完善財政投資評審管理問題分析

楊瑞

一、XX省財政投資評審管理發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，XX省各級財政部門大力加強財政投資評審工作，注重圍繞提升評審質(zhì)量和 效率，以實現(xiàn)投資評審全“方位、全過程、全覆蓋”為目標，在機構(gòu)隊伍建設(shè)、拓展評 審范圍、推進機制創(chuàng)新和完善制度建設(shè)等方面都取得了明顯的進展，為財政管理科學(xué)化、 精細化提供了技術(shù)保障，為全省經(jīng)濟社會發(fā)展做出了積極貢獻。

1.財政投資評審力量不斷壯大

自本世紀初財政投資評審正式納入財政部門工作范圍以來，XX省財政投資評審機構(gòu) 和隊伍建設(shè)發(fā)展勢頭迅猛。目前，除了省財政投資評審中心以外，全省已經(jīng)有100多個 市、縣建立了評審機構(gòu)。

2.投資評審范圍進一步拓展

近幾年，XX省各級財政部門適應(yīng)財政投資向民生和社會公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的新形勢，按 照全省財政工作的總體要求，周密安排和部署投資評審任務(wù)，選取了醫(yī)藥衛(wèi)生、科技教 育、農(nóng)業(yè)生態(tài)、水利、資源環(huán)境等項目開展評審，加大了對鐵路、機場、高速公路、保 障性安居工程等重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程和項目的評審力度。同時，拓展投資評審范圍， 將政府融資項目納入投資評審范圍，對民生保障、社會事業(yè)發(fā)展、支農(nóng)惠農(nóng)等資金開展 專項核查，把評審力量放在“刀刃”上，促進了各級黨委、政府對財政重點項目建設(shè)和 政策的落實，切實提高財政資金使用績效。

3.財政投資評審管理的制度逐步健全

在省級項目預(yù)算及其執(zhí)行方面，實行以“先評審后調(diào)整”、“先評審后安排”、“先評審后撥款”為主，計劃管理、處室協(xié)商、部門會商為輔的評審機制；各市、縣實行以標底、變更、結(jié)算、決算為主要內(nèi)容的政府投資全過程監(jiān)管機制。許多市縣還以政府名義下發(fā)文件，將評審職能和運行管理方式、參與環(huán)節(jié)加以明確，為財政投資評審工作的開展奠定了堅實基礎(chǔ)。同時，嘗試建立了項目庫制度，從項目庫中提取項目，作為編制預(yù)算的依據(jù)。評審工作在項目申請加入項目庫時從立項的必要性、預(yù)算編制的合理性、施工方案的科學(xué)性和支出的績效性四個角度進行嚴格把關(guān)，強制性地將評審嵌入項目申報環(huán)節(jié)。在具體運行中，初步建立并實施了“先評審，后入庫”的運行機制。財政廳各資金主管業(yè)務(wù)處室將擬入項目庫的申報項目提交給財政評審機構(gòu)組織評審，評審結(jié)論作為財政廳各資金主管業(yè)務(wù)處室將申報項目納入項目庫，編列年度預(yù)算支出的重要參考依據(jù)。此外，還建立了項目動態(tài)管理制度，聘用人員績效考評制度，有效加強了內(nèi)部管理，充分調(diào)動了專業(yè)技術(shù)人員的工作積極性。

二、XX省財政投資評審管理存在的問題

雖然XX省近年來財政投資評審工作取得重大進展和可喜成績，但管理模式和評審 體制還有待進一步完善優(yōu)化，存在著和全國其他地區(qū)共性的問題，亟需改進。其主要表 現(xiàn)在：

1.評審機構(gòu)性質(zhì)界定及其設(shè)置不合理

錯位的機構(gòu)性質(zhì)嚴重削弱了其執(zhí)法力度。本來財政投資評審承擔(dān)的是財政管理和財 政監(jiān)督的行政職能，各地評審中心卻不是行政性公務(wù)員機關(guān)，執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法地位不匹配，項目計劃報批評審、現(xiàn)場評審等環(huán)節(jié)的組織實施，都顯得理不直、氣不壯、名不正、言不順，始終處于被動的受委托地位，難以主動開展評審業(yè)務(wù)。

不統(tǒng)一、不合理的機構(gòu)性質(zhì)定位對評審人才隊伍和機構(gòu)的發(fā)展壯大造成了消極影響。 組織管理方式定位的錯位，使各地財政投資評審中心的人才不免在事業(yè)單位改革的大背 景下產(chǎn)生疑惑和迷茫。而評審職能的有效發(fā)揮依賴一直能不斷發(fā)展壯大的高素質(zhì)人才隊 伍，人心渙散勢必影響評審的質(zhì)量和效能，不利于評審中心的可持續(xù)發(fā)展。

2.部分地區(qū)對評審職能定位不清晰

部分地區(qū)財政投資評審機構(gòu)的性質(zhì)界定不合理，導(dǎo)致職能定位不清晰，評審機構(gòu)的 權(quán)、責(zé)、利不匹配，影響了評審工作的健康發(fā)展。財政投資評審具備財政管理、財政監(jiān) 督、為科學(xué)決策提供參考依據(jù)的職能，目標是實現(xiàn)財政資源的合理配置。但是，部分地 區(qū)在投資評審管理上仍對此缺乏清晰的理解和把握，習(xí)慣于就評審論評審，導(dǎo)致財政投 資評審功能滯后。其突出表現(xiàn)：一是雖然財政投資評審是財政管理的重要組成部分，但其參與財政管理改革的力度明顯不足。

3.項目投資評審程序不嚴格，重點不突出

部分地區(qū)為了追求經(jīng)濟增長的政績，對財政投資性項目睜一只眼閉_只眼，地方保 護主義色彩嚴重，在沒有經(jīng)過財政投資評審中心進行財政投資項目預(yù)算進行評審的情況下，一經(jīng)接收到財政撥款就貿(mào)然開始實施動工。十八屆三中全會提出了深化財稅體制改革的重大任務(wù)，2014年8月財政部黨組將 財政投資評審中心更名為預(yù)算評審中心，也預(yù)示了評審工作未來向加強預(yù)算評審和績效管理轉(zhuǎn)型的方向，但不少地區(qū)的評審機構(gòu)現(xiàn)仍按照《財政部投資評審管理規(guī)定》的評審范圍執(zhí)行，滯后于實際職能轉(zhuǎn)變，且原來規(guī)定的評審范圍過于寬泛，沒有對哪些項目進 行事前評審，哪些項目適合事中評審，哪些項目應(yīng)該事后評審，哪些項目必須全過程跟蹤評審進行細化，界限不分明。5優(yōu)化和完善財政投資評審管理的對策設(shè)想

三、要科學(xué)界定各級財政投資評審中心的性質(zhì)

財政投資評審部門的設(shè)置有效分離了資金使用權(quán)與資金監(jiān)督權(quán)，杜絕了長期以來形 成的資金由哪家單位使用，對資金使用情況的評審就由該單位說了算的違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生，執(zhí)行的是財政管理和財政監(jiān)督的行政職能，是《新預(yù)算法》在法律層面賦予其的職能. 財政投資評審已成為財政職能的重要組成部分和預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此各地政府要大力推行投資評審機構(gòu)改革，在現(xiàn)有機構(gòu)、人員架構(gòu)的基礎(chǔ)上，參照行政管理機構(gòu)的管 理辦法，賦予其制定詳細評審范圍的職責(zé)，增加其話語權(quán)和在財政投資監(jiān)督與決策中的分量，使財政監(jiān)督權(quán)落實到實處。只要“有位才能有為”，才能保證評審工作的計劃性 和主動性，才能保證評審結(jié)論的的約束力，才能及時發(fā)現(xiàn)問題解決問題。

四、要明確財政投資評審的職能定位，澄清認識誤區(qū)

當(dāng)前不少人經(jīng)常把財政監(jiān)督、審計、社會中介和財政投資評審混為一談。財政監(jiān)督 是財政部門對各單位的會計財務(wù)記錄進行監(jiān)督檢查，對查出的違法違紀的現(xiàn)象給予懲處 的行為。財政投資評審工作雖然也屬于財政監(jiān)督的范圍，但其是在項目實施前就能進行 評估審查，超前約束預(yù)算規(guī)模，不存在處罰權(quán)限，只能向財政部門提出給予違規(guī)單位處 罰的建議，二者既不交叉也不重復(fù)，處于同等地位。審計行為是審計部門作為監(jiān)督部門，對中央和地方政府部門的財務(wù)報告、會計賬目、預(yù)算決算情況進行獨立審計鑒定的行為，不能替代財政投資評審的財政管理和監(jiān)督職能，財政投資評審也是審計行為的對象，二者所屬部門不同，法律依據(jù)不同，職能更不相同，并不矛盾對立。社會中介是公司企業(yè)，以盈利為目的，追求利潤最大化，是財政投資評審機構(gòu)無力單獨評審建設(shè)項目時花錢聘用社會中介借助其專業(yè)技術(shù)力量，在財政投資評審機構(gòu)的組織協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)下，進行項目評

今后要充分利用網(wǎng)絡(luò)、報刊等多種媒體加強評審工作的宣傳，營造有利于評審工作 開展的良好輿論氛圍。只有經(jīng)常宣傳教育，澄清社會各界對財政投資評審的錯誤認識，科學(xué)界定評審的性質(zhì)和內(nèi)涵，明確其財政管理、財政監(jiān)督、為科學(xué)決策服務(wù)的職能，才會有利于各級財政評審機構(gòu)地位和作用的提升，評審工作才會排除阻礙，才會有有大突破大發(fā)展。

五、加強外部合作和內(nèi)部建設(shè)

在財政系統(tǒng)外要加強與市政城建、工程造價、審計等相關(guān)職能部門的溝通交流，建立各職能部門信息共享平臺，在政策上互相支持配合，關(guān)鍵信息數(shù)據(jù)互通有無，形成聯(lián)動監(jiān)管的合力，彌補監(jiān)管漏洞，避免不必要的重復(fù)工作，節(jié)省經(jīng)費和資源。

財政投資評審工作知識跨度大，涉及行業(yè)廣，需要精通工程造價、土木工程、財政學(xué)、會計、財務(wù)管理等多方面知識的復(fù)合型人才，財政投資評審中心的事業(yè)編制和工資待遇，給建立強大的評審隊伍帶來困難。建議各級財政部門建立人才引進制度，每年定期吸納急需的專家人才充實力量。

健全的內(nèi)部控制制度是財政投資評審工作健康、有序發(fā)展的根本保障。各級財政部門要高度重視評審內(nèi)控制度建設(shè)，著力點要集中在：一是規(guī)范投資評審內(nèi)部流程，在財政機構(gòu)內(nèi)部形成職責(zé)清晰、運轉(zhuǎn)高效的評審協(xié)調(diào)機制；二是規(guī)范評審業(yè)務(wù)管理，要明確 崗位職責(zé)、細化責(zé)任分工，形成有效的內(nèi)部制約機制；三是規(guī)范評審檔案管理，建立評 審電子數(shù)據(jù)庫，注重對歷史評審項目數(shù)據(jù)的整理、分析，為加強部門預(yù)算管理提供重要 的參考依據(jù)。

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