農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險與治理

唐惠敏++范和生

摘 要：農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)的結(jié)果。我國土地制度存在的缺陷以及相關(guān)法律法規(guī)的滯后性使得農(nóng)村土地征收與非農(nóng)開發(fā)過程中的社會穩(wěn)定風(fēng)險不斷增加，已成為我國農(nóng)村土地制度改革和新型城鎮(zhèn)化的掣肘。因此，迫切需要加強頂層制度設(shè)計，既要對現(xiàn)行的土地所有制和土地管理相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂，為失地農(nóng)民的土地權(quán)益提供堅實的法理支撐和制度保障，又要創(chuàng)新地方政府社會治理方式，提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展能力，為我國農(nóng)村土地制度新一輪改革創(chuàng)造條件。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)；土地管理；社會穩(wěn)定風(fēng)險

中圖分類號：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）01-0015-08

收稿日期：2016-09-20

作者簡介：唐惠敏，男，安徽安慶人，安徽大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向為憲法與行政法、社會治理與法治；范和生，男，安徽合肥人，安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院副院長，教授，博士研究生導(dǎo)師，研究方向為社會治理與法治、農(nóng)村社會學(xué)。

基金項目：本文系2016年安徽省社會科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究課題“涉環(huán)保重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估與防控體系研究”的階段性成果，項目編號：2016ZD017；國家社會科學(xué)基金重大招標(biāo)項目“采煤沉陷區(qū)‘生態(tài)——經(jīng)濟(jì)——社會多維關(guān)系演化規(guī)律及調(diào)控機(jī)制研究”的階段性成果，項目編號：14ZDB145。

近年來，隨著城鎮(zhèn)化速度的不斷加快，土地問題特別是農(nóng)村土地非農(nóng)開發(fā)問題已成為我國社會矛盾的焦點之一。農(nóng)地非農(nóng)使用規(guī)模的不斷擴(kuò)大和無序開發(fā)，不僅浪費了大量的土地資源，破壞了土地生態(tài)環(huán)境，而且臨近國家“土地紅線”，進(jìn)而影響了糧食和農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)?，F(xiàn)行的土地制度和管理辦法存在諸多問題，由農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)引發(fā)的一系列社會穩(wěn)定風(fēng)險折射出我國農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)存在著深層次的制度問題。因此，對現(xiàn)行的土地所有制和土地管理相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂已成為多數(shù)人的共識。2016年，習(xí)近平總書記在安徽鳳陽縣小崗村主持農(nóng)村改革座談時反復(fù)強調(diào)：“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系……要尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，可以示范和引導(dǎo)，但不搞強迫命令、不刮風(fēng)、不一刀切。不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”。[1]因此，我國農(nóng)村土地制度改革應(yīng)當(dāng)加強頂層設(shè)計，既要結(jié)合當(dāng)下實踐，加強對現(xiàn)行的相關(guān)土地制度進(jìn)行修訂和完善，又要借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，從立法上保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

一、農(nóng)村土地管理與農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)

農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)是指農(nóng)村集體土地改變土地用途，從事非農(nóng)開發(fā)建設(shè)。自上個世紀(jì)80年代起，城鎮(zhèn)化開始復(fù)蘇并進(jìn)入持續(xù)發(fā)展階段，城市建設(shè)用地需求驟然上升，而計劃經(jīng)濟(jì)體制下實行的建設(shè)用地?zé)o償劃撥政策既導(dǎo)致了土地的浪費和不合理使用，也放大了用地需求。特別是上世紀(jì)70至80年代沿海地區(qū)社隊企業(yè)（后稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）在土地包干后蓬勃發(fā)展，使得農(nóng)地轉(zhuǎn)工業(yè)使用的需求不斷加大。1987年12月1日，深圳經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)公開拍賣一宗開發(fā)土地，出讓50年的使用權(quán)，拉開了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離、將土地使用權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)拍賣轉(zhuǎn)讓的序幕。雖然1986年制定的《土地管理法》規(guī)定：國家根據(jù)建設(shè)需要制訂土地開發(fā)使用的總體規(guī)劃。其中，各級政府設(shè)立統(tǒng)一的土地管理機(jī)構(gòu)，對建設(shè)用地實行統(tǒng)一的分級限額審批，縣鄉(xiāng)政府有權(quán)審批農(nóng)民宅基地使用面積。但在現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的浪潮中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、宅基地建設(shè)等都采取了相當(dāng)寬松的政策。20世紀(jì)90年代，我國城市建設(shè)用地激增，蔓延至城市周邊農(nóng)村。由于政績考核長期以GDP總量和增速為核心指標(biāo)，一些地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中往往以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)地流轉(zhuǎn)等名義，肆意破壞土地用途管理制度，導(dǎo)致非法買賣土地、暴力征拆和擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模等現(xiàn)象屢見不鮮，使大量農(nóng)村優(yōu)質(zhì)耕地被占用。與此同時，為改善農(nóng)民生活質(zhì)量，許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會無序擴(kuò)大基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)用地范圍，農(nóng)民非法占用基本耕地新建或擴(kuò)建住宅，導(dǎo)致基本農(nóng)田急劇減少。農(nóng)村土地管理的亂象迫切要求對現(xiàn)行土地管理制度加以修改和完善。

為保護(hù)耕地和限制農(nóng)地的非農(nóng)使用，1988年我國《憲法》增加了“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給與補償”和“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定。[2]同年，我國《土地管理法》也進(jìn)行了修訂，推出了一系列新辦法，具體規(guī)定了“國家實行土地用途管制制度……國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護(hù)”。《土地管理法》進(jìn)一步嚴(yán)格了農(nóng)村土地非農(nóng)使用的年度指標(biāo)，制定了嚴(yán)密的、層層分解的建設(shè)用地指標(biāo)分配和控制制度，加強了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體公共設(shè)施和公益用地、村民住宅用地以及建設(shè)用地規(guī)劃的引導(dǎo)，并設(shè)定法定程序加大對農(nóng)村土地非農(nóng)開發(fā)的審批和核準(zhǔn)力度。這些舉措在一定程度上遏制了農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地非法占用、征收和建設(shè)的亂象。

在城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)的當(dāng)下，地方政府對集體農(nóng)用地的征收與開發(fā)不僅無法避免，而且將長時期保持一定規(guī)模。當(dāng)前學(xué)術(shù)界對農(nóng)村土地改革方向爭論很大，但無論是倡導(dǎo)土地國有化或私有制，還是在完善農(nóng)村集體土地所有制基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民更多的土地收益權(quán)，其最終目標(biāo)都是為了保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，而農(nóng)民土地權(quán)益的實現(xiàn)是以我國《憲法》為依據(jù)并受《憲法》保護(hù)的。但在現(xiàn)實中，一些地方政府按照《土地管理法》的規(guī)定行使土地征收權(quán)，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地并通過公開招、掛、拍的方式獲得了巨大的增值利益?！暗胤秸鲎尳ㄔO(shè)用地即為土地用途變更而產(chǎn)生的發(fā)展利益，從權(quán)利歸屬層面，可將其界定為土地發(fā)展權(quán)”。[3]對此，我國法律應(yīng)當(dāng)確保被征地農(nóng)民與地方政府、建設(shè)用地項目法人同等參與級差受益分享的權(quán)利。而實際情況是，大量被征地農(nóng)民的合法權(quán)益缺乏法律和政策保障，因農(nóng)用地征收補償、拆遷安置等矛盾引發(fā)的群體性事件逐年上升，嚴(yán)重威脅著社會穩(wěn)定。因此，地方政府在農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)的利益分配中需要平衡好土地發(fā)展權(quán)在相關(guān)利益群體間的關(guān)系，既不能假公濟(jì)私，更不能枉顧法律的權(quán)威，隨意“拿蛋糕”。

二、農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)帶來的社會穩(wěn)定風(fēng)險

自21世紀(jì)以來，我國有關(guān)土地管理的規(guī)范性文件不斷出臺，但仍舊無法遏制各地非農(nóng)建設(shè)用地的態(tài)勢。雖然1988年修訂的《土地管理法》實施了嚴(yán)格的土地用途管制和規(guī)劃管理制度，但地方政府在農(nóng)地征用、補償與開發(fā)過程中的違法違規(guī)行為仍不同程度地存在，已成為我國農(nóng)村土地新一輪改革的掣肘。

（一）風(fēng)險之源：土地制度缺陷與地方政府行為的異化

荷蘭學(xué)者何·皮特將中國農(nóng)村改革成功的關(guān)鍵歸納為“有意的制度模糊”。[4]筆者認(rèn)為，該觀點既抹殺了我國政府60年來為保障農(nóng)民土地權(quán)益所作的歷史性探索，也忽視了我國土地制度改革的本土性與復(fù)雜性。改革開放前的“共同綱領(lǐng)”“五四憲法”“七五憲法”在土地所有權(quán)規(guī)定方面都作了有益努力，為現(xiàn)行“八二憲法”制定的土地制度規(guī)范奠定了基礎(chǔ)。雖然現(xiàn)行《憲法》對農(nóng)村集體土地及其所有的具體形式?jīng)]有作具體說明，但我國《物權(quán)法》《土地管理法》等其他相關(guān)法律已對《憲法》的抽象性規(guī)定予以明確。因而“立法上的抽象性并不等同于制度模糊，更不是有意的制度模糊，恰恰相反，它是一個不斷明晰農(nóng)地所有權(quán)歸屬的立法過程”。[5]應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國土地制度之所以存在問題，與土地制度在概念明晰、地權(quán)歸屬、利益分配等方面的缺陷密不可分。正是因為土地制度的缺陷才造成了利益相關(guān)者對權(quán)屬認(rèn)識的模糊與混亂，才給地方政府提供了更多的權(quán)力尋租機(jī)會和異化空間。土地政策在制定和施行的過程中摻雜著地方政府與農(nóng)民權(quán)利博弈的異化現(xiàn)象，并由此帶來了兩方面的政治穩(wěn)定風(fēng)險：一方面，從土地行政關(guān)系的歷史變遷來看，中央傾向于采取正向的激勵策略，通過賦予地方政府在土地行政方面更多的自由裁量權(quán)，增強地方政府對土地管制和開發(fā)的自主性。然而，在現(xiàn)實中，“中央和地方陷入了一種演化博弈的格局當(dāng)中，雙方存在各自的支付考量”，[6]進(jìn)一步增加了央地關(guān)系的風(fēng)險指數(shù)。另一方面，土地改革思路不明確導(dǎo)致地方政府自行其是。目前，在我國《物權(quán)法》《土地管理法》《土地承包法》以及最高人民法院的司法解釋中，都沒有給出處理土地所有權(quán)與開發(fā)權(quán)糾紛的明確答案。以地生財、與民爭利的行政權(quán)力異化現(xiàn)象在地方土地糾紛中普遍存在。由于地方政府在農(nóng)地規(guī)劃、征用、開發(fā)和調(diào)控中的行政違法行為缺乏上級政府部門的管制和農(nóng)民的監(jiān)督，因而我國土地制度改革面臨著諸多困境，難以有序推進(jìn)。

（二）矛盾聚集：地方政府與被征地農(nóng)民之間權(quán)力（利）失衡

由于地方政府和農(nóng)民的利益訴求及達(dá)成目標(biāo)方式迥異，因而在拆遷補償、征地安置與后續(xù)生存保障等方面不可避免地存在矛盾，而農(nóng)民在與地方政府的利益博弈中往往處于弱勢地位。在多種因素的作用下，征地矛盾極易在短時間內(nèi)演化為具有強烈破壞性的群體性對抗事件?！稗r(nóng)村土地糾紛已取代稅費爭議而成為了目前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒拥慕裹c，是當(dāng)前影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題”。[7]當(dāng)前，土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷、征地權(quán)濫用、生存與發(fā)展缺乏保障、利益表達(dá)機(jī)制受阻是農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)過程中社會穩(wěn)定風(fēng)險聚集的主要誘因。⑴產(chǎn)權(quán)制度缺陷是風(fēng)險聚集的根本因素。產(chǎn)權(quán)問題是土地制度的核心議題。巴澤爾在《產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)分析》中認(rèn)為，完備的產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)利的集合，至少包含使用權(quán)、收益權(quán)、決策權(quán)和處置權(quán)。[8]我國《憲法》規(guī)定，集體土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，而農(nóng)民只享有對本集體土地的使用權(quán)，即承包經(jīng)營權(quán)。當(dāng)前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題就在于：雖然法律賦予農(nóng)民以集體的形式享有土地的所有權(quán)，但農(nóng)民卻沒有對土地處置、收益的獨享權(quán)和自由轉(zhuǎn)讓權(quán)。而地方政府憑借對土地管理、審批、征用與規(guī)劃的權(quán)力侵害了農(nóng)民對土地享有的法定權(quán)益。⑵征地權(quán)濫用是誘發(fā)風(fēng)險的直接原因。由于現(xiàn)行法定征地程序規(guī)范性欠缺、農(nóng)民參與征地決策與監(jiān)督的意識不足以及征地執(zhí)法制度不完善，因而暴力拆遷、違法征地、變相買賣土地的現(xiàn)象不同程度存在，偏離了政府征地的初衷。失地農(nóng)民只能被迫接受征地補償與拆遷安置方案，而征地規(guī)模、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法、農(nóng)地用途等完全由地方政府自由裁量，潛在著一定的社會不穩(wěn)定風(fēng)險。⑶生存與發(fā)展缺乏保障是風(fēng)險聚集的關(guān)鍵。我國法律賦予地方政府征地的自由裁定權(quán)，如果該權(quán)力得不到上級政府的控制和社會的監(jiān)督，極易壓縮農(nóng)民的土地權(quán)益，誘發(fā)以權(quán)謀私、濫用職權(quán)等腐敗問題。[9]當(dāng)前，地方政府壟斷了土地的一級市場開發(fā)權(quán)，導(dǎo)致土地價格異常升值。在征地過程中，地方政府傾向于貨幣安置，但失地農(nóng)民僅靠為數(shù)不多的拆遷安置補償難以擺脫貧困，養(yǎng)老、醫(yī)療、再就業(yè)等后續(xù)隱患嚴(yán)重制約著農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展。⑷利益表達(dá)機(jī)制受阻是社會風(fēng)險聚集的外在推力。當(dāng)失地農(nóng)民的權(quán)益受損，上訪、投訴便成為其表達(dá)合法利益訴求的渠道。然而，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或置之不理，或以各種理由推諉甚至以公權(quán)力予以壓制。由于缺乏表達(dá)利益訴求的渠道，加之訴訟成本高昂，司法協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，因而農(nóng)民往往通過非制度化的方式給地方政府施壓，以達(dá)成既定目標(biāo)。不言而喻，當(dāng)下我國征地過程中地方政府與失地農(nóng)民之間權(quán)力（利）平衡機(jī)制的匱乏以及對農(nóng)民土地權(quán)益的漠視，已成為我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可回避的矛盾和難題。

（三）畸形依賴：土地財政背后的利益博弈與負(fù)效應(yīng)

1994年，中央和地方的分稅制改革使得地方政府逐漸以土地征用、開發(fā)和出讓為發(fā)展模式，從而形成了“中國式土地財政”。誠然，“土地財政”在我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)中起到了關(guān)鍵性作用，但由于土地的一級開發(fā)都由地府政府進(jìn)行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓，并且土地開發(fā)收益權(quán)屬于或主要屬于地方政府，為此，許多地方政府都成為違法違規(guī)用地的主體，產(chǎn)生了諸多負(fù)面效應(yīng)。一是在追求政績和財政收入增長的雙重驅(qū)動下，地方政府往往以土地儲備與集約使用、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村城鎮(zhèn)化為名，先租后征、變相改變土地用途，把農(nóng)民的土地低價征用后通過招、拍、掛的方式獲取高額財政收入。二是嚴(yán)重侵害了被征地農(nóng)民的合法利益。法定的征地補償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政府以招、拍、掛的市場方式獲取的財政收入；而征地和售地之間形成的豐厚的級差地租幾乎全部劃歸政府所有。[10]在土地增減掛鉤和撤村并居過程中，一些地方政府違背農(nóng)民意愿強拆民居房屋，以低廉的征地補償誘導(dǎo)農(nóng)民“上樓”，而隨后又高價轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商。由此產(chǎn)生兩個扭曲結(jié)果：征地價格的不斷攀升和城鄉(xiāng)居民貧富差距的進(jìn)一步拉大。三是地方政府財政風(fēng)險加大。分稅制實施后形成的“土地財政”與房地產(chǎn)市場緊密聯(lián)系在一起，地方政府實質(zhì)上與房地產(chǎn)開發(fā)商、金融機(jī)構(gòu)形成了利益依存關(guān)系，而樓價和土地價格在很大程度上影響著地方政府的償債能力和金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)安全。一旦房地產(chǎn)業(yè)“空洞化”或者短期崩盤，就會給當(dāng)?shù)貛碡斦徒鹑谖C(jī)。四是浪費了大量的土地資源。地產(chǎn)暴利和金融傾斜使得房地產(chǎn)業(yè)異軍突起，“制造出大量只有信用價值沒有真實消費需求的‘鬼樓甚至‘鬼城”。[11]由于地方政府的推波助瀾，全國地產(chǎn)庫存已逼近7億平方米。2004年國務(wù)院批準(zhǔn)建立國家土地督查制度，設(shè)置國家土地督察機(jī)構(gòu)，實行省級以下國土資源主管部門垂直管理，中央向地方派駐土地督察專員監(jiān)督土地執(zhí)法，國土資源部門甚至利用現(xiàn)代衛(wèi)星遙感技術(shù)監(jiān)控地方土地的開發(fā)使用狀況。[12]雖然在短期內(nèi)取得了一定成效，但各地違法違規(guī)征地開發(fā)現(xiàn)象依然比較普遍。

（四）合法化之爭：“小產(chǎn)權(quán)房”與農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化的悖論

由于我國地方政府并沒有對農(nóng)村土地用途實行嚴(yán)格的規(guī)劃管理與治理，加之村級自治組織能力相對薄弱，使得農(nóng)村土地非法流轉(zhuǎn)與改變土地用途用以建設(shè)住宅的現(xiàn)象長期存在。特別是在城市規(guī)劃建設(shè)的近郊農(nóng)村，地方政府低價征地補償引發(fā)了農(nóng)民的不滿，如“小產(chǎn)權(quán)房”就是農(nóng)民對地方政府壟斷土地開發(fā)權(quán)不滿的體現(xiàn)。當(dāng)前，有些學(xué)者對“小產(chǎn)權(quán)房”持寬容或支持的態(tài)度，認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”是城郊農(nóng)民參與土地增值收益分配和擁有自主城鎮(zhèn)化權(quán)利的表現(xiàn)，“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生具有正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其合法性。然而，我國明確禁止違法破壞耕地與農(nóng)地自由進(jìn)入建設(shè)用地市場的法律規(guī)定是毋庸置疑的。這其中有多層面的考量：其一，國家耕地和糧食安全是反對“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的最正當(dāng)?shù)睦碛伞13]雖然并沒有確切的統(tǒng)計結(jié)果證明“小產(chǎn)權(quán)房”的面積已經(jīng)威脅到耕地面積的總量，但是因農(nóng)民違法利用耕地私建商品房和改擴(kuò)建現(xiàn)有住房，確實導(dǎo)致了現(xiàn)有大量耕地資源的流失。其二，“公地悲劇”的形成。由于“小產(chǎn)權(quán)房”本身沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，倘若政府對其放任不管，既不承認(rèn)又不處理，勢必會助長法不責(zé)眾的社會心理。同時，“小產(chǎn)權(quán)房”具有獨特的市場優(yōu)勢，一旦缺乏監(jiān)管或執(zhí)法懈怠，本地農(nóng)民的改擴(kuò)建、外來城市移民的肆意搭建就難以遏制。這不僅侵占了公共用地空間，破壞了原有的村落景觀，更嚴(yán)重的是無序興建極易造成生存環(huán)境的惡化。其三，“小產(chǎn)權(quán)房”的泛濫不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在分稅制的大背景下，農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用與開發(fā)對于地方政府來說無疑是財政收入的重要來源和加快地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要支撐。任何一個法治國家都不會允許土地用途任意更改并進(jìn)入建設(shè)用地市場自由買賣。同屬東亞的日本和韓國都實施了嚴(yán)格的農(nóng)地轉(zhuǎn)用和保護(hù)制度。日本雖然實現(xiàn)土地私有制，但該國《農(nóng)地法》第四條仍明確規(guī)定：“農(nóng)地所有者將自己的農(nóng)地改變用途或轉(zhuǎn)賣他人，超過2公頃的由國家農(nóng)林水產(chǎn)大臣批準(zhǔn)；2公頃以下的由都道府縣知事批準(zhǔn)”。[14]韓國也規(guī)定農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地必須先取得中央政府主管部門長官簽發(fā)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可證后方可轉(zhuǎn)用農(nóng)地，未經(jīng)許可轉(zhuǎn)用開發(fā)農(nóng)地都將受到嚴(yán)厲的處罰。

三、農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)的社會穩(wěn)定

風(fēng)險治理之策

（一）立法規(guī)范：確保農(nóng)民享有農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)的收益權(quán)

鑒于土地是特殊商品的性質(zhì)，當(dāng)前我國農(nóng)村非農(nóng)開發(fā)和城鎮(zhèn)化遇到的真正問題，與其說是土地所有權(quán)的形式問題，不如說是土地開發(fā)權(quán)益的歸屬和分配問題。[15]土地開發(fā)權(quán)是建立在土地用途管制的基礎(chǔ)上而產(chǎn)生的權(quán)利。我國《物權(quán)法》第125條對此作出了較為明確的規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”。[16]因此，即使農(nóng)村集體土地能夠基于法定事項非農(nóng)轉(zhuǎn)用，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員也不能基于土地承包人的身份分享農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的土地開發(fā)收益，而絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已不具備計劃經(jīng)濟(jì)時代組織經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、核算和分配的功能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無法有效地完成土地用途轉(zhuǎn)換后的土地建設(shè)開發(fā)，雖然具有與地方政府同等的談判資格，但仍處于相對弱勢地位。在現(xiàn)行的土地法律制度框架內(nèi)，政府的“征收——補償”政策很難保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間土地權(quán)益的合理分配。因此，農(nóng)村集體土地上的土地開發(fā)權(quán)制度應(yīng)避免農(nóng)地轉(zhuǎn)用征收制度中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益保護(hù)不足的功能性缺陷。筆者認(rèn)為，我國土地開發(fā)權(quán)制度建設(shè)的目的不應(yīng)當(dāng)是提高地府政府在土地資源配置中的控制性地位，而應(yīng)當(dāng)通過對公有土地資源的有效配置，實現(xiàn)土地價值的全民共享。土地開發(fā)權(quán)必須保障土地開發(fā)權(quán)制度能夠透過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的雙層產(chǎn)權(quán)機(jī)制，惠及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織背后的土地承包經(jīng)營權(quán)人。因此，有必要在現(xiàn)有法律法規(guī)框架內(nèi)，就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間的土地開發(fā)權(quán)利益分配規(guī)則予以專門立法，或者借鑒我國臺灣地區(qū)的土地開發(fā)權(quán)立法制度，以行政規(guī)章等立法形式立法，減少土地開發(fā)權(quán)制度對土地法基本法律制度的沖擊和影響。

（二）制度建設(shè)：規(guī)避地方政府的行政危機(jī)

前文已述，央地財稅體制改革的遲緩造成了地方財源匱乏的尷尬處境，形成了地方政府普遍的“占地競賽”偏好，進(jìn)而獲取“土地財政”以彌補財政收入與支出的巨大缺口。[17]而農(nóng)地的非農(nóng)開發(fā)潛藏著巨大的經(jīng)濟(jì)利益，如果缺乏有效監(jiān)管，在現(xiàn)行績效考核體制下地方政府在土地行政中極易產(chǎn)生人為異化土地制度和土地政策的行為。為避免地方政府的合法性危機(jī)，應(yīng)當(dāng)加強制度建設(shè)。具體來說，一要探索“分稅制”改革的實現(xiàn)路徑?？煽紤]兩點：明確地方稅主體稅種，賦予省級地方政府適當(dāng)?shù)牡胤蕉愂樟⒎?quán)和地方稅稅率調(diào)整權(quán)，加大中央對地方公共事業(yè)建設(shè)的轉(zhuǎn)移支付力度；開發(fā)新的融資平臺，比如進(jìn)一步擴(kuò)大“市政債”的推廣試點范圍，減輕地方政府對“土地財政”的過度依賴。二要改革現(xiàn)行地方政府績效考核制度。即改變績效考核的標(biāo)準(zhǔn)和方式，因地制宜設(shè)計出能夠體現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展質(zhì)量綜合提升的個性化指標(biāo)，同時，考核形式也不應(yīng)局限于自上而下的層級監(jiān)督，而應(yīng)發(fā)揮公眾監(jiān)督的作用。三要完善省級以下土地垂直監(jiān)管制度。首先，土地資源管理部門要在人事任命、財權(quán)和事權(quán)三個領(lǐng)域擺脫地方政府的牽制，這樣，才能形成對地方政府征地行為的威懾力。其次，建立健全重大決策終身責(zé)任追究及責(zé)任倒查機(jī)制，防止土地的無序和違法開發(fā)導(dǎo)致的土地資源浪費，倒逼地方政府科學(xué)決策、民主決策和依法決策。[18]再次，如果土地資源管理部門無法有效處理農(nóng)民與地方政府之間的土地爭議與糾紛，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮法律兜底保障的功能?？蓢L試建立征地糾紛協(xié)調(diào)裁決制度，或?qū)⒂嘘P(guān)地方政府濫占地、亂征地的訴訟交由上級法院處理。[19]

（三）組織賦權(quán)：增強農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展能力

我國農(nóng)村分散性和原子化的特征明顯，而工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)一步?jīng)_擊著傳統(tǒng)的農(nóng)村組織結(jié)構(gòu)。盡管我國農(nóng)民人數(shù)眾多，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能力薄弱，導(dǎo)致其在征地利益博弈格局中處于弱勢地位，缺乏與地方政府和企業(yè)相對等的話語權(quán)。依據(jù)我國《土地管理法》，地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告征地補償安置方案，聽取被征土地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，但事實上鄉(xiāng)村精英往往主導(dǎo)土地的利益談判，而能力貧困的弱勢農(nóng)民群體的訴求則很少被重視。[20]由此看來，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，必須增強農(nóng)民參與征地談判的能力。此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間的權(quán)責(zé)關(guān)系不明確也不利于被征地農(nóng)民權(quán)益的實現(xiàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村土地資源配置的主要法律形式，但在現(xiàn)有法制體系內(nèi)，根據(jù)我國《土地管理法實施條例》和《國土資源部關(guān)于加強征地管理工作的通知》的規(guī)定，要“切實保證征地費用依法管理和使用?！币虼?，土地補償費應(yīng)支付給享有被征用土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，用于發(fā)展生產(chǎn)。由于現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏基本的利益分配與組織生產(chǎn)能力，其成員在失去土地后難以恢復(fù)和開展新的生產(chǎn)活動，因此，需要改革農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度，激活農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員更多的自主發(fā)展權(quán)。

（四）雙輪驅(qū)動：實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化的同步推進(jìn)

2014年中央農(nóng)村工作會議提出：加快推進(jìn)“新型城鎮(zhèn)化”，探索走出一條新的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。而“新型城鎮(zhèn)化”的核心問題是“人”和“地”的問題，這需要關(guān)注以下問題：一是被征地農(nóng)民的未來發(fā)展問題。被征地農(nóng)民的利益補償方式不僅要考慮眼前的經(jīng)濟(jì)損失，還要考慮失地農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換后權(quán)能發(fā)展的需要。對此，可考慮取消一次性貨幣補償辦法，根據(jù)距離遠(yuǎn)近、農(nóng)戶類型及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的差異，因地制宜地采用不同的征地補償安置方式?；蛞栽姓貎稉Q城市保障性住房，或在原宅基地周邊按照規(guī)劃統(tǒng)一建設(shè)住宅區(qū)。同時，地方政府應(yīng)當(dāng)給予失地農(nóng)民相應(yīng)的制度安排和市民待遇。二是農(nóng)民進(jìn)城后農(nóng)用地的保護(hù)問題。隨著農(nóng)民大量轉(zhuǎn)換為城市居民，農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)的規(guī)模逐步增大，耕地減少的步伐也會加快，盡管城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤備受爭議，但在現(xiàn)階段對于嚴(yán)格用地指標(biāo)仍具有較強的現(xiàn)實意義。因此，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)提高土地利用率，避免城市無序擴(kuò)張占用優(yōu)質(zhì)耕地。同時，地方政府要承擔(dān)起入城農(nóng)民宅基地的復(fù)墾和拋荒耕地流轉(zhuǎn)任務(wù)，切實守住18億畝耕地紅線。三是失地農(nóng)民市民化后的社會保障問題。由于地方政府分享了土地發(fā)展收益，因此，地方政府應(yīng)按照一定的比例提存農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)的增值收益，填補進(jìn)城農(nóng)民（工）及家屬的公共福利與社會保障資金的空白。同時，要創(chuàng)新農(nóng)村保障制度。建議借助城鄉(xiāng)戶籍制度改革的契機(jī)，逐步穩(wěn)妥地剝離土地的社會保障功能，逐步建立起城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌兼顧的社會保障體系。[21]

毋庸置疑，以農(nóng)村承包地、建設(shè)用地利用制度改革為核心的我國新一輪農(nóng)村土地改革是現(xiàn)階段推動新型城鎮(zhèn)化和發(fā)展新興工業(yè)的重要支撐。未來，我國農(nóng)地非農(nóng)使用與開發(fā)的規(guī)模將會不斷擴(kuò)大。當(dāng)前，我國土地制度的缺陷以及相關(guān)法律法規(guī)的滯后性導(dǎo)致了農(nóng)村土地征收與非農(nóng)開發(fā)過程中的社會穩(wěn)定風(fēng)險不斷增加，特別是近年來，一些地方政府在“土地財政”的巨額利益誘惑下普遍存在違法違規(guī)征地行為，由此引發(fā)了群體性事件，已嚴(yán)重威脅了農(nóng)村社會穩(wěn)定。因此，我國農(nóng)村土地新一輪改革的關(guān)鍵在于加強頂層制度設(shè)計，對現(xiàn)行的土地所有制和土地管理相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂，從而為失地農(nóng)民的合法土地權(quán)益提供堅實的法理支撐和制度保障。同時，地方政府既要秉公用權(quán)、造福百姓，又要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。在治理農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)帶來的社會穩(wěn)定風(fēng)險的過程中，應(yīng)始終堅持農(nóng)村土地改革的“三條底線”，捍衛(wèi)土地公有制地位，嚴(yán)守耕地紅線，確保農(nóng)民合法利益不受損害。

【參考文獻(xiàn)】

[1]習(xí)近平.尊重農(nóng)民意愿維護(hù)農(nóng)民權(quán)益 把選擇權(quán)交給農(nóng)民[N].中國青年報，2016-04-29（01）.

[2]國務(wù)院法制辦公室.中華人民共和國憲法（實用版）[Z].中國法制出版社，2012.

[3]張先貴.土地開發(fā)權(quán)與土地發(fā)展權(quán)的區(qū)分及其法律意義[J].內(nèi)蒙古社會科學(xué)（漢文版），2015，（04）：88-93.

[4]何·皮特.誰是中國土地的擁有者？——制度變遷、產(chǎn)權(quán)和社會沖突[M].林韻然譯.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.5.

[5]陳勝祥.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“有意的制度模糊說”質(zhì)疑[J].中國土地科學(xué)，2014，（06）：3-9.

[6]錢龍，洪名勇.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是“有意的制度模糊”嗎——兼論土地確權(quán)的路徑選擇[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2015，（08）：24-29.

[7]于建嶸.土地問題已成為農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幍慕裹c——關(guān)于當(dāng)前我國農(nóng)村社會形勢的一項專題調(diào)研[J].調(diào)研世界，2005，（03）：22-23.

[8]（美）巴澤爾.產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)分析[M].費方域，段毅才譯. 上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1997.3-6.

[9]鄒秀清.征地沖突中地方政府——中央政府和農(nóng)戶行為的動態(tài)博弈分析[J].陜西師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012，（10）：54-60.

[10]婁成武，王玉波.中國土地財政中的地方政府行為與負(fù)效應(yīng)研究[J].中國軟科學(xué)，2013，（06）：1-11.

[11]趙燕菁.土地財政：歷史、邏輯與抉擇[J].城市發(fā)展研究，2014，（01）：1-13.

[12][15]華生.城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱[M].東方出版社，2014.93，82-83.

[13]劉茂林，楊翼飛.“小產(chǎn)權(quán)房”的緣起、問題及其解決[J].河南社會科學(xué)，2008，（05）：37-40.

[14]汪先平.當(dāng)代日本農(nóng)村土地制度變遷及其啟示[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008，（10）：74-80.

[16]國務(wù)院法制辦公室.中華人民共和國物權(quán)法（實用版）[Z].中國法制出版社，2012.

[17]羅必良.分稅制、財政壓力與政府“土地財政”偏好[J].學(xué)術(shù)研究，2010，（10）：27-35.

[18]劉峰.建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制[J].理論視野，2015，（01）：15-18.

[19]賀日開.我國征地補償安置爭議裁決機(jī)制構(gòu)建研究[J].江海學(xué)刊，2008，（02）：137-143.

[20]霍有光，沈紅梅.利益博弈視域下農(nóng)村征地沖突與化解路徑[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015，（09）：3-8.

[21]黃健元，潘付拿.論被征地農(nóng)民社會保障安置的局限與出路[J].河海大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014，（04）：41-45.

（責(zé)任編輯：高 靜）