)服務（36.1%）。具體如表1。

街道層面公共服務或設施的使用情況

數(shù)據(jù)顯示，涉農街道公共服務或設施使用較多的前五項為衛(wèi)生保健服務站（61.7%）、社區(qū)活動中心（52.7%）、公共體育健身設施（42.2%）、社區(qū)治安站（38.8%）、便民利民服務點（36.8%）。具體如表2。

表1 居民迫切需要的公共服務項目

表2 涉農街道公共服務或設施的使用情況

（3）涉農街道公共服務滿足居民需求的基本狀況

表3顯示，認為街道公共服務完全能滿足生活需要的占13.4%，較能滿足需要的占22.3%，一般的占27.9%，不太能滿足生活需要的占28.8%，完全不能滿足需要的占0.9%。

表3 公共服務滿居民日常生活需求的狀況

居民對公共服務的滿意情況

數(shù)據(jù)顯示，居民對涉農街道現(xiàn)有公共服務及設施等方面的滿意度較高；對街道范圍內公共服務機構非常滿意的為9.1%，比較滿意的34.2%，一般的為37.2%，不太滿意的為11.5%，非常不滿意的為4.5%；而對于街道公共服務辦事效率非常滿意的占4.5%，比較滿意的占10.4%，一般的為44.8%，不太滿意的為28.6%，非常不滿意的為10.2%。

涉農街道公共服務的公眾參與狀況

圍繞街道層面是否對服務對象進行過需求調查、接受公眾監(jiān)督等方面設置公眾參與度指標，展開調查，數(shù)據(jù)顯示，街道提供公共服務進行家庭需求調查經常的為14.9%，偶爾的為24.7%，從不的為56.9%，不知道的為3.5%；調查對象對街道接受公眾監(jiān)督和投訴反饋和受理情況非常滿意的為8.9%，滿意的為41.8%，說不清楚的為29.4%，不滿意的為14.7%，非常不滿意的為3.5%。

二、涉農街道公共服務建設尚存問題分析

1、定位不明確，街道辦事處服務功能行政化

依據(jù)法律規(guī)定，街道辦事處不能作為一級政府存在。然而，從具體實踐來看，街道辦事處作為“一級管理”，在現(xiàn)實中卻常常按照“一級準政府”。街道一方面是政府的代表，另一方面又是社區(qū)居民的代表，定位不明確導致其角色混亂，責、權、利不統(tǒng)一，致使街道不堪重負。而服務功能行政化則易造成街道辦事處機構臃腫、行政效率較低，進而影響決策的科學化程度。

2、功能超載，涉農街道公共服務供給處于“被動應對”狀態(tài)

城市化加速發(fā)展，城鄉(xiāng)結合部地區(qū)的政治、社會環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，社會公共事務劇增。由于缺乏相應的機制來承擔，這些問題自然而然向城市基層社會沉淀，并最終回落到最基層的街道辦事處身上，致使其行政事務越來越多，職能日趨龐大，廣泛涉及城市管理、社區(qū)服務、經濟發(fā)展、優(yōu)撫救濟、文教衛(wèi)生、群眾生活等方面，幾乎涵蓋了一個區(qū)域政府應有的全部職能，遠遠超出了一個派出機關的職能范圍和承載能力。

2、條塊矛盾突出，涉農街道公共服務供給效率低下

涉農街道通常規(guī)模較大、職能范圍更寬，但相關的權力并未增加，“責大權小”現(xiàn)象普遍存在。很多工作是由區(qū)直部門主導的，街道辦事處像是“傳令兵”，只是執(zhí)行者，怎么做、做什么的問題無法由街道辦事處主導。街道辦事處對很多有關公共服務問題往往是“看得見、摸得著、無權管”，一旦職能機構相互推諉扯皮，街道辦事處往往只能是心有余而力不足，導致服務效率極其低下。

3、公眾參與程度低，公共服務供需不平衡

傳統(tǒng)的街道公共服務主要是以政府自上而下推動為主，公共服務的供給實際上是政府單一供給，其提供的服務供給多是常規(guī)化、形式化的一刀切服務，居民往往是被動的參與者，特別是占社區(qū)成員主體的中青年人由于工作生活繁忙，很少參與社區(qū)公共服務。參與形式簡單，內容不夠豐富，途徑比較單一。調研發(fā)現(xiàn)，僅有不到40%的受訪者表示街道在提供公共服務時曾進行家庭需求調查，有57%的受訪者表示街道從未就提供公共服務進行過服務需求調查。20%的受訪者表示對于街道接受公眾監(jiān)督和投訴的反饋和受理情況不夠滿意?？梢?，公共服務的供給與居民需求的不協(xié)調一直存在。

4、涉農街道現(xiàn)有公共服務的公眾滿意度亟待加強

現(xiàn)有服務大都集中在環(huán)境整治、老年人、殘疾人以及兒童等優(yōu)撫及貧困人群照顧等方面，尚不能根據(jù)個體的需求，提供個性化服務，難以滿足居民多樣化、多層次的需求。許多服務項目和內容還延續(xù)傳統(tǒng)的方式，個別街道在社會管理過程中慣性沿用命令式的管理模式，整體服務質量的滿意率總體上不太高，為63.8%。相比較而言，居民對于街道公共服務設施的滿意度較高，為72.7%，對街道公共服務辦事效率、便捷程度的滿意度較低，分別為14.9%和22.3%。受訪者對于政府和街道辦事處工作人員公共服務態(tài)度的公眾滿意度偏低，主要體現(xiàn)在街道辦事處公務人員服務態(tài)度不佳、辦事效率低下、工作過程中存在不作為、“推皮球”現(xiàn)象。

5、街道公共服務保障機制不健全，資金來源缺，專業(yè)隊伍少

資金投入是保障涉農街道公共服務正常、持續(xù)、有效運轉的重要物質基礎，沒有資金支持，公共服務就很難進行。實踐中資金短缺的矛盾較突出，特別是部分經濟欠發(fā)達區(qū)縣的涉農街道，用于公共服務建設的資金支持普遍存在不足的現(xiàn)象。缺少資金支持，使得街道公共服務不能有效組織開展，公共服務基礎設施建設相對滯后，居民的多樣化需求得不到很好滿足，一定程度上影響了公共服務功能的發(fā)揮。除了資金不足之外，專門的服務機構設置及人員配備較少，也滯后于公共服務發(fā)展的需求。

6、社會力量發(fā)育尚未成熟，難以有效整合利用社會資源

引入多元化的供給主體，實現(xiàn)政府、市場和社會的交流和互動，是涉農街道公共服務發(fā)展趨勢，也有了多元化主體的雛形，但供給主體上，仍是政府一支獨大，政府機構和非營利組織、社會團體相互之間責權不夠分明，社會組織承擔起了部分公共服務職能，以其貼近群眾、專業(yè)性強等優(yōu)勢，出色地完成了許多公共服務的任務。但公共服務社會組織的發(fā)展還比較滯后、數(shù)量有限、發(fā)展不夠成熟、規(guī)范性和制度性較差，服務能力不強，難以有效整合利用社會資源。

三、推進涉農街道公共服務建設的對策建議

街道層面公共服務建設是一項長期而艱巨的工程，隨著社會經濟的改革發(fā)展，利益日趨多元化，需求日趨個性化，無論是街道管理層面還是社會公共服務都被賦予了更多的內涵，街道公共服務作為社會服務體系的重要組成部分，堅持以社會公眾的實際需求為動力，以制度建設保障，以政府為主導，社區(qū)組織為載體，不斷創(chuàng)新服務管理機制，逐漸建立運行良好的志愿服務參與社會服務的體制機制，促進社會服務事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展。

1、明確街道在公共服務體系建設中的功能定位

改革涉農街道公共服務從根本上還是取決于街道自身的合理地位。必須明確街道兼具行政組織和基層社區(qū)主體的雙重性質，必須基于街道辦事處的性質，科學界定其在公共服務體系建設中的權能邊界，規(guī)范其有效履行公共服務職能。既要加強街道黨政機構的組織建設和體制建設，有效發(fā)揮街道黨工委的核心作用；又要不斷調整職能機構，理順街道辦事處和社區(qū)的關系，引導推動轄區(qū)內社區(qū)的公共服務主體作用。

2、建立多元化公共服務提供機制

新形勢下，公共服務理應是多種主體的互動、共同合作提供，政府是責無旁貸的主導者，其主導作用是由公共服務的本質決定的。街道辦事處及其職能部門在公共服務建設中的主導作用，是不容置疑的，但也不能包攬所有的服務，也要嚴格界定其在公共服務中的職能，堅持有所為、有所不為。推進涉農街道層面的公共服務，“要加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務功能，充分發(fā)揮社會力量的基礎作用”，強調了激發(fā)社會組織活力的必要性和重要性[1]。政府可以通過購買服務、稅收等手段來調節(jié)社會組織參與涉農街道公共服務提供的發(fā)展及其方向，鼓勵社會組織積極投身于那些政府“不能提供也提供不好”的公共服務事業(yè)。適時將社區(qū)公共服務劃分為有償服務、低償服務和無償服務，必要時，適當引入市場機制，把競爭機制引入公共服務領域，建立起公開、公正、公平的市場準入機制，逐步向私營企業(yè)或個人全面開放。對于諸如教育、衛(wèi)生、就業(yè)、助殘、扶貧等公益性和福利性服務項目則可開展政府購買社會工作服務的辦法通過公平競爭交由符合條件的組織來承擔。同時，應重視居民的主體性作用，積極推動社區(qū)居民參與社區(qū)公共服務建設，逐漸形成社區(qū)居民“共建、共享”的良好局面。

建立與完善街道公共服務的保障機制

政府應該盡快將街道公共服務的供給納入法制化軌道，制定出臺一套加快街道公共服務發(fā)展的政策法規(guī)，明確扶持其發(fā)展的有關優(yōu)惠政策措施，明確政府、街道辦事處及其相關職能部門、社區(qū)、社會組織、居民等方面的責、權、利關系，增強公共服務的規(guī)范性和約束性，營造有利于提升街道公共服務質量的制度環(huán)境，進而提高公共服務效率。建立與完善街道公共服務供給的資金保障機制，在加大資金投入力度的同時，靈活運用成本補償、稅收優(yōu)惠、購買服務等方式，想方設法拓寬街道公共服務資金來源渠道，實現(xiàn)街道公共服務的多元化資金籌集機制。要建立、完善街道公共服務專職工作人員的選配機制，以專職人員整合社會力量，發(fā)展壯大轄區(qū)內志愿者隊伍，建立、完善科學合理的培訓、使用、激勵機制，充分調動公共服務隊伍的積極性。

4、建立街道公共服務共享機制

涉農街道是我國新型城市化戰(zhàn)略推進的前沿陣地，農村剩余勞動力進城，流動人口急速增加，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務資源供需矛盾加劇。街道作為政府組織必須從保障流動人口權利、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進社會和諧的高度來認識這一問題，使其公共服務逐漸覆蓋流動人口。因此，街道公共服務建設，必須在黨和國家的宏觀政策導向下，樹立賦予流動人口或新進城居民與當?shù)貞艏用裢却鲎鳛榻值拦卜战ㄔO的目標，實現(xiàn)居民共享公共服務，合理配置教育資源，促進資源共享和教育均衡發(fā)展，以此提高教育公平程度。為進一步促進社會公平，承擔對不同群體的責任，必須突破社會保障管理的戶籍化原則，特別是社會救助這樣的社會兜底性公共服務，在有條件的街道需要逐步由戶籍化原則轉為居住地原則，讓街道轄區(qū)的常住人口平等地分享街道的公共服務，增強居民對街道公共服務的滿意度。

5、建立科學有效的街道公共服務評價機制

針對街道公共服務評價，建立科學有效的評價標準，設立以服務本區(qū)域居民為本，以轄區(qū)居民對公共服務的滿意度為導向，明確以公眾滿意度為結果的考核目標，少談或者不談空泛的口號性質的條例，把空泛的東西具體化、可操作化及可指導化。

6、加強街道公共服務監(jiān)督機制建設

涉農街道公共服務健康發(fā)展，必須實施有效的監(jiān)督，必須明確不同主體應該承擔哪些公共服務職責，以及應提供到哪種程度和水平。必須在政府職能部門的引導下，逐步形成多元監(jiān)督的合力，加強街道公共服務的過程監(jiān)督，掌握實時服務進展動態(tài)，確保居民利益不受損害，確保公共財政資金使用效益。要充分了解街道公共服務經費開支情況信息，以此保證社會參與公共服務決策、管理和監(jiān)督。要加快構建信息化的街道公共服務平臺，將現(xiàn)代信息和通訊技術運用于街道公共服務，在此基礎上加強公眾參與，推進政務公開，提高經費開支透明化程度，促進行政民主，改善街道公共服務，從而構建一個回應性、效率、效能、責任性以及透明度更高的街道公共服務管理體系。

注釋：

[1]習近平.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報,2013-11-12.

[1]張振洋,王哲.行政化與社會化之間:城市基層公共服務供給的新嘗試——以上海市C街道區(qū)域化大黨建工作為例[J].華中科技大學學報(社會科學版),2017,(1).

[2]林家彬.基層公共服務供給模式的重要創(chuàng)新[J].人民論壇,2016,(7).

[3]孫飛,付東普.供給側結構性改革下公共服務供給方式創(chuàng)新[J].甘肅社會科學,2017,(4).

[4]劉耀東.農村社區(qū)服務類社會組織公共服務供給能力研究——以H省為例[J].行政論壇,2017,(3).

[5]譚詩賞.社會協(xié)同治理視域下公共服務供給機制創(chuàng)新[J].福州黨校學報,2016,(1).

[6]楊煉.社會組織參與公共服務供給的現(xiàn)實情境[J].重慶社會科學,2016,(3).

[7]周雪光.基層政府間的“共謀”現(xiàn)象——一個政府行為的制度分析[J].社會學研究，2008,（6）.

[8]袁政.街道社區(qū)公共服務的多維評析——以廣州市逢源街為例[J].中山大學學報（社會科學版）,2007,(3).

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[10]珍妮特·登哈特,羅伯特·登哈特.新公共服務：服務而不是掌舵(第三版)[M].北京：中國人民大學出版社，2016.

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