長期以來,“層層加碼”之風(fēng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活方面各有表現(xiàn),不僅損害政府公信力、制造浮夸之風(fēng),還誤導(dǎo)中央和地方的規(guī)劃決策。專家指出,消除“層層加碼”之風(fēng)勢在必行,要建立科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制和利益導(dǎo)向機(jī)制,破除錯(cuò)位的政績觀,及時(shí)矯正“層層加碼”惡習(xí)。
“層層加碼”帶來“層層注水”
古人云:“上賦其民以十,則吏因以賦其百。朝廷喜其辦而不知有破家鬻子之民?!毙蜗蟮乜坍嬃嗽诨蕶?quán)專制統(tǒng)治下層層加碼的官場生態(tài)。那么現(xiàn)在我們所說的“層層加碼”,是怎樣的一種現(xiàn)象?
何建華:層層加碼現(xiàn)象由來已久,主要表現(xiàn)為在上級(jí)規(guī)定的基礎(chǔ)上加數(shù)量、增速度、擴(kuò)內(nèi)容、提標(biāo)準(zhǔn)。它經(jīng)常會(huì)在經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的制定、社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的要求、思想文化的教育以及環(huán)境保護(hù)與治理等工作中表現(xiàn)出來。例如,向下傳達(dá)工作任務(wù),逐級(jí)壓縮完成時(shí)間,使得下級(jí)單位疲于趕進(jìn)度、搶時(shí)間,等等。
贠杰:在以GDP為中心的政績觀主導(dǎo)下,地方政府和各級(jí)干部對(duì)發(fā)展速度看得比較重,對(duì)過于追求速度和規(guī)模的“層層加碼”做法習(xí)以為常;一些地方和部門注重表面形象,追求短期效應(yīng),重速度、輕質(zhì)量,急功近利,追求數(shù)字的光鮮,搞“政績工程”“面子工程”;脫離實(shí)際,貪大求快,通過過度負(fù)債來加快發(fā)展,忽視自身承載能力,等等。究其原因,脫離地方和部門實(shí)際、不按客觀規(guī)律辦事,是諸多“層層加碼”現(xiàn)象的共同特征。
打個(gè)比方,最高層下達(dá)的目標(biāo)如果是一,到了基層就可能會(huì)變成十;期限最開始是一個(gè)月,在基層則可能變成了十天。為了完成,基層無奈只好“層層注水”,這是不是一種必然?
張鳴:最大的壓力當(dāng)然來自頂頭上司一把手,但是,各個(gè)職能部門,尤其是比較強(qiáng)勢的職能部門,會(huì)通過各種辦法,讓一把手表態(tài),把自己部門的任務(wù)指標(biāo)變成所謂的“一票否決”,強(qiáng)行壓下去,這個(gè)過程又是“層層加碼”。“上面千條線,下面一根針”,所有的線都要穿到這一根可憐的針眼里,穿不進(jìn)去也得穿,否則,就覺得自己的部門不被重視。
基層政府的任務(wù)越來越重,需要做的事越來越多,越來越難做,甚至到了做不了事的地步。當(dāng)然,壓力再大,下面也得活?;罘ň褪恰皩訉訐剿保e報(bào)軍情,謊報(bào)政績。
胡仙芝:“層層加碼”和“層層摻水”是一對(duì)孿生姐妹,投射出公共行政中科層制組織內(nèi)在的一個(gè)規(guī)律,那就是人們常說的“政策效應(yīng)遞減律”。
現(xiàn)在在一些地方,尤其是基層,面對(duì)層層加碼的政策疲于執(zhí)行,苦不堪言,長此下去,會(huì)造成什么危害?
何建華:一是敗壞實(shí)事求是的作風(fēng),助長唯上的風(fēng)氣。二是導(dǎo)致基層干部疲于奔命,極大地?fù)p傷地方的積極性。過高的標(biāo)準(zhǔn)、過重的責(zé)任、過多的指標(biāo),導(dǎo)致基層干部不堪重負(fù),服務(wù)人民的水平自然就要受影響、打折扣。三是變相鼓勵(lì)人治思維,缺乏科學(xué)的數(shù)字管理,阻礙國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。
分層級(jí)的壓力傳導(dǎo)
有人認(rèn)為,“層層加碼”是不科學(xué)的政績觀在作祟。從更深層次來看,其背后還有哪些因素在驅(qū)使?
贠杰:從政府治理角度看,“層層加碼”背后的體制性原因需要重視和深思。
“對(duì)上不對(duì)下”的分層級(jí)權(quán)力體制是根源。分層級(jí)的壓力傳導(dǎo)體制,直接載體就是“層層加碼”的工作方式。同時(shí),傳統(tǒng)的分層級(jí)“壓力型體制”,使許多經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)及指標(biāo)的確定,依然缺乏下級(jí)政府和基層組織的參與,缺乏充分深入的分析論證,使科學(xué)民主決策機(jī)制流于形式。為了確保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),逐級(jí)壓力傳導(dǎo)必然導(dǎo)致“層層加碼”。
異化扭曲的政績考核評(píng)價(jià)機(jī)制是主因。在自上而下的分層級(jí)“壓力型體制”下,完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)和指標(biāo)成為了評(píng)價(jià)各級(jí)組織和個(gè)人“政績”的主要標(biāo)準(zhǔn),并與地方財(cái)政增長和干部榮辱、升遷“掛鉤”。在傳統(tǒng)決策體制對(duì)發(fā)展規(guī)劃及目標(biāo)的合理性缺乏統(tǒng)領(lǐng),地區(qū)、部門之間各自為政的前提下,“層層加碼”就成為體現(xiàn)政績效果的必然追求。而黨政干部任期過短和調(diào)動(dòng)頻繁,進(jìn)一步助長了不計(jì)成本和代價(jià)的“政績沖動(dòng)”和短期行為,使“層層加碼”現(xiàn)象逐漸普遍化和常態(tài)化。
缺乏有效監(jiān)督和嚴(yán)格問責(zé)機(jī)制是關(guān)鍵。政府治理中的“層層加碼”現(xiàn)象是一柄雙刃劍,既有推動(dòng)發(fā)展的積極意義,也存在著諸多負(fù)面效果。是否需要以及如何對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé),往往難以形成共識(shí)。正因如此,傳統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制難以在這個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮作用,而責(zé)任追究體系的弱化和缺位,更進(jìn)一步使“層層加碼”現(xiàn)象失去了制約。
胡仙芝:公共政策研究者發(fā)現(xiàn),政策的效果會(huì)隨著與決策中心的距離變遠(yuǎn),逐漸出現(xiàn)政策動(dòng)力衰弱和政策效應(yīng)遞減的現(xiàn)象,稱之為政策效果的漣漪效應(yīng)(衰減效益)。正是出于對(duì)科層制組織的官僚現(xiàn)象和政策衰減效應(yīng)的預(yù)估和應(yīng)對(duì),決策者們往往為了達(dá)到預(yù)定的政策目標(biāo),在政策目標(biāo)確定、政府計(jì)劃執(zhí)行以及任務(wù)時(shí)間要求方面會(huì)用加碼或截留的手段預(yù)留空間,加上地方政府的多層級(jí)化和執(zhí)行流程的多環(huán)節(jié)化,難以避免地出現(xiàn)任務(wù)層層加碼、時(shí)間層層截留等現(xiàn)象。
積小勝為大勝,一步一個(gè)腳印
習(xí)近平總書記明確指出,堅(jiān)持理念與實(shí)際的統(tǒng)一,做到因地制宜、因事制宜,不搞整齊劃一、不搞大干快上、不搞層層加碼,根據(jù)現(xiàn)有條件把能做的事情盡量做起來,積小勝為大勝,一步一個(gè)腳印地朝前走。您認(rèn)為,破解“層層加碼”的路徑有哪些?
胡仙芝:分析現(xiàn)代官僚體制和政策執(zhí)行中的“層層加碼”和“層層縮水”現(xiàn)象,主要可以從組織、技術(shù)、文化、制度這四個(gè)大的視角去尋找對(duì)策:
一是積極推進(jìn)現(xiàn)代化組織的變革。組織的改造和變革在很大程度上可以改變科層制本身的組織形態(tài),可以避免其本身固有的弊端,從而盡可能地規(guī)避層層遞增律和層層衰減律,最大限度減少“科層流轉(zhuǎn)耗散率”和“政策效應(yīng)衰減率”。二是大力加強(qiáng)現(xiàn)代化技術(shù)的管理應(yīng)用。我國政府在治理中推出了大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略,著力于構(gòu)建電子政務(wù)和智慧政府,著力于發(fā)展信息化、科技化的新手段,這些努力都將帶來傳統(tǒng)科層組織的信息溝通革命,從而減少信息失真和注水,有利于提高政府治理的現(xiàn)代化水平。三是全面實(shí)施現(xiàn)代化治理的文化改造。如果能夠堅(jiān)持以人為本,堅(jiān)持民主作風(fēng),堅(jiān)持人民至上的權(quán)力價(jià)值觀的話,“層層加碼”和“層層縮水”的現(xiàn)象就能從思想根源上予以杜絕;對(duì)治理主體對(duì)象的教育培訓(xùn)到位,又有利于提高他們的政策執(zhí)行能力和信息認(rèn)識(shí)判斷能力,使其對(duì)于“層層加碼”“層層灌水”現(xiàn)象的識(shí)別和糾正能力大為提高。四是重點(diǎn)抓住現(xiàn)代化治理的制度文明建設(shè)。要注意監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建,改變績效評(píng)估機(jī)制和責(zé)任機(jī)制的單項(xiàng)追究做法,建立制度評(píng)價(jià)和修正機(jī)制。
贠杰:要做到科學(xué)發(fā)展,質(zhì)量效益優(yōu)先,首先必須糾正異化扭曲的政績觀,建立和完善一整套科學(xué)的綜合政績考評(píng)體系,并用這套考評(píng)體系去規(guī)范和引導(dǎo)地方政府的行為。只有這樣,才能從根本上遏制“層層加碼”等不規(guī)范政府行為的滋生和蔓延。
同時(shí),還需要改革自上而下的分層級(jí)“壓力型體制”,厘清各級(jí)政府的責(zé)任,以法治和民主的方式實(shí)現(xiàn)政府治理的制度化和規(guī)范化,將壓力傳導(dǎo)機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任傳導(dǎo)機(jī)制。在這個(gè)過程中,建立科學(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制和嚴(yán)格管用的責(zé)任追究機(jī)制是關(guān)鍵。