地方政府運(yùn)動(dòng)式精細(xì)化技術(shù)治理：運(yùn)行邏輯與漸進(jìn)調(diào)適

畢鐵居++趙麗江

摘 要：運(yùn)動(dòng)式治理是當(dāng)前我國(guó)政府治理的一種方式，是運(yùn)動(dòng)式治理主體為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的一種治理工具。運(yùn)動(dòng)式治理以現(xiàn)有科層組織為依托，以精細(xì)化技術(shù)為抓手，構(gòu)成了地方運(yùn)動(dòng)式治理的實(shí)踐樣態(tài)。本文以環(huán)境污染攻堅(jiān)戰(zhàn)為個(gè)案，探究了地方政府運(yùn)動(dòng)式精細(xì)化技術(shù)治理的嵌入性，分析了地方政府運(yùn)動(dòng)式精細(xì)化技術(shù)治理的運(yùn)行邏輯，并提出漸進(jìn)性調(diào)適的對(duì)策。

關(guān) 鍵 詞：地方政府；政府治理工具；運(yùn)動(dòng)式治理；精細(xì)化技術(shù)治理

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2017）01-0001-07

收稿日期：2016-11-22

作者簡(jiǎn)介：畢鐵居（1979—），男，山東菏澤人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，講師，研究方向?yàn)楣补芾砼c公共政策、虛擬領(lǐng)域治理；趙麗江（1957—），女，湖北武漢人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，博士，研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論、基層治理。

近幾年來，生態(tài)環(huán)境問題已成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)。黨的十八大提出：“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程?！庇纱?，生態(tài)文明建設(shè)首次被納入社會(huì)主義建設(shè)的總體布局中?！皧W運(yùn)藍(lán)、APEC藍(lán)”等各種“藍(lán)”的出現(xiàn)確實(shí)讓人驚喜，但空氣環(huán)境的短期改善并不是政府常規(guī)治理的結(jié)果，而是在特殊時(shí)期的運(yùn)動(dòng)式治理所致。本文從地方政府運(yùn)動(dòng)式精細(xì)化技術(shù)治理的運(yùn)行邏輯和漸進(jìn)調(diào)適進(jìn)行了探討。

一、運(yùn)動(dòng)式治理：政府治理工具的

適應(yīng)性選擇

亞里士多德曾說：“人是天生的政治動(dòng)物”。人類社會(huì)實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)，一般來講有政府科層機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制兩種?？茖訖C(jī)制注重規(guī)則化與程式化和行為的可預(yù)期性，以專業(yè)化和層級(jí)制實(shí)現(xiàn)效率的最優(yōu)化，這是馬克斯·韋伯意義上的科層官僚制。形式上的科層化與完全的工具理性傾向，是當(dāng)代中國(guó)官僚組織的顯著特征。[1]科層輔助之手成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的基礎(chǔ)，但也給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來了巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。正如著名的諾斯悖論所闡明的那樣：國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源。市場(chǎng)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源配置的基礎(chǔ)，它通過價(jià)格機(jī)制與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以有效配置資源，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展。20世紀(jì)70年代，新公共管理興起，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化工具在政府治理過程中的運(yùn)用，在一定程度上緩和了政府管理危機(jī)、財(cái)政危機(jī)與信任危機(jī)，但同時(shí)也帶來了一些負(fù)面效果，如政府公共性缺失、管理碎片化日益加劇、工具理性過度張揚(yáng)等，其后新公共管理逐漸淡出了政府治理工具選擇的視野。

運(yùn)動(dòng)式治理已成為地方治理在現(xiàn)實(shí)條件下的實(shí)用性方式。在多任務(wù)委托——代理關(guān)系中，地方政府面臨著多任務(wù)目標(biāo)的選擇和權(quán)衡，一旦治理任務(wù)有具體規(guī)定或者進(jìn)行監(jiān)督檢查，這些任務(wù)便轉(zhuǎn)化為地方特定時(shí)期的“中心工作”，需要調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的力量來努力完成治理任務(wù)的預(yù)定目標(biāo)。地方政府采用運(yùn)動(dòng)式治理方式整合資源，凝聚力量，成為現(xiàn)實(shí)條件下一個(gè)適應(yīng)性的選擇。轉(zhuǎn)型時(shí)期，地方政府行為表現(xiàn)出常規(guī)化工具、市場(chǎng)手段與運(yùn)動(dòng)式治理交替使用，相互交融的態(tài)勢(shì)。運(yùn)動(dòng)式治理這一傳統(tǒng)治理工具在新常態(tài)中繼續(xù)適用，并且不斷展現(xiàn)出其有限適應(yīng)性和治理績(jī)效。[2]

二、地方政府運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化：

精細(xì)化技術(shù)治理的嵌入

改革開放的時(shí)代背景和社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜多變，促使科層制日益理性化并注重科學(xué)管理，進(jìn)而使得常規(guī)治理利用現(xiàn)代技術(shù)手段日益精細(xì)化與明確化。“為了克服官僚惰性、有效驅(qū)動(dòng)官僚，愈來愈多的日常任務(wù)以運(yùn)動(dòng)的形式出現(xiàn)。 但由于革命動(dòng)員時(shí)代的結(jié)束以及現(xiàn)代公共事務(wù)的復(fù)雜和精密，這些運(yùn)動(dòng)式任務(wù)的完成又常常嵌入在組織嚴(yán)密的專業(yè)化官僚體系中。”[3]運(yùn)動(dòng)式治理以現(xiàn)有科層組織為依托，以精細(xì)化管理為抓手。首先，將運(yùn)動(dòng)式治理的目標(biāo)任務(wù)層層分解，全方位、全覆蓋，橫向到邊、縱向到底。其次，量化管理。能量化的盡可能量化，不能量化的提出目標(biāo)要求。再次，管理細(xì)化。目標(biāo)任務(wù)分解到人，做到每個(gè)人都有明確職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)。第四，工作流程暢通。督查、參與、指導(dǎo)、評(píng)價(jià)流程分明。第五，激勵(lì)機(jī)制明確。制訂嚴(yán)格的考核辦法和細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，通過有效的督促和檢查與績(jī)效評(píng)估，進(jìn)行獎(jiǎng)懲。精細(xì)化管理就是落實(shí)管理責(zé)任，將管理責(zé)任具體化、明確化，即要求每一個(gè)管理者都要盡職、盡責(zé)，把工作做到位，按期完成工作，對(duì)完成的情況進(jìn)行高頻度檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。精細(xì)化治理構(gòu)成了地方政府運(yùn)動(dòng)式治理的實(shí)踐樣態(tài)。這種精細(xì)化治理隨著科層制的成熟而不斷被完善，同時(shí)它也是地方政府應(yīng)對(duì)專項(xiàng)運(yùn)動(dòng)、專項(xiàng)治理的可操作性方法。運(yùn)動(dòng)式治理一般來講面對(duì)的是棘手的、累積性的或者突發(fā)性的問題，其問題復(fù)雜、影響面廣，關(guān)乎國(guó)家和人民群眾的共同利益。這就要求地方政府必須有科學(xué)理性的精神和優(yōu)良的技術(shù)手段以及落實(shí)工作的具體措施，僅僅是更新理念、端正態(tài)度等抽象的口號(hào)或話語遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決實(shí)際問題。壓力與績(jī)效的雙重要求使得運(yùn)動(dòng)式治理尤為注重?cái)?shù)字、關(guān)注細(xì)節(jié)、強(qiáng)化責(zé)任倒查。精細(xì)化管理是政府科學(xué)管理的時(shí)代要求，也是官僚制建構(gòu)的重要基礎(chǔ)。常態(tài)的科層制管理與非常態(tài)的運(yùn)動(dòng)式治理緊密結(jié)合，使得運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化具有了有效性基礎(chǔ)。

三、基于環(huán)境污染攻堅(jiān)戰(zhàn)的分析：

地方政府運(yùn)動(dòng)式精細(xì)化技術(shù)

治理的運(yùn)行邏輯

B市是重要的國(guó)家區(qū)域中心城市之一，也是我國(guó)改革開放后中西部地區(qū)逐漸崛起的現(xiàn)代化工業(yè)城市。目前，生態(tài)環(huán)境與空氣質(zhì)量問題不斷地困擾著該市的城市治理工作。隨著國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的日益重視，環(huán)境保護(hù)措施也更加嚴(yán)格。B市因環(huán)境保護(hù)出現(xiàn)問題被“警示”后，媒體隨后進(jìn)行持續(xù)的跟蹤報(bào)道，對(duì)B市的發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。為保障空氣質(zhì)量，B市決心以此為契機(jī)，打一場(chǎng)大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。

（一）共識(shí)構(gòu)建與動(dòng)員：運(yùn)動(dòng)式治理的人員激勵(lì)

運(yùn)動(dòng)式治理需要統(tǒng)一思想觀念，促使執(zhí)行人員充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前任務(wù)的重要性，從而與組織一起協(xié)同行動(dòng)，順利完成目標(biāo)任務(wù)。運(yùn)動(dòng)式治理行動(dòng)中的“共識(shí)動(dòng)員”實(shí)質(zhì)上是一種傳遞當(dāng)前工作重點(diǎn)，統(tǒng)一思想，進(jìn)而產(chǎn)生權(quán)威認(rèn)同與責(zé)任感的過程。召開動(dòng)員會(huì)議是常用的共識(shí)構(gòu)建方式。從B市攻堅(jiān)動(dòng)員大會(huì)的相關(guān)報(bào)道中可以看到，會(huì)議指出了空氣污染的嚴(yán)峻狀況，明確了保障空氣質(zhì)量攻堅(jiān)戰(zhàn)中的工作責(zé)任、達(dá)到的目標(biāo)、重點(diǎn)與主要措施等。B市所轄B區(qū)動(dòng)員部署會(huì)從本區(qū)實(shí)際、執(zhí)行與責(zé)任落實(shí)層面主要強(qiáng)調(diào)了工作要求。動(dòng)員部署會(huì)的意義在于：一方面，增強(qiáng)信心，消除政策實(shí)施過程中的錯(cuò)誤觀念；另一方面，對(duì)于下級(jí)政府及執(zhí)行人員來講，是一次責(zé)任傳遞的儀式，是讓各級(jí)政府及其部門成員進(jìn)一步明確責(zé)任與權(quán)力，明確項(xiàng)目如何實(shí)施和具體職責(zé)與工作分配等。同時(shí)這也是一個(gè)自上而下傳遞上級(jí)決策目的與政策實(shí)施決心的會(huì)議，以達(dá)成從上到下的統(tǒng)一行動(dòng)。

（二）靈活適應(yīng)性：運(yùn)動(dòng)式治理措施的強(qiáng)化與落實(shí)

科層制在結(jié)構(gòu)上具有同構(gòu)性，在職能上具有質(zhì)的一致性，區(qū)別在于轄區(qū)范圍不同以及各自職能行使范圍大小不同。從形式上看，科層機(jī)構(gòu)自上而下復(fù)制方式明顯，但其貫徹執(zhí)行機(jī)制具有明顯的靈活性特征。對(duì)于從上到下空氣質(zhì)量工作，B市所在省出臺(tái)的保障空氣質(zhì)量工程行動(dòng)計(jì)劃方案決定，根據(jù)所在省的實(shí)際，針對(duì)各種污染物及來源采取控制措施，對(duì)落后產(chǎn)能進(jìn)行淘汰，并且明確了責(zé)任單位與輔助配合單位。B市也相應(yīng)出臺(tái)了具體的年度保障空氣質(zhì)量行動(dòng)計(jì)劃，根據(jù)本市空氣質(zhì)量情況，主要針對(duì)工業(yè)大氣污染、工地?fù)P塵等采取綜合治理措施。在B市治理大氣污染攻堅(jiān)動(dòng)員會(huì)上，則更加強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)重點(diǎn)污染治理與保障空氣質(zhì)量的措施。B市所轄區(qū)則重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)責(zé)任的落實(shí)與督查督導(dǎo)措施在保障空氣質(zhì)量攻堅(jiān)戰(zhàn)中的突出作用。這種自上而下的方案制定是一種政策的執(zhí)行過程，但更多地是宏觀原則性的實(shí)施方案通過科層制與本地實(shí)際相結(jié)合的過程，使政策方案越來越具有操作性的過程，這在一定程度上體現(xiàn)了政策的科學(xué)性、可操作性與協(xié)調(diào)性。

（三）數(shù)字化管理：運(yùn)動(dòng)式治理技術(shù)策略

科學(xué)管理強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向的評(píng)估考核。為加大政策執(zhí)行力度，實(shí)現(xiàn)對(duì)下的激勵(lì)管理，各地在政策評(píng)估的過程中越來越注重?cái)?shù)字管理。依靠現(xiàn)代科技，通過量化管理，向科技要執(zhí)行效果，努力提高管理實(shí)效和水平，實(shí)現(xiàn)責(zé)任與任務(wù)的精確化落實(shí)。數(shù)字化管理不但給予了地方政府明確的工作目標(biāo)，而且也大大激發(fā)了地方政府及其工作人員的工作積極性。數(shù)字化管理多通過報(bào)紙、電視和網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)公開政務(wù)信息。首先，為執(zhí)行者提供了明確的目標(biāo)定位，可以更加清楚地知道所擔(dān)負(fù)責(zé)任與目標(biāo)存在的差距，從而會(huì)自我加壓；其次，間接地向社會(huì)通報(bào)執(zhí)行的結(jié)果，借以提升公眾對(duì)政府工作的滿意度，同時(shí)也向上級(jí)政府表明了執(zhí)行者堅(jiān)決貫徹上級(jí)政策的決心；再次，運(yùn)動(dòng)式治理目標(biāo)數(shù)字化管理在政府行政系統(tǒng)和全社會(huì)營(yíng)造了一種強(qiáng)大的運(yùn)動(dòng)氛圍。從B市保障空氣質(zhì)量攻堅(jiān)行動(dòng)可以看出，主要污染控制措施幾乎都有數(shù)量化的精確要求，這也體現(xiàn)了現(xiàn)代信息技術(shù)條件下，政府管理精細(xì)化正在日益提升，過程管理能力也有了很大的提高。

（四）監(jiān)督檢查與責(zé)任落實(shí)：運(yùn)動(dòng)式治理的監(jiān)督控制機(jī)制

以任務(wù)下達(dá)和指標(biāo)分解為特征的行政事務(wù)層層發(fā)包、高度依賴各級(jí)地方政府和相關(guān)部門單位自籌資金的財(cái)政分成和預(yù)算包干、以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯目己撕蜋z查，這三個(gè)方面恰好構(gòu)成了中國(guó)政府間關(guān)系和行政治理的基本特征。[4]監(jiān)督檢查機(jī)制“一方面調(diào)整了橫向部門間的關(guān)系，增加了部門間相互配合的可能性；另一方面，強(qiáng)化了縱向的權(quán)力運(yùn)作，讓上層的行政意志可以更具體化地滲透到科層組織中?！盵5]B市實(shí)行分層級(jí)與職能相結(jié)合督查督導(dǎo)，主要領(lǐng)導(dǎo)有監(jiān)督檢查，基層政府有常規(guī)監(jiān)督檢查，職能部門有業(yè)務(wù)層面監(jiān)督檢查，整體層面還有大氣污染防治專項(xiàng)監(jiān)督檢查、新聞媒體專題通報(bào)?！氨O(jiān)督督查機(jī)制”有效利用了科層治理的人才優(yōu)勢(shì)與組織優(yōu)勢(shì)，在一定程度上克服了程序規(guī)則主義的阻礙，為運(yùn)動(dòng)式治理的順利實(shí)施打下了重要基礎(chǔ)。此外，在近年來的運(yùn)動(dòng)式治理過程中，“全面強(qiáng)化了問責(zé)制，政府官員在交通安全、生產(chǎn)安全、食品安全、衛(wèi)生防疫、計(jì)劃生育和群體性事件等一系列指標(biāo)上的失職都可能導(dǎo)致職位不保?！盵6]在B市的責(zé)任落實(shí)機(jī)制中，職能部門、各區(qū)縣單位都有明確的目標(biāo)與責(zé)任，哪個(gè)地方只要查出環(huán)保案件，都要通過倒查機(jī)制找出相關(guān)責(zé)任人。根據(jù)B市保障空氣質(zhì)量行動(dòng)的要求，主要污染控制措施幾乎都有數(shù)量化的精確要求，比如：明確任務(wù)完成時(shí)間節(jié)點(diǎn)、措施落實(shí)具體責(zé)任主體。這也體現(xiàn)了現(xiàn)代信息技術(shù)條件下，政府管理的精細(xì)化水平日益提升，過程管理能力也得到了提高。

（五）資源協(xié)調(diào)統(tǒng)合：運(yùn)動(dòng)式治理協(xié)調(diào)機(jī)制

“其一，中國(guó)超大規(guī)模社會(huì)治理的需求與有限社會(huì)資源總量供給匱乏之間的緊張關(guān)系對(duì)政府治理手段的選擇產(chǎn)生了直接的規(guī)定性。 其二，政府在面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)時(shí)選擇政策工具的有限性直接決定了政府采取運(yùn)動(dòng)式治理模式的合理性?！盵7]運(yùn)動(dòng)式治理不但彌補(bǔ)了科層治理與市場(chǎng)機(jī)制的不足，而且成為了政治機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制與科層機(jī)制的鏈接與中介。發(fā)揮科層機(jī)制的組織與人員優(yōu)勢(shì)以及政治機(jī)制的權(quán)威性、統(tǒng)合性，為運(yùn)動(dòng)式治理的開展提供了強(qiáng)大的資源保障和支持?！耙拐畢f(xié)調(diào)地運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須找到某種使國(guó)家意志的表達(dá)和執(zhí)行相一致的辦法。這種辦法在政府體制內(nèi)部不能找到”。[8]實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志表達(dá)與執(zhí)行的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，必須從另外的非正式規(guī)則中去尋找實(shí)現(xiàn)的方法。在運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)踐中，其協(xié)調(diào)作用具體表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)小組的形式。除跨區(qū)域的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，B市所在省也屬于省大氣污染防治聯(lián)席會(huì)議成員單位。B市成立了大氣污染防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，副市長(zhǎng)擔(dān)任副組長(zhǎng)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本市保障空氣質(zhì)量工作，下設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公機(jī)構(gòu)打破了科層機(jī)構(gòu)的部門化、層級(jí)化束縛，整合了行政資源，為保障空氣質(zhì)量工作的順利開展提供了有效的組織載體。

四、地方政府運(yùn)動(dòng)式精細(xì)化技術(shù)治理：

困境、有限適應(yīng)與漸進(jìn)調(diào)適

在改革開放30多年的歷程中，我國(guó)“在理論和實(shí)踐上堅(jiān)持了‘保護(hù)存量、培育增量的原則，通過保護(hù)存量來控制增量的過快擴(kuò)充，避免增量因偏離路徑依賴的邏輯而產(chǎn)生系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又通過增量的擴(kuò)充來實(shí)現(xiàn)存量的演變效應(yīng)，使存量部分可以循序漸進(jìn)地發(fā)生轉(zhuǎn)化，而不致因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)突變而出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩。”[9]新時(shí)期運(yùn)動(dòng)式治理是從傳統(tǒng)動(dòng)員體制中借鑒與擴(kuò)展出的管理主義治理范式，是用來消解科層官僚機(jī)制的遲鈍或不作為的。運(yùn)動(dòng)式治理不嚴(yán)格遵循傳統(tǒng)科層制程序之上的邏輯，不被純粹的技術(shù)治理所“俘獲”，并試圖在二者的平衡和依賴中尋找一條使地方政府管理既能保持活力，同時(shí)又能提高其執(zhí)行效率的道路，從而解決現(xiàn)實(shí)中迫切需要解決的問題。然而實(shí)踐中，這一運(yùn)行邏輯在多數(shù)條件下并不成立。

運(yùn)動(dòng)式治理致使公共空間逐漸被壓縮。運(yùn)動(dòng)式治理的動(dòng)員對(duì)象主要是科層制人員，并借助精細(xì)化技術(shù)治理達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。在正常狀態(tài)下，精細(xì)化技術(shù)治理更多表現(xiàn)為程序繁雜、目標(biāo)替代、行政成本過大。看似程序完備、規(guī)則合理，但在實(shí)際上則反應(yīng)出政府執(zhí)行權(quán)力碎片化、形式化問題嚴(yán)重?！霸绞窃诳己酥笜?biāo)和報(bào)表制度上力圖規(guī)劃得細(xì)密和周全， 就越會(huì)顯露出技術(shù)監(jiān)管的不充分性，進(jìn)而越會(huì)使尋租活動(dòng)工具化和技術(shù)化”。[10]在運(yùn)動(dòng)式治理中，精細(xì)化技術(shù)管理作為科層機(jī)制的組織管理優(yōu)勢(shì)得到了充分的發(fā)揮，但它只是運(yùn)動(dòng)式治理達(dá)到目標(biāo)的技術(shù)支撐，這種工具理性在運(yùn)動(dòng)式治理中容易被下級(jí)部門消解，在地方或部門根據(jù)實(shí)際靈活應(yīng)對(duì)的情況下，卻有可能遭遇“自下而上的反控制邏輯”。[11]

“作為一種政府治理模式，運(yùn)動(dòng)式治理悖論是在社會(huì)權(quán)利與政府權(quán)力互動(dòng)和雙向運(yùn)行的機(jī)制還沒有完全建立起來的前提下，社會(huì)權(quán)力的賦予和權(quán)利的獲得是政黨基于科學(xué)執(zhí)政和政府穩(wěn)健有效行政的權(quán)威性安排主動(dòng)外放的結(jié)果。”[12]運(yùn)動(dòng)式治理中科層制的可持續(xù)動(dòng)力不足，公眾參與缺失，運(yùn)動(dòng)治理決策的經(jīng)驗(yàn)性、主觀性突出，不能有效吸納外部社會(huì)訴求的輸入；單一科層執(zhí)行主體不可避免地會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行的種種異化現(xiàn)象。運(yùn)動(dòng)式治理的權(quán)力再集中和非常態(tài)的資源動(dòng)員方式妨礙了市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制功能的發(fā)揮。短時(shí)期看，它是有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之舉，然而，單一主體的有限理性最終結(jié)果可能適得其反。當(dāng)市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制功能得不到發(fā)揮乃至持續(xù)式微時(shí)，與發(fā)展相伴隨的帶有復(fù)雜性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題便只能交由運(yùn)動(dòng)式治理來解決——陷入了運(yùn)動(dòng)式治理的怪圈。地方政府運(yùn)動(dòng)式治理常常表現(xiàn)為諸個(gè)專項(xiàng)運(yùn)動(dòng)的間斷進(jìn)行，并在不同的領(lǐng)域和層面展開。運(yùn)動(dòng)式治理的對(duì)象除了現(xiàn)實(shí)的問題，還有前期治理滯后所帶來的負(fù)面影響或意外副作用，運(yùn)動(dòng)式治理需要自身不斷的升級(jí)來解決源源不斷出現(xiàn)的新問題，才會(huì)獲取繼續(xù)存在與擴(kuò)展的合理性。運(yùn)動(dòng)式治理是處理特定問題的應(yīng)急策略，但由于其實(shí)際后果帶來了負(fù)面影響，反而需要在其后的一系列運(yùn)動(dòng)式治理中加以消解，這就形成了運(yùn)動(dòng)式治理悖論以及有可能帶來運(yùn)動(dòng)式治理的“內(nèi)卷化”。

從歷史上看，我們通過強(qiáng)大有效的群眾動(dòng)員，將分散的人力、物力、財(cái)力集中起來，實(shí)現(xiàn)了不同時(shí)期的目標(biāo)任務(wù)。新時(shí)期，“運(yùn)動(dòng)式治理基本涵蓋了中國(guó)特色社會(huì)主義總體布局“六位一體”——經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)的方方面面?！盵13]為何在特殊年代的治理工具能對(duì)接改革開放新時(shí)期的政府治理？除了運(yùn)動(dòng)式治理在具體方面的適應(yīng)性改變外，一個(gè)解釋就是路徑依賴。正如科爾奈所言：“每一種體制都能夠在制度內(nèi)部修正其有巨大危害的體制特征，但是它們無法完全克服并徹底消除這些體制特征，因?yàn)檫@些特征深深植根于制度自身，并且具有自我復(fù)制的傾向”。[14]從資源依賴的視角來看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，各種問題彌散式發(fā)生，常態(tài)治理資源不足與能力不夠，使原來經(jīng)常性使用的且能夠產(chǎn)生“滿意”績(jī)效的運(yùn)動(dòng)式治理就成為首要選擇。從理性選擇層面來看，個(gè)體的知識(shí)可以分為標(biāo)準(zhǔn)化的明示知識(shí)與不可標(biāo)準(zhǔn)化的默示知識(shí)，標(biāo)準(zhǔn)化的知識(shí)可以被用來設(shè)計(jì)出一些組織，比如政府，來進(jìn)一步協(xié)調(diào)當(dāng)事人之間的交往活動(dòng)。[15]但基于標(biāo)準(zhǔn)化知識(shí)建構(gòu)的政府無法適應(yīng)日益復(fù)雜，多樣變化的后工業(yè)社會(huì)。從政策的適應(yīng)性與政策實(shí)施壓力水平維度看，運(yùn)動(dòng)式治理在于政策適應(yīng)性低，執(zhí)行壓力水平高。[16] 從現(xiàn)實(shí)運(yùn)行機(jī)制看，“橫向問責(zé)機(jī)制的不健全和縱向問責(zé)機(jī)制的局限性，使得財(cái)政收益最大化逐漸成為支配地方政府行為的主導(dǎo)邏輯，并最終導(dǎo)致了政府選擇性履行職能的局面。”[17]

對(duì)于運(yùn)動(dòng)式治理，不應(yīng)簡(jiǎn)單地做二分法劃分，而更應(yīng)將其看作是從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理向前發(fā)展的一個(gè)節(jié)點(diǎn)?！爸袊?guó)的決策機(jī)制重視適應(yīng)力，是穩(wěn)定與靈活的結(jié)合體，這個(gè)結(jié)合非常重要?！盵18]“權(quán)威的集中與分散、交換的市場(chǎng)性與計(jì)劃性、說服者的多寡和競(jìng)爭(zhēng)與否——這三者在各個(gè)國(guó)家都是必要的，因此沒有質(zhì)的差別，只有量的差別，都是處于數(shù)軸上的某一點(diǎn)上?！盵19]作為矛盾的對(duì)立統(tǒng)一體，運(yùn)動(dòng)式治理與常規(guī)治理，一方面，存在張力與此消彼長(zhǎng)的對(duì)立，運(yùn)動(dòng)治理具有“‘制度化運(yùn)動(dòng)的悖論，集中體現(xiàn)了中國(guó)政治發(fā)展與國(guó)家治理過程中管理常規(guī)化與制度理性化的困境?！盵20]另一方面，二者也存在著依賴與內(nèi)生的關(guān)系。常規(guī)治理不能與運(yùn)動(dòng)式治理并存，然而，常規(guī)治理在特定情況下又不能沒有運(yùn)動(dòng)式治理。受當(dāng)前多種條件的制約，運(yùn)動(dòng)式治理也不失為一種適應(yīng)性的選擇。運(yùn)動(dòng)式治理成功的經(jīng)驗(yàn)與失敗的教訓(xùn)都將在下一次的治理過程中不同程度地得到汲取與借鑒，成功的經(jīng)驗(yàn)在被制度化后會(huì)成為一種遵循。依法治國(guó)，用制度規(guī)范權(quán)力在現(xiàn)階段仍是一個(gè)漸進(jìn)的過程，必須有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)土壤和非正式制度支撐?！罢街贫仍诤芏嗲闆r下只能形塑社會(huì)生活的一小部分，且其在實(shí)施上要受到非正式約束的制約，而非正式約束嵌套在其中的文化在‘制度的漸進(jìn)演化方面起著重要作用（諾斯 2008：63）。”[21]

運(yùn)動(dòng)式治理應(yīng)努力推進(jìn)制度化、規(guī)范化建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)動(dòng)員與公眾參與的發(fā)展與平衡。在運(yùn)動(dòng)式治理中，公眾“脫嵌”于公共治理場(chǎng)域與地方政府單一主體嵌入式管控，致使運(yùn)動(dòng)式治理大多具有應(yīng)對(duì)性、短時(shí)性與反復(fù)性等特征。

實(shí)現(xiàn)治理的公眾再嵌入，完善社會(huì)主義協(xié)商民主。公眾嵌入治理作為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的有機(jī)部分，要和人們的日常生活生產(chǎn)相結(jié)合，與人們的休閑娛樂相匹配。經(jīng)常性、多樣化性的公眾嵌入要有相匹配的程序規(guī)范和高效回應(yīng)，以增加社會(huì)資本存量，提升公眾參與的效能感。實(shí)施治理公眾嵌入，文化建設(shè)也是不可或缺的。當(dāng)前，應(yīng)以弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值為切入點(diǎn)，推進(jìn)精神文明建設(shè)，借助公眾傳播正能量，實(shí)現(xiàn)公眾文化嵌入。從結(jié)構(gòu)格局看，以政府為主導(dǎo)的多元化社會(huì)管理格局還需進(jìn)一步完善。從宏觀構(gòu)成看，公眾結(jié)構(gòu)在城鄉(xiāng)之間，東中西區(qū)域之間差異較大，區(qū)域間參與能力的差異需要填補(bǔ)。從微觀主體看，現(xiàn)實(shí)世界中各種差異所導(dǎo)致的社會(huì)分層明顯，個(gè)體參與的話語表達(dá)能力與渠道有較大差距。因此，應(yīng)建構(gòu)樞紐型社會(huì)組織，增強(qiáng)其話語權(quán)的影響力，實(shí)現(xiàn)公眾的結(jié)構(gòu)性嵌入。工具是實(shí)現(xiàn)治理嵌入的重要抓手，因此，要充分采用網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)、新手段，實(shí)現(xiàn)信息溝通的透明、便捷、低門檻。微博、微信、移動(dòng)客戶端、網(wǎng)絡(luò)公示、互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)等開啟了公眾嵌入式治理的新選擇，應(yīng)將其作為公眾嵌入的重要抓手和著力點(diǎn)。

實(shí)現(xiàn)地方治理在特定領(lǐng)域的脫嵌化。有學(xué)者在研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行時(shí)使用了脫嵌化治理概念，主要內(nèi)涵是“有服務(wù)、有發(fā)展、有穩(wěn)定（形式）治理，無（農(nóng)民）參與的脆弱均衡模式”。[22]本文則在另外一種意義上使用了這一概念。地方治理在特定領(lǐng)域的過度嵌入，需要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，以實(shí)現(xiàn)地方治理在特定領(lǐng)域脫嵌化。地方政府購(gòu)買公共服務(wù)即是當(dāng)前探索政府在特地領(lǐng)域脫嵌化的一個(gè)有益嘗試。建設(shè)法治政府的本義就是要規(guī)范政府權(quán)力，使其更好地行使職能。僅僅如此，尚不足以規(guī)范行政權(quán)力，其中一個(gè)重要原因就是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)過多的嵌入性管制。政府購(gòu)買公共服務(wù)的邏輯之一就是用市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制來約束政府，通過結(jié)果檢驗(yàn)政府績(jī)效。這一方面實(shí)現(xiàn)了政府在一些領(lǐng)域的脫嵌化，留足市場(chǎng)與社會(huì)發(fā)揮作用的空間，激發(fā)市場(chǎng)與社會(huì)活力；另一方面打破了公共產(chǎn)品供給壟斷，以市場(chǎng)與社會(huì)機(jī)制激發(fā)政府動(dòng)能，使其更有效地發(fā)揮職能作用。

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