供給側(cè)改革背景下的我國(guó)住房公積金制度改革研究

陳余芳++黃燕芬

摘要：當(dāng)前我國(guó)住房公積金管理體制已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的要求，管理體制的落后成為住房公積金制度進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。文章分析當(dāng)前公積金制度的在繳存、分配、使用、投資、決策、管理、監(jiān)督等方面的問(wèn)題和困境，提出了在住房市場(chǎng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，住房公積金制度的重新定位，一是要明確住房公積金的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，成為我國(guó)住房保障體系融資的主體地位，二是明確住房公積金作為政策性住房金融的核心地位，并在此基礎(chǔ)上探討未來(lái)我國(guó)公積金制度的發(fā)展方向，按照改革現(xiàn)有不足、省級(jí)層面集中、全國(guó)層面統(tǒng)一的三步驟推進(jìn)，逐步建立起適應(yīng)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化要求，滿足住房保障體系建設(shè)和發(fā)展需求的公積金管理體制。

關(guān)鍵詞：公積金制度；住房保障體系；供給側(cè)改革

一、 引言

我國(guó)住房公積金制度建立于20世紀(jì)90年代。作為住房制度改革的一項(xiàng)內(nèi)容，它推動(dòng)住房從實(shí)物向貨幣分配的制度轉(zhuǎn)軌，促進(jìn)福利性住房制度向以市場(chǎng)為主體住房制度的轉(zhuǎn)變。隨著住房公積金的規(guī)模不斷擴(kuò)大，住房公積金制度的社會(huì)影響力的日益增強(qiáng)，一方面支持了城鎮(zhèn)居民住房條件改善，提高了城鎮(zhèn)居民住房消費(fèi)能力，在住房保障體系建設(shè)占據(jù)重要地位；另一方面，又面臨諸多新問(wèn)題和挑戰(zhàn)，制度公平性、管理的效率屢遭質(zhì)疑。

近年來(lái)，關(guān)于“取消住房公積金制度”的爭(zhēng)論常常被推向輿論的風(fēng)口浪尖。無(wú)論是從繳存覆蓋范圍，或是提取、使用、分配、投資機(jī)制，亦或是決策、管理、監(jiān)督制度，當(dāng)前我國(guó)住房公積金管理體制不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的要求，管理體制的落后成為住房公積金制度進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。因此，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，住房公積金制度的改革是適應(yīng)新一輪住房制度改革的需要，特別是住房保障體系建設(shè)和發(fā)展的需要。對(duì)住房公積金制度再定位，進(jìn)一步明確住房公積金管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，建立適應(yīng)現(xiàn)代金融發(fā)展的公積金制度，將有利于住房制度的改革和完善，讓更多的人享受到全面深化改革的帶來(lái)的制度紅利和成果。

二、 當(dāng)前我國(guó)住房公積金制度的問(wèn)題

當(dāng)前我國(guó)住房公積金制度及其管理體制的存在問(wèn)題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

1. 公積金的繳存制度問(wèn)題?，F(xiàn)行制度下，住房公積金的繳存制度覆蓋面較窄。一方面，城鎮(zhèn)就業(yè)人員住房公積金的實(shí)際繳存率不高?，F(xiàn)行住房公積金的繳存主體是所有城鎮(zhèn)單位的在職職工，所有城鎮(zhèn)單位也有義務(wù)按時(shí)、足額繳存住房公積金。盡管?chē)?guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及國(guó)有企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)全覆蓋，但城鎮(zhèn)中部分民營(yíng)企業(yè)、民辦社會(huì)組織等考慮到為控制成本、減少支出，逃避社會(huì)責(zé)任，對(duì)繳存住房公積金并不積極。另外，住房公積金繳存的強(qiáng)制措施不足，法律法規(guī)不完善。住房公積金未被列入勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁范圍，發(fā)生糾紛時(shí)公積金管理部門(mén)的執(zhí)行力度有限。因此，這部分職工現(xiàn)實(shí)中的實(shí)際繳存率較低。按照《全國(guó)住房公積金2015年年度報(bào)告》（由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布，以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）以及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的城鎮(zhèn)就業(yè)人口數(shù)據(jù)的計(jì)算，2015年全國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)人員的公積金繳存率僅為30.67%；另一方面，住房公積金制度并未覆蓋城鎮(zhèn)全部就業(yè)人口。按照國(guó)務(wù)院提出的“住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口”和“把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系”的發(fā)展目標(biāo)的要求，現(xiàn)行住房公積金制度的覆蓋面，與國(guó)家新型城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革的要求是不相適應(yīng)。

2. 公積金的分配、使用、投資問(wèn)題。我國(guó)當(dāng)前住房公積金的使用效率較低，投資渠道較少，資金閑置嚴(yán)重，存在公平性欠缺的制度缺陷。從使用效率上看，我國(guó)住房公積金的資金使用主要為個(gè)人提取、個(gè)人住房貸款、保障性住房建設(shè)項(xiàng)目貸款、購(gòu)買(mǎi)國(guó)債、專戶存款5個(gè)類(lèi)別。根據(jù)《報(bào)告》顯示，截至2015年，全國(guó)住房公積金提取總額為48 815.64億元，占繳存總額的54.55%?？梢?jiàn)，公積金繳存人中使用過(guò)個(gè)人住房貸款的比例低，住房公積金的受益面不足，資金閑置較為嚴(yán)重。從投資渠道上看，目前住房公積金的增值收益僅包括個(gè)人住房貸款的利息收入、保障性住房建設(shè)項(xiàng)目貸款的利息收入、國(guó)債利息收入和專戶存款利息收入。住房公積金的資金投資渠道目前僅限于保障性住房建設(shè)項(xiàng)目貸款和購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，其他增值收益項(xiàng)目的收益率均比較低，從而在一定程度上損害了繳存人的利益和社會(huì)福利。從使用公平性看，住房公積金貸款多流向高收入家庭。高收入居民家庭與中低收入居民家庭相比，購(gòu)買(mǎi)住房的機(jī)會(huì)更多，使用住房公積金貸款的機(jī)會(huì)更大，貸款額度也會(huì)更高，能夠更多地從住房公積金制度中受益。這就出現(xiàn)了中低收入居民家庭向更易獲得住房公積金貸款的高收入居民家庭提供逆向補(bǔ)貼的現(xiàn)象，進(jìn)一步加劇了該制度的不公平性。

3. 公積金的管理和監(jiān)督制度問(wèn)題。在管理層面上，公積金管理委員會(huì)是住房公積金的管理決策機(jī)構(gòu)，住房公積金管理中心負(fù)責(zé)日常運(yùn)作，銀行提供專戶存儲(chǔ)，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督。管委會(huì)和中心兩者在實(shí)際公積金業(yè)務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)中均存在定位不清晰、履職不到位的問(wèn)題。住房公積金管理委員會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上是地方的分管市長(zhǎng)主持下的一個(gè)民主議事組織，既不是獨(dú)立法人，也不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，其職能虛化。住房公積金管理中心性質(zhì)是直屬城市人民政府，不以營(yíng)利為目的的獨(dú)立事業(yè)單位。管理中心自身沒(méi)有資本金，專業(yè)管理人才不足，在會(huì)計(jì)審計(jì)、信息披露以及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制上都不夠規(guī)范，無(wú)法承擔(dān)存貸款、呆壞賬處理等金融功能。這種功能的錯(cuò)位，導(dǎo)致管理中心運(yùn)行效率低下，制約其高效履行法定職能。在監(jiān)督層面上，住房公積金監(jiān)督部門(mén)由財(cái)政、住建、央行和審計(jì)等部門(mén)組成。這種監(jiān)督體制主要存在的問(wèn)題是監(jiān)督主體受其部門(mén)職能的限制，單一部門(mén)監(jiān)督責(zé)任有限，多頭監(jiān)督使監(jiān)督力量分散，協(xié)調(diào)配合不足，難以形成有效合力。以城市為單位的屬地管理體制，由于不同城市住房公積金的管理存在巨大差異，管理難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)，住房公積金個(gè)人賬戶不能實(shí)現(xiàn)異地流轉(zhuǎn)和使用，從而對(duì)繳存人的利益造成一定程度的損害。不同城市間的由于資金不能相互調(diào)用，資金無(wú)法實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，也導(dǎo)致每個(gè)中心的資金規(guī)模均有限，抗系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)能力較差。

三、 供給側(cè)改革背景下住房公積金制度的重新定位

我國(guó)住房公積金制度是上一輪住房制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。它的目的是要通過(guò)一定的強(qiáng)制性，將城鎮(zhèn)居民收入中一部分用于住房?jī)?chǔ)蓄，把歸集住房資金支持城鎮(zhèn)居民的住房消費(fèi)，形成由政府、企業(yè)和居民三者共負(fù)擔(dān)的建房資金籌集機(jī)制，拓寬住房開(kāi)發(fā)融資來(lái)源，增加住房建設(shè)與消費(fèi)資金的積累規(guī)模。但目前城鎮(zhèn)住房的市場(chǎng)化機(jī)制已經(jīng)形成，住房問(wèn)題和住房保障形勢(shì)發(fā)生了重大變化。這項(xiàng)制度在住房供給方面，由于不能發(fā)放住房建設(shè)項(xiàng)目貸款，保障對(duì)象有限，效率不足；在支持住房消費(fèi)方面發(fā)揮的保障性作用也有限，缺乏對(duì)低收入群體強(qiáng)有力的扶持和保障，公平性不足。2015年底，中央面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，提出要在適度擴(kuò)大總需求同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力。房地產(chǎn)行業(yè)是我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)改革的關(guān)鍵領(lǐng)域。2016年以來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)一方面存在去庫(kù)存的巨大壓力，另一方面又出現(xiàn)了部分城市房?jī)r(jià)高企，地價(jià)高漲，市場(chǎng)高熱的現(xiàn)象。房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策上，既有大部分城市出臺(tái)一系列刺激購(gòu)房、鼓勵(lì)住房消費(fèi)等寬松政策，又有一部分城市制定較以往更加嚴(yán)厲的限購(gòu)政策。全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)嚴(yán)重分化，居民住房消費(fèi)差異性大、地區(qū)情況復(fù)雜性、矛盾性加劇。面對(duì)這種情況，為適應(yīng)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展，特別是住房市場(chǎng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，住房公積金制度迫切需要重新定位，進(jìn)一步明確其管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，建立適應(yīng)現(xiàn)代金融發(fā)展的管理體制，更好地滿足我國(guó)住房保障體系建設(shè)的需要。

1. 明確住房公積金的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，成為我國(guó)住房保障體系融資的主體地位。我國(guó)住房保障體系的建設(shè)是一項(xiàng)完善住房市場(chǎng)發(fā)展，解決居民住房問(wèn)題的重大民生工程。住房公積金制度是住房保障體系建設(shè)的重要組成部分。我國(guó)保障性住房需要大量資金投入、建設(shè)的周期比較長(zhǎng)、收益率不高。即使有中央財(cái)政資金的大力支持和多渠道的融資模式，但是以公租房為代表的這類(lèi)保障性住房建設(shè)很少能吸收到社會(huì)資金的介入。基于住房公積金的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，政府有權(quán)使用公積金中的沉淀資金和增值收益用于履行必要的住房保障職能，通過(guò)進(jìn)一步擴(kuò)大資金使用的范圍來(lái)支持保障性住房的建設(shè)；通過(guò)改變?cè)瓉?lái)高收入人群在其中受惠較多，而中低收入人群處于受惠的劣勢(shì)地位的局面，在各方面特別是住房貸款上向中低收入人群傾斜，從而為解決中低收入人群的住房消費(fèi)提供更多支持。

2. 明確住房公積金作為政策性住房金融的核心地位。我國(guó)住房市場(chǎng)存在市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加速帶來(lái)了住房需求的大幅度增加，住房市場(chǎng)供給和需求在短時(shí)期內(nèi)存在較大的不平衡。在資本市場(chǎng)欠發(fā)達(dá)、專業(yè)住房金融機(jī)構(gòu)缺位、住房融資手段有限、市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制不完善的前提下，將所有的住房問(wèn)題完全交由市場(chǎng)來(lái)解決是不現(xiàn)實(shí)的。住房公積金由于其所具有強(qiáng)制性、普遍性、互助性的特點(diǎn)，既體現(xiàn)了住房保障的性質(zhì)，但又不同于政府無(wú)償補(bǔ)助和社會(huì)救助，運(yùn)行機(jī)制具有明顯的金融機(jī)構(gòu)屬性，將其定位于政策性住房金融的核心位置，名正言順，也正當(dāng)其時(shí)。

四、 住房公積金制度改革路徑

基于住房公積金是中國(guó)我國(guó)住房保障體系融資主體和政策性住房金融核心的準(zhǔn)公共產(chǎn)品定位，住房公積金管理體制的改革方向?yàn)榱⒆阌谧》勘Ｕ象w系建設(shè)和發(fā)展的需要，有利于住房市場(chǎng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要，改進(jìn)住房公積金運(yùn)行機(jī)制的薄弱環(huán)節(jié)，建立多層次的住房公積金管理機(jī)制，推動(dòng)住房公積金管理體制成為我國(guó)政策性住房金融的核心，更好地為我國(guó)的住房保障體系提供金融服務(wù)。因此，未來(lái)住房公積金制度的演進(jìn)路徑可以按照改革現(xiàn)有不足、省級(jí)層面集中、全國(guó)層面統(tǒng)一的三步驟推進(jìn)。

1. 改革公積金的繳存、分配、使用、投資、決策、管理、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的不足。繳存環(huán)節(jié)上，拓寬住房公積金繳存對(duì)象的范圍，逐步建立個(gè)人自愿繳存、單位和個(gè)人共同繳存兩種方式并存的繳存方式，使住房公積金制度惠及到每個(gè)城鎮(zhèn)就業(yè)者。實(shí)施住房公積金差異化繳存方式，適度擴(kuò)大繳存人自愿繳存比例；對(duì)于不同的家庭收入水平，提供差異化的存款利率；對(duì)不同繳存額度，設(shè)定梯度遞減的存款利率，體現(xiàn)住房公積金的社會(huì)保障性。提取環(huán)節(jié)上，簡(jiǎn)化審批程序，縮小住房公積金的提取時(shí)間間隔，低收入家庭租房時(shí)提取能實(shí)現(xiàn)一月一提。使用環(huán)節(jié)上，進(jìn)一步擴(kuò)大住房公積金的使用范圍，放寬職工提取公積金的限制，進(jìn)一步推廣個(gè)人住房擔(dān)保貸款政策性貼息業(yè)務(wù)，實(shí)施差異化貸款利率。管理監(jiān)管環(huán)節(jié)上，加快實(shí)現(xiàn)全國(guó)住房公積金聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控的進(jìn)度，提高公積金運(yùn)作透明度。推進(jìn)住房公積金管委會(huì)的組織結(jié)構(gòu)的改革，強(qiáng)化管委會(huì)的決策和監(jiān)督管理職能；增加普通市民代表比例和財(cái)政、審計(jì)等方面的獨(dú)立專家的比例，重大事件的決策可以舉辦聽(tīng)證會(huì)，廣納民意；成立獨(dú)立專家委員會(huì)，由專家委員會(huì)參與決策的過(guò)程。

2. 在完善現(xiàn)有公積金制度基礎(chǔ)上，在省級(jí)層面上可成立一個(gè)跨地市的機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)均衡地方住房公積金流動(dòng)性和支持地方保障性住房建設(shè)資金。成立省級(jí)住房公積金中心，將現(xiàn)有的地市一級(jí)住房公積金管理中心所管理的本地住房公積金部分余額集中到省級(jí)住房公積金中心，成為其會(huì)員機(jī)構(gòu)。省級(jí)住房公積金中心將本省的住房公積金部分余額歸集起來(lái)統(tǒng)一運(yùn)作。地市一級(jí)公積金管理中心出現(xiàn)流動(dòng)性不足時(shí)，會(huì)員向省級(jí)住房公積金中心申請(qǐng)貸款增加流動(dòng)性；會(huì)員可根據(jù)出資比例得到相應(yīng)分紅。省級(jí)中心通過(guò)購(gòu)買(mǎi)地方財(cái)政為了籌集保障性住房建設(shè)資金發(fā)放的地方政府債券，或購(gòu)買(mǎi)會(huì)員單位的住房抵押貸款等方式來(lái)保值增值。在條件具備的前提下，逐步轉(zhuǎn)型成為地方政策性銀行，參與銀行間同業(yè)拆借，發(fā)行地方金融債券來(lái)支持本省的保障房建設(shè)。

3. 在省級(jí)中心運(yùn)行較完善的基礎(chǔ)上，可成立全國(guó)層面的中央住房公積金銀行來(lái)統(tǒng)籌全國(guó)的住房公積金。通過(guò)設(shè)立全國(guó)住房公積金政策性銀行來(lái)補(bǔ)充和完善住房市場(chǎng)的政策性融資機(jī)制，服務(wù)住房保障體系，解決當(dāng)前公積金制度所面臨的問(wèn)題。中央住房公積金銀行可由中央財(cái)政直接注資，成為儲(chǔ)蓄型住房政策性銀行。中央住房公積金銀行成立以后，采用全國(guó)統(tǒng)一的運(yùn)作原則，在資金上實(shí)施全國(guó)跨區(qū)域性調(diào)配，強(qiáng)化整體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，有效分散和管理住房信貸區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)筑起跨地區(qū)的住房金融風(fēng)險(xiǎn)防范控制的防火墻。省級(jí)地方住房政策性銀行入股中央住房公積金銀行成為股東和會(huì)員單位。中央住房公積金銀行向會(huì)員單位提供貸款、購(gòu)買(mǎi)會(huì)員單位的抵押貸款，為其注入流動(dòng)性。中央住房公積金銀行通過(guò)發(fā)放全國(guó)政策性金融債的方式為保障性住房提供資金，保障性住房所在地的會(huì)員單位優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)住房政策性金融債，為會(huì)員單位的公積金提供一個(gè)安全的增值保值途徑。中央住房公積金銀行對(duì)會(huì)員單位的流動(dòng)性提供支持，并將部分利潤(rùn)以紅利方式、按照所占股份比例返還給會(huì)員單位。

通過(guò)建立地市、省級(jí)和中央層面的三級(jí)公積金管理運(yùn)行制度，將地方公積金管理職能中的金融功能轉(zhuǎn)換為省級(jí)和中央層面的政策性銀行來(lái)運(yùn)作，有利于統(tǒng)籌全國(guó)范圍內(nèi)的公積金，能夠保持公積金充足的流動(dòng)性，同時(shí)按照金融機(jī)構(gòu)的投資模式進(jìn)行公積金投資，發(fā)行適當(dāng)?shù)慕鹑诋a(chǎn)品，擴(kuò)大了公積金資金的來(lái)源渠道，進(jìn)一步放大公積金余額的資金效應(yīng)。通過(guò)中央和省兩級(jí)住房政策性銀行的方式，地方住房公積金管理中心既可以得到中央、省級(jí)財(cái)政以及央行的政策支持，有利于充分發(fā)揮住房公積金支持地方保障性住房建設(shè)的優(yōu)勢(shì)，也充分考慮到地方住房公積金管理中心的相對(duì)獨(dú)立性，使其把管理住房公積金的重心放在金融功能以外的管理環(huán)節(jié)中，從而使得這項(xiàng)制度更加科學(xué)、有效、可持續(xù)。

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基金項(xiàng)目：2015年度教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目（項(xiàng)目號(hào)：15JJD810021）；中國(guó)人民大學(xué)“統(tǒng)籌支持一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)”經(jīng)費(fèi)的支持。

作者簡(jiǎn)介：黃燕芬（1966-），女，漢族，江蘇省靖江市人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，第二屆北京市政府住房保障決策咨詢專家組專家，研究方向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)政策、公共支出管理、公共產(chǎn)品定價(jià)、房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)；陳余芳（1980-），男，漢族，福建省龍巖市人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)博士生，研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)經(jīng)濟(jì)與管理。

收稿日期：2017-01-12。