我國(guó)商業(yè)航天發(fā)展面臨的法律問題及立法思考

中國(guó)空間技術(shù)研究院總體部 陳必發(fā) 余恒

隨著半個(gè)多世紀(jì)以來空間技術(shù)在科技和軍事領(lǐng)域廣泛且成功的應(yīng)用,市場(chǎng)逐漸注意到太空豐富的資源及巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,因此,從世界范圍來看,雖然目前航天活動(dòng)仍以科技和軍事為主要目的,但商業(yè)化追求必將是不久將來各國(guó)航天活動(dòng)的重要方向。

鑒于航天活動(dòng)成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、涉事主體多的特點(diǎn),且商業(yè)航天雖然按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行,但也并不是完全的自由經(jīng)濟(jì),所以加強(qiáng)活動(dòng)立法,以法律調(diào)節(jié)商業(yè)航天活動(dòng)秩序,維護(hù)國(guó)家安全和公共安全利益,提升其法治規(guī)范,便顯得愈發(fā)重要。

一、航天活動(dòng)立法現(xiàn)狀

1. 國(guó)際法和國(guó)際條約

在聯(lián)合國(guó)通過的5個(gè)空間條約中,我國(guó)已加入4個(gè),分別是《外空條約》、《營(yíng)救協(xié)定》、《國(guó)際責(zé)任公約》和《登記公約》。此外,我國(guó)還簽訂了多個(gè)雙邊或多邊空間活動(dòng)協(xié)定,如2001～2005年與阿根廷、巴西、加拿大、俄羅斯等國(guó)簽訂了《和平利用外層空間合作協(xié)議》, 2005～2006年與印尼和土耳其等9國(guó)聯(lián)合簽署了《亞太地區(qū)空間合作組織公約》等。

2. 國(guó)內(nèi)相關(guān)政策

2013年10月,全國(guó)人大常委會(huì)正式將國(guó)家航天立法納入5年立法規(guī)劃;2014年以來,國(guó)防科工局組織開展國(guó)家航天立法的前期論證,全面啟動(dòng)我國(guó)航天立法論證起草工作。除國(guó)家立法活動(dòng)外,國(guó)防科工委、外交部于2001年公布實(shí)施了《空間物體登記管理辦法》,建立了我國(guó)空間物體登記制度;國(guó)防科工局2002年制定實(shí)施了《民間航天發(fā)射項(xiàng)目許可證管理暫行辦法》,規(guī)范民用航天發(fā)射項(xiàng)目管理。發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)防科工局會(huì)同有關(guān)部門于2015年聯(lián)合印發(fā)的《國(guó)家民用空間基礎(chǔ)設(shè)施中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃(2015～2025年)》,進(jìn)一步提出了支持民間資本投資衛(wèi)星研制和系統(tǒng)建設(shè),公益與商業(yè)兼顧類項(xiàng)目實(shí)行國(guó)家與社會(huì)投資相結(jié)合、商業(yè)類項(xiàng)目以社會(huì)投資為主,鼓勵(lì)并支持有資質(zhì)的企業(yè)投資建設(shè)規(guī)劃內(nèi)的衛(wèi)星等內(nèi)容。國(guó)務(wù)院先后發(fā)布的2份《中國(guó)的航天》白皮書也系統(tǒng)闡述了我國(guó)航天政策、立場(chǎng)和觀點(diǎn),指明了我國(guó)航天事業(yè)未來發(fā)展方向,構(gòu)成了我國(guó)空間立法主要政策基礎(chǔ)。

二、我國(guó)商業(yè)航天立法面臨的主要問題

經(jīng)過60多年的發(fā)展積累,我國(guó)商業(yè)航天發(fā)展具備了獨(dú)有的條件和優(yōu)勢(shì):建立了較為完善的航天科研和工業(yè)體系,擁有龐大的市場(chǎng)需求空間,初步形成了一定的政策基礎(chǔ),并具備一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但同時(shí)也必須對(duì)自身存在的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)有清醒的認(rèn)識(shí),僅在政策和立法方面存在如下亟待解決的問題。

一是立法遲滯制約商業(yè)航天產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國(guó)目前尚無國(guó)家位階的空間立法,多領(lǐng)域存在立法空白,未形成統(tǒng)一規(guī)范的法律體系。商業(yè)航天行業(yè)更是如此,對(duì)于空間資源開發(fā)、航天活動(dòng)商業(yè)化等諸多重要事項(xiàng)缺少完整明確的法律法規(guī)予以推動(dòng)發(fā)展,空間立法落后于航天事業(yè)迅速發(fā)展的程度和實(shí)際需求。

二是諸多行業(yè)壁壘阻礙商業(yè)航天市場(chǎng)的開發(fā)和培育。相對(duì)而言,民營(yíng)企業(yè)對(duì)開發(fā)和培育商業(yè)航天市場(chǎng),推動(dòng)航天技術(shù)商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化更具明顯的動(dòng)力和優(yōu)勢(shì),但目前我國(guó)航天產(chǎn)業(yè)主要集中在個(gè)別國(guó)有企業(yè),市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)薄弱,活力低下。民營(yíng)企業(yè)逐鹿商業(yè)航天市場(chǎng)還存在經(jīng)營(yíng)許可、市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目爭(zhēng)取歧視等諸多方面的現(xiàn)實(shí)障礙。雖然現(xiàn)行個(gè)別部委規(guī)章在打破上述壁壘方面作出了努力,但還需要一系列更強(qiáng)有力的法律政策作為破局支撐。

三是鼓勵(lì)民間主體參與商業(yè)航天活動(dòng)的商業(yè)政策缺失。隨著航天活動(dòng)商業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)越發(fā)明朗,鼓勵(lì)民間主體廣泛參與商業(yè)航天發(fā)展,既有利于促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展,也有利于開發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新領(lǐng)域。但是,現(xiàn)行法律法規(guī)未關(guān)注到鼓勵(lì)民間主體參與商業(yè)航天的相關(guān)措施,若干配套政策仍屬空白,無法滿足我國(guó)商業(yè)航天的發(fā)展需求,與其它航天大國(guó)的相關(guān)規(guī)定也存在較大差距。

三、對(duì)于充分發(fā)揮立法促進(jìn)商業(yè)航天發(fā)展的建議

1. 加快航天活動(dòng)商業(yè)化立法，做好頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃引導(dǎo)

將商業(yè)航天發(fā)展能力納入國(guó)家航天發(fā)展總體規(guī)劃,在市場(chǎng)配置資源的規(guī)律條件下,建設(shè)先進(jìn)、規(guī)范、完善,以及與我國(guó)商業(yè)航天發(fā)展實(shí)際相協(xié)調(diào)并具有前瞻性的法律體系,進(jìn)一步優(yōu)化航天活動(dòng)商業(yè)化發(fā)展環(huán)境,釋放商業(yè)航天發(fā)展的空間,提升商業(yè)開發(fā)能力和全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。

2. 創(chuàng)新市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激發(fā)市場(chǎng)發(fā)展活力

通過立法途徑,在不斷提高現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力的同時(shí),推動(dòng)航天技術(shù)向民用領(lǐng)域轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化,提升航天項(xiàng)目民營(yíng)企業(yè)的配套率;著眼完整產(chǎn)業(yè)鏈的打造,以創(chuàng)新商業(yè)模式,進(jìn)一步保障民間主體參與商業(yè)航天發(fā)展的主體地位,以立法形式厘清政府和市場(chǎng)、不同監(jiān)管部門之間的權(quán)責(zé)邊界和民間主體開展航天活動(dòng)的權(quán)責(zé)范圍,逐步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入,保障其財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和平等競(jìng)爭(zhēng)權(quán),以市場(chǎng)杠桿調(diào)整各類市場(chǎng)主體。

3. 構(gòu)建完善航天商業(yè)活動(dòng)保險(xiǎn)制度，免除商業(yè)航天發(fā)展后顧之憂

這是應(yīng)對(duì)航天活動(dòng)損害賠償國(guó)家責(zé)任原則帶來的風(fēng)險(xiǎn)的積極措施之一,也是降低民間主體參與航天活動(dòng)責(zé)任成本的重要措施。目前,主要航天大國(guó)均已建立了比較成熟的航天商業(yè)活動(dòng)保險(xiǎn)法律制度,而我國(guó)并無專門性立法,相關(guān)規(guī)定散見于《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于衛(wèi)星發(fā)射保險(xiǎn)業(yè)務(wù)有關(guān)問題的函》等有關(guān)法規(guī)及文件中,因此有必要在現(xiàn)行保險(xiǎn)法規(guī)中增加航天商業(yè)活動(dòng)保險(xiǎn)的細(xì)化規(guī)定,或者制定一部針對(duì)航天商業(yè)活動(dòng)保險(xiǎn)的專門法律,或者制定一部關(guān)于航天商業(yè)活動(dòng)綜合性法律,并在其中專章規(guī)定航天商業(yè)保險(xiǎn),明確保險(xiǎn)內(nèi)容,完善強(qiáng)制保險(xiǎn)要求,奠定航天商業(yè)活動(dòng)保險(xiǎn)的法律基礎(chǔ)。

4. 出臺(tái)更多政策措施，引導(dǎo)民間資本參與商業(yè)航天發(fā)展

除保險(xiǎn)制度以外,對(duì)民間資本參與航天活動(dòng)給予更多的鼓勵(lì)政策,引導(dǎo)鼓勵(lì)軍民協(xié)同推進(jìn)商業(yè)航天發(fā)展,允許符合一定條件的私營(yíng)企業(yè)使用國(guó)家投資建設(shè)的設(shè)備設(shè)施,明確民間主體開展商業(yè)航天活動(dòng)所產(chǎn)生資產(chǎn)權(quán)利的確權(quán)、轉(zhuǎn)讓、融資及保護(hù)相關(guān)制度,加強(qiáng)航天活動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù),擴(kuò)大國(guó)際發(fā)射市場(chǎng)份額,優(yōu)先發(fā)展商業(yè)航天資產(chǎn)證券化和PPP等,采取更多更優(yōu)的政策措施,充分激發(fā)民間資本參與航天活動(dòng)的熱情?！?（朱天宜 編輯）