試論治理型政府建設(shè)中的行政問(wèn)責(zé)制

摘 要：推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵是建設(shè)現(xiàn)代治理型政府。行政問(wèn)責(zé)制是我國(guó)政治民主化建設(shè)與法治文明建設(shè)進(jìn)程中重要的制度實(shí)踐和創(chuàng)新，對(duì)建設(shè)治理型政府具有重要作用。但目前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制仍處于發(fā)展的初期階段，在主體、客體、程序等方面還存在一些問(wèn)題。對(duì)此，需要通過(guò)健全責(zé)任體系、推進(jìn)程序規(guī)范化建設(shè)、健全責(zé)任追究機(jī)制以及建立問(wèn)責(zé)失范救濟(jì)機(jī)制等舉措走出目前的困境，從而實(shí)現(xiàn)治理型政府建設(shè)的目標(biāo)。

關(guān) 鍵 詞：治理型政府；行政問(wèn)責(zé)制；責(zé)任追究機(jī)制；問(wèn)責(zé)失范救濟(jì)機(jī)制

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2017）02-0009-08

行政體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容。隨著改革開放進(jìn)入攻堅(jiān)期與深水區(qū)，傳統(tǒng)社會(huì)與農(nóng)業(yè)社會(huì)不斷向現(xiàn)代社會(huì)與工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)與現(xiàn)代、人文與科技之間的矛盾以及由于行政體制改革帶來(lái)的各種利益沖突不斷凸顯，這些都對(duì)治理型政府建設(shè)提出了新的挑戰(zhàn)，尤其是要求政府增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)與法治意識(shí)，提升公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的質(zhì)量，其核心是要推進(jìn)“統(tǒng)治”型政府、“管理”型政府向“治理”型（服務(wù)型）政府的轉(zhuǎn)變。2013年11月30日，著名學(xué)者俞可平在“推進(jìn)國(guó)家治理與社會(huì)治理現(xiàn)代化”研討會(huì)上對(duì)統(tǒng)治和治理作了較為系統(tǒng)的比較。他認(rèn)為，政府統(tǒng)治和政府治理主要存在以下幾個(gè)層面的不同，即權(quán)威的主體不同、權(quán)威的性質(zhì)不同、權(quán)威的來(lái)源不同、權(quán)力的運(yùn)行向度不同、作用的范圍及目標(biāo)不同。[1]當(dāng)前，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已成為世界各國(guó)共同面臨的時(shí)代課題，我國(guó)作為后發(fā)外生型現(xiàn)代化國(guó)家，也面臨一個(gè)較為突出的時(shí)代課題，即實(shí)現(xiàn)政府統(tǒng)治向政府治理的轉(zhuǎn)變，尤其是在轉(zhuǎn)變過(guò)程中要加強(qiáng)治理型政府建設(shè)，強(qiáng)化政府治理責(zé)任。作為一種制度創(chuàng)新，行政問(wèn)責(zé)制與治理型政府建設(shè)具有內(nèi)在契合性，它強(qiáng)調(diào)政府的法治性、服務(wù)性、責(zé)任性，尤其是強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)商共治，對(duì)推進(jìn)治理型政府建設(shè)具有重大意義。在全面深化改革的新形勢(shì)下，以行政問(wèn)責(zé)制為契機(jī)和平臺(tái)，加快治理型政府建設(shè)的進(jìn)程，能夠有效提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，從而化解現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中積累的諸多矛盾，實(shí)現(xiàn)“善治”發(fā)展目標(biāo)。

一、行政問(wèn)責(zé)制對(duì)治理型

政府建設(shè)的意義

行政問(wèn)責(zé)制是一種對(duì)政府負(fù)責(zé)人、政府工作部門以及下級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度。綜觀理論界與學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)，可以將行政問(wèn)責(zé)制作如下定義：它是指在法定程序和范圍內(nèi)對(duì)政府責(zé)任人或者部門主要行政主體由于不履行職責(zé)、違法行使職權(quán)或者產(chǎn)生過(guò)失行為等進(jìn)行責(zé)任監(jiān)督與責(zé)任追究的制度范疇。在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)上述行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)，往往是因?yàn)樾姓黧w的這些行為造成了嚴(yán)重的社會(huì)影響，例如行政秩序混亂以致受到公眾質(zhì)疑，行政效率低下以致間接或者直接損害了相對(duì)人的合法權(quán)益，等等。行政問(wèn)責(zé)制作為一種具有懲戒性的制度舉措，在一定程度上對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約具有積極作用。把握行政問(wèn)責(zé)制至少要從五個(gè)層面的內(nèi)涵著手：一是主體要素，涉及行政問(wèn)責(zé)的主體是誰(shuí)，或者說(shuō)是由誰(shuí)發(fā)起問(wèn)責(zé)、承擔(dān)問(wèn)責(zé)事宜；二是客體要素，涉及問(wèn)責(zé)的對(duì)象或者“問(wèn)誰(shuí)的責(zé)”，它與主體要素直接相對(duì)；三是問(wèn)責(zé)內(nèi)容范圍，涉及的是“問(wèn)什么責(zé)”，即追究行政主體的何種行政責(zé)任；四是問(wèn)責(zé)手段、途徑和方式，涉及的是“如何進(jìn)行問(wèn)責(zé)”，即程序方法；五是行政問(wèn)責(zé)責(zé)任體系建設(shè)，是承擔(dān)何種行政責(zé)任的法定依據(jù)，涉及的是“負(fù)什么責(zé)任”。從這五個(gè)層面的內(nèi)涵不難看出，行政問(wèn)責(zé)的主要目標(biāo)在于提升政府行政效率與治理效能，是行政體制改革的一個(gè)重要領(lǐng)域。隨著統(tǒng)治型政府、管理型政府向治理型政府轉(zhuǎn)型，立足于行政問(wèn)責(zé)制這五個(gè)內(nèi)涵方面的建設(shè)，能夠有效發(fā)揮行政問(wèn)責(zé)制在治理型政府建設(shè)中的重大作用。

追根溯源，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的建立開始于2003年5月發(fā)布的《公共衛(wèi)生突發(fā)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）?！稐l例》第一次明確規(guī)定了處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的組織領(lǐng)導(dǎo)、遵循的原則以及制度措施，明確了各級(jí)政府及相關(guān)部門在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)以及違法違紀(jì)行為的法律后果。[2]隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中各種矛盾與沖突不斷加劇，近年來(lái)行政問(wèn)責(zé)制在建設(shè)上逐步走向規(guī)范化。2008年，黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確要求：加快推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度，尤其是要健全以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制度，明確問(wèn)責(zé)范圍，規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，加大責(zé)任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力。[3]2009年，黨中央又出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，第一次將問(wèn)責(zé)制度納入到黨的紀(jì)律條例范疇之中，擴(kuò)大了行政問(wèn)責(zé)適用領(lǐng)域，明確規(guī)定一旦在行政過(guò)程中出了問(wèn)題，不但要對(duì)行政負(fù)責(zé)人進(jìn)行問(wèn)責(zé)，而且要對(duì)黨委負(fù)責(zé)人進(jìn)行問(wèn)責(zé)。2010年的政府工作報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)：強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)，對(duì)失職瀆職、不作為和亂作為的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。[4]黨的十八屆三中全會(huì)要求：嚴(yán)格績(jī)效管理，突出責(zé)任落實(shí)，確保權(quán)責(zé)一致，[5]強(qiáng)調(diào)了行政責(zé)任與責(zé)任追究的統(tǒng)一性。強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)制，凸顯了行政問(wèn)責(zé)制對(duì)行政體制改革的重要性，對(duì)當(dāng)前治理型政府建設(shè)意義重大。

（一）強(qiáng)化現(xiàn)代政府的責(zé)任意識(shí)

治理型政府首先是責(zé)任型政府，必然要求其對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督?！叭嗣裰鳈?quán)”思想或者“主權(quán)在民”理論是行政問(wèn)責(zé)制提出與建立的基本理論依據(jù)。人民是國(guó)家權(quán)力的主人，是權(quán)力的所有者。在政治實(shí)踐中，人民與政府間的關(guān)系即是一種委托——代理關(guān)系，政府機(jī)構(gòu)及其工作人員必須對(duì)人民負(fù)責(zé)。但是，在自上而下的官僚制下，作為行使人民賦予權(quán)力的某些政府機(jī)構(gòu)往往表現(xiàn)出一種不受約束的特性，進(jìn)而不顧及或者較少顧及公眾訴求而“自我行事”。因此，如果缺乏一套健全有效的行政問(wèn)責(zé)制度體系及運(yùn)行機(jī)制，政府向人民負(fù)責(zé)就容易成為空話，尤其是政府機(jī)構(gòu)及其工作人員的失職行為和過(guò)錯(cuò)行為就得不到有效的遏制，進(jìn)而不利于治理型政府建設(shè)。如果沒有對(duì)政府失責(zé)的懲戒，就不可能有對(duì)政府履行責(zé)任的保障。[6]2003年，包括原衛(wèi)生部長(zhǎng)、北京市長(zhǎng)在內(nèi)，全國(guó)有近千名官員因防治“非典”工作不力被追究責(zé)任。2004年，又先后處理了“開縣井噴”案、“密云燈會(huì)人員傷亡”案、吉林“東百商廈特大火災(zāi)”案、江蘇“鐵本”案、“阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉”案和“嘉禾違法拆遷”案的有關(guān)人員。[7]在實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制的過(guò)程中，許多政府官員的行為都被納入行政問(wèn)責(zé)的法定程序之中，他們或者因?yàn)檫`反法律，或者因?yàn)槭?、瀆職而被追究責(zé)任。因此，實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制，有利于進(jìn)一步強(qiáng)化政府的責(zé)任意識(shí)，是建立廉潔、高效、責(zé)任政府的重要保障。

（二）增強(qiáng)現(xiàn)代政府的透明度

行政公開透明是政府應(yīng)具備的基本特征，具體看來(lái)，治理型政府作為民主化政府，不論是推進(jìn)多元共治，還是推進(jìn)公眾廣泛參與，其前提條件都是將傳統(tǒng)政府體制下的主導(dǎo)性、內(nèi)在封閉性行為轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代政府體制下的引導(dǎo)性、外在開放性行為，積極面對(duì)社會(huì)訴求，都是一項(xiàng)重要的行政體制改革。在現(xiàn)代社會(huì)，要求政府政務(wù)公開與透明是公眾的一項(xiàng)重要權(quán)利，因而必須采取相應(yīng)的措施予以保障。從一定程度上說(shuō)，行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)施是對(duì)建立“透明性政府”的積極回應(yīng)，能夠助推政務(wù)公開，強(qiáng)化政府的責(zé)任意識(shí)，尤其是體現(xiàn)了政府權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行的內(nèi)在本質(zhì)。權(quán)力要在法律制度的范圍內(nèi)運(yùn)行，接受公眾的監(jiān)督，其直接的表現(xiàn)就是通過(guò)行政問(wèn)責(zé)制度保障公眾的知情權(quán)與參與權(quán)。對(duì)社會(huì)和公眾而言，行政問(wèn)責(zé)是公眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)及其工作人員行使公共權(quán)力進(jìn)行民主監(jiān)督的制度安排，它不僅保證了公眾監(jiān)督政府行為的制度化和規(guī)范化，提高了公眾監(jiān)督政府的積極性，還能夠促使公眾進(jìn)一步要求政府公開行政信息，遏制政府行為的暗箱操作，提高政府的透明度。[8]在行政問(wèn)責(zé)程序啟動(dòng)實(shí)施過(guò)程中，對(duì)于一些行政失范行為，包括違法、違規(guī)以及行政過(guò)失等，通過(guò)對(duì)問(wèn)責(zé)主體公開調(diào)查、合法取證、公正審理等步驟程序，追究問(wèn)責(zé)主體的責(zé)任，能夠發(fā)現(xiàn)權(quán)力行使中存在的各種問(wèn)題，確保政府權(quán)力行使的合法性。

（三）增強(qiáng)現(xiàn)代政府的法治性

法治性是現(xiàn)代政府的重要特性，由統(tǒng)治型、管理型政府向治理型政府轉(zhuǎn)變，必然要求建設(shè)法治型政府，尤其是運(yùn)用法治思維與法治方式治理國(guó)家與社會(huì)事務(wù)已成為行政體制改革的關(guān)鍵。權(quán)力具有天然的腐蝕性與擴(kuò)張性，需要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的內(nèi)外部監(jiān)督和制衡。作為一項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制，行政問(wèn)責(zé)制是對(duì)政府行使權(quán)力的約束，它能夠有效推進(jìn)政府依憲、依法行政，是督促政府權(quán)力行使合法化、合理化以及規(guī)范化的有效途徑，更是當(dāng)前高壓反腐的一種重要而有效的制度。從理論與實(shí)踐看，行政問(wèn)責(zé)制的建立以及對(duì)違法、違規(guī)行為的問(wèn)責(zé)處理，強(qiáng)化了行政部門的法律意識(shí)和法律責(zé)任。如果政府權(quán)力行使超越了法律的界限，政府濫用權(quán)力、以權(quán)謀私，尤其是造成了重大的不良后果與影響，就必須追究相關(guān)負(fù)責(zé)人和主要責(zé)任人的責(zé)任并使其接受法律的懲罰。進(jìn)一步說(shuō)，行政問(wèn)責(zé)制是對(duì)政府依法行使人民賦予權(quán)力的約束，其目的在于通過(guò)多種途徑將政府權(quán)力限制在憲法與法律的范圍內(nèi)，以避免權(quán)力“任性”。行政問(wèn)責(zé)制能夠使“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”成為可能，使政府法治建設(shè)的效率得到提高。黨的十八屆三中全會(huì)明確強(qiáng)調(diào)：建設(shè)法治中國(guó)，必須依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。[9]2014年，黨的十八屆四中全會(huì)又首次將“依法治國(guó)”作為全會(huì)的主題，頂層設(shè)計(jì)法治中國(guó)與法治社會(huì)，拉開了我國(guó)法治建設(shè)的帷幕。推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，必須建立一套完備而強(qiáng)有力的助推機(jī)制，以確保法律的權(quán)威性；而行政問(wèn)責(zé)制直指政府行為的合法性，能夠有效地推進(jìn)政府在憲法與法律范圍內(nèi)行使職權(quán)。此外，更為明顯的成效是：通過(guò)實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制，對(duì)違法違紀(jì)責(zé)任人、對(duì)過(guò)錯(cuò)與過(guò)失責(zé)任主體的問(wèn)責(zé)與追究，增強(qiáng)了政府的公信力。

（四）提高現(xiàn)代政府的服務(wù)效能和質(zhì)量

從性質(zhì)來(lái)看，服務(wù)型是建設(shè)治理型政府的重要目標(biāo)，建設(shè)治理型政府就是要打造一個(gè)服務(wù)型政府，即為公眾提供優(yōu)質(zhì)而高效的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的政府。 西方發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面取得了很大的成就，主要表現(xiàn)是新公共管理運(yùn)動(dòng)以及新公共服務(wù)運(yùn)動(dòng)，二者都強(qiáng)調(diào)提高政府效能與服務(wù)水平。其中，美國(guó)學(xué)者羅伯特B·登·哈特夫婦在著作《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》中系統(tǒng)論述了政府的重要職能在于為社會(huì)提供更多更好的服務(wù)，政府的核心職能是服務(wù)，而非劃槳與掌舵。遵循這一目標(biāo)原則，必須對(duì)政府機(jī)構(gòu)及其工作人員的行政行為進(jìn)行相應(yīng)的約束，而這一約束的直接體現(xiàn)就是實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制，即對(duì)行政不自覺、行政亂作為、行政不作為以及懶政怠政等行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)，以增強(qiáng)政府服務(wù)意識(shí)，提高服務(wù)水平。從政府效度上看，建設(shè)治理型政府，能夠促使政府績(jī)效評(píng)估發(fā)生重要變化，使績(jī)效評(píng)估更加切合民情，符合民意，更加強(qiáng)調(diào)行政結(jié)果。對(duì)行政結(jié)果進(jìn)行問(wèn)責(zé)即“結(jié)果導(dǎo)向型行政問(wèn)責(zé)”，是行政問(wèn)責(zé)制在建設(shè)治理型政府中的具體運(yùn)用。目前，“結(jié)果導(dǎo)向型行政問(wèn)責(zé)”的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)不僅出現(xiàn)在發(fā)達(dá)國(guó)家，而且在一些發(fā)展中國(guó)家如巴西、墨西哥、馬來(lái)西亞等國(guó)家也正在上演。[10]“結(jié)果導(dǎo)向型行政問(wèn)責(zé)”是對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的進(jìn)一步改革與發(fā)展，對(duì)我國(guó)當(dāng)前行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)施具有借鑒意義，尤其是有利于消除政府政績(jī)上的GDP主義色彩，減少政府外部不經(jīng)濟(jì)行為。不僅如此，以結(jié)果為導(dǎo)向的行政問(wèn)責(zé)制還是對(duì)求真務(wù)實(shí)作風(fēng)的倡導(dǎo)，是對(duì)官員無(wú)功就是過(guò)與無(wú)為即無(wú)位的警醒。即問(wèn)責(zé)應(yīng)該從追究安全責(zé)任事故向追究崗位平庸推進(jìn)，從追究“有過(guò)”官員向追究“無(wú)為”官員轉(zhuǎn)變。[11]因此，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制，能夠有效提高政府服務(wù)能力和水平，其已成為建設(shè)治理型政府的重要組成部分。

二、推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)制過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）問(wèn)責(zé)主體困境——如何選擇和確定問(wèn)責(zé)主體

問(wèn)責(zé)主體是行政問(wèn)責(zé)的主要實(shí)施者，是啟動(dòng)程序、選擇方式、決定責(zé)任追究的組織以及個(gè)人。問(wèn)責(zé)主體是行政問(wèn)責(zé)的核心內(nèi)容，要避免問(wèn)責(zé)主體與被問(wèn)責(zé)對(duì)象之間因直接或者間接的利益交叉而影響行政問(wèn)責(zé)的效果。因此，如何確定問(wèn)責(zé)主體至關(guān)重要。在此方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的民主、法治積淀，逐步確定了較為有效的問(wèn)責(zé)主體，通常包含立法機(jī)關(guān)、專司監(jiān)督政府工作的監(jiān)管部門、政府主管部門以及社會(huì)監(jiān)督組織，如社團(tuán)組織和媒體輿論等。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)主要集中在政府系統(tǒng)內(nèi)部，靠體制運(yùn)作途徑實(shí)施，帶有很強(qiáng)的官僚主義色彩。不僅如此，依靠系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)作途徑進(jìn)行問(wèn)責(zé)也難以體現(xiàn)中立性、公正性，因?yàn)檫@是一種體制內(nèi)部利益相關(guān)者之間的政治行為，主觀性較大，難以體現(xiàn)法治精神和依法治理。而就立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)組織所發(fā)揮的作用而言，在主體間權(quán)力與地位失衡的情況下，其難以有效參與到行政問(wèn)責(zé)過(guò)程中，更難以對(duì)問(wèn)責(zé)過(guò)程及結(jié)果形成影響力，結(jié)果往往是因行政問(wèn)責(zé)淪為單方面主體行為而喪失了法律效力，降低了問(wèn)責(zé)效果。

（二）問(wèn)責(zé)客體困境——如何確定問(wèn)責(zé)對(duì)象或者事由

在問(wèn)責(zé)客體與內(nèi)容上，因何被問(wèn)責(zé)，需要得到進(jìn)一步規(guī)范和明確，以收到預(yù)期的問(wèn)責(zé)效果。也就是說(shuō)，哪些對(duì)象的行為需要被問(wèn)責(zé)，必須作出明確的規(guī)定。通?？磥?lái)，需要被問(wèn)責(zé)的主要包括違法行政、濫用職權(quán)、違反程序、決策失誤，執(zhí)行不力、效能低下，管理不善、用人失察，防范不力、處置失當(dāng)，泄露機(jī)密、違反紀(jì)律等情形。[12]這就是說(shuō)，行政問(wèn)責(zé)應(yīng)該包括諸多的對(duì)象和行為，而不是僅僅局限于某些主體的行為和事件。但在實(shí)際生活中則恰恰相反，行政問(wèn)責(zé)往往局限于一些受到高層重視并產(chǎn)生不良社會(huì)后果的事件，如重大安全生產(chǎn)事件、公共安全事件，而未將一些因決策失誤、用人不當(dāng)?shù)仍斐刹涣忌鐣?huì)影響的行政行為納入問(wèn)責(zé)范圍。不僅如此，一些法律法規(guī)也只將行政問(wèn)責(zé)的對(duì)象限定為掌握重大權(quán)力的行政首長(zhǎng)，其他行政人員的違法違紀(jì)行為則很少被納入問(wèn)責(zé)范圍，嚴(yán)重影響了法律的權(quán)威。

（三）問(wèn)責(zé)程序困境——如何使問(wèn)責(zé)過(guò)程更加符合法律規(guī)定

問(wèn)責(zé)程序困境主要是指行政問(wèn)責(zé)在實(shí)施方面存在一些不合程序規(guī)定的情形，也沒有形成一套較為完備的程序性法律規(guī)定，以致于在啟動(dòng)問(wèn)責(zé)、受理問(wèn)責(zé)、立案調(diào)查以及執(zhí)行和申訴方面因法制性不強(qiáng)而帶有濃厚的“人治”色彩。一方面，不利于行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)施和推進(jìn)；另一方面，也不利于行政問(wèn)責(zé)制發(fā)揮作用。從目前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的推行與實(shí)踐看，⑴在啟動(dòng)程序方面，有權(quán)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序的主要局限于政府機(jī)關(guān)，由人大權(quán)力機(jī)關(guān)或者社會(huì)公眾啟動(dòng)的很少；⑵在問(wèn)責(zé)匯報(bào)對(duì)象的確定方面，責(zé)任人向何主體、何部門進(jìn)行匯報(bào)尚不清楚，是向單個(gè)領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，還是需要向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子匯報(bào)或者說(shuō)是否要在更大范圍內(nèi)公布，在程序上都需要進(jìn)一步完善，否則容易流于形式；⑶在問(wèn)責(zé)調(diào)查與核實(shí)方面，通行的做法是讓紀(jì)檢、監(jiān)察和審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行，而代表人民行使權(quán)力的人大機(jī)關(guān)在其中發(fā)揮的作用并不明顯；⑷在責(zé)任人責(zé)任認(rèn)定方面表現(xiàn)出較大的隨意性，缺乏法律意義上的嚴(yán)格規(guī)范，面對(duì)不同的情況如何確定責(zé)任以及接受何種懲罰，需要有法律與制度方面的明確規(guī)定。[13]為此，要進(jìn)一步提升法治化水平，將法治精神貫徹到行政問(wèn)責(zé)的整個(gè)過(guò)程中，增強(qiáng)運(yùn)用法治思維和法治方式執(zhí)政、行政的能力。

（四）責(zé)任追究困境——如何確定和追究當(dāng)事人的責(zé)任

在現(xiàn)實(shí)生活中，由于問(wèn)責(zé)責(zé)任的確定與追究涉及當(dāng)事人的切身利益，加之受政治關(guān)系或者其它因素的影響，在確定被問(wèn)責(zé)人承擔(dān)何種責(zé)任以及接受何種處罰時(shí)容易產(chǎn)生一些不良的后果，如定責(zé)不當(dāng)、懲處不嚴(yán)等。從責(zé)任類型看，被問(wèn)責(zé)人所涉及的責(zé)任主要包括政治性責(zé)任，如破壞黨群關(guān)系、損害人民利益等；法律性責(zé)任，如違反我國(guó)《憲法》和法律；行政責(zé)任，如違反行政紀(jì)律、規(guī)章制度；道德責(zé)任，如違反道德準(zhǔn)則與倫理規(guī)范，等等。然而，在行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐中，關(guān)于如何有效定責(zé)、追責(zé)尚未形成一套普遍、公開、細(xì)致的標(biāo)準(zhǔn)與具體的規(guī)定，以致于在責(zé)任定性與確定上存在較大的空間，主觀隨意性較大。具體看來(lái)，對(duì)于責(zé)任人承擔(dān)何種責(zé)任存在一些嚴(yán)重的避重就輕現(xiàn)象，不僅如此，在直接責(zé)任與間接責(zé)任以及領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任與執(zhí)行責(zé)任的認(rèn)定方面也缺少具體的操作標(biāo)準(zhǔn)，使得一些行政主體的責(zé)任追究流于形式。

（五）問(wèn)責(zé)救濟(jì)困境——如何維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利

問(wèn)責(zé)救濟(jì)困境主要是指在行政問(wèn)責(zé)中如何保障被問(wèn)責(zé)主體的合法權(quán)利，以及在被問(wèn)責(zé)主體后續(xù)成長(zhǎng)與晉升的權(quán)益如何把握上出現(xiàn)了一些問(wèn)題。一般看來(lái)，行政主體受到問(wèn)責(zé)，表明其在本職崗位沒有做好本職工作，或者其行為能力與所擔(dān)任工作存在差距，再或者是其出于對(duì)所產(chǎn)生后果的一種責(zé)任擔(dān)當(dāng)。但不論是何種情況，都應(yīng)該在被問(wèn)責(zé)主體的權(quán)益保障方面制定相應(yīng)的法律規(guī)范與規(guī)章制度，以明晰權(quán)利與義務(wù)，而不能依靠主觀臆斷或者帶有偏見而忽視其權(quán)利訴求。體現(xiàn)在實(shí)踐中，對(duì)于一些被問(wèn)責(zé)主體的職業(yè)發(fā)展前景，如受到降職、降級(jí)、職務(wù)調(diào)整等處分后能否重新被啟用等缺乏明確的規(guī)定。此外，如何規(guī)范問(wèn)責(zé)行為、問(wèn)責(zé)過(guò)程，確保問(wèn)責(zé)的正當(dāng)性、有效性，杜絕腐敗現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)依法問(wèn)責(zé)，尤其是對(duì)于問(wèn)責(zé)失范產(chǎn)生的不良后果如何進(jìn)行有效補(bǔ)救，尚未出臺(tái)規(guī)范的救濟(jì)辦法。作為一種糾偏機(jī)制，問(wèn)責(zé)失范救濟(jì)機(jī)制的缺失顯然與行政問(wèn)責(zé)制建立的初衷相違背，不利于推進(jìn)政治文明以及生態(tài)政治建設(shè)。

三、治理型政府建設(shè)中推進(jìn)

行政問(wèn)責(zé)制的路徑

在新常態(tài)下，打造一個(gè)高能效、高責(zé)任感的治理型政府， 需要解決行政問(wèn)責(zé)制實(shí)施過(guò)程中存在的諸多問(wèn)題。在此過(guò)程中，要通過(guò)建立健全責(zé)任體系、規(guī)范程序建設(shè)、完善責(zé)任追究機(jī)制以及建立問(wèn)責(zé)失范救濟(jì)機(jī)制，推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)施，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理型政府建設(shè)的目標(biāo)。

（一）建立健全行政問(wèn)責(zé)主體結(jié)構(gòu)及責(zé)任體系，不斷提升政府的責(zé)任意識(shí)

作為監(jiān)督政府有效運(yùn)行的行政問(wèn)責(zé)制，主要包括以下內(nèi)容：由權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行責(zé)任追究，即人大監(jiān)督；由權(quán)屬關(guān)系而產(chǎn)生的內(nèi)部問(wèn)責(zé)，其主要是由上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)被問(wèn)責(zé)主體進(jìn)行責(zé)任追究；行政系統(tǒng)內(nèi)部由專門機(jī)構(gòu)作出問(wèn)責(zé)，如監(jiān)察審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)相應(yīng)責(zé)任主體開展的問(wèn)責(zé)；行政系統(tǒng)外部對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行監(jiān)督，如司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督以及輿論監(jiān)督等。由此建立健全行政問(wèn)責(zé)主體結(jié)構(gòu)及責(zé)任體系。一要推進(jìn)體系外行政問(wèn)責(zé)，不斷健全民主問(wèn)責(zé)機(jī)制。這是對(duì)當(dāng)前同體問(wèn)責(zé)即行政體系內(nèi)部對(duì)相應(yīng)責(zé)任主體問(wèn)責(zé)的有效補(bǔ)充。在實(shí)踐中，由行政系統(tǒng)實(shí)施同體問(wèn)責(zé)不僅會(huì)影響問(wèn)責(zé)成效，而且在“潛規(guī)則”的影響下也會(huì)影響行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)施。越來(lái)越多的經(jīng)驗(yàn)表明，“異體問(wèn)責(zé)”在實(shí)踐中發(fā)揮著巨大的作用，其能夠切實(shí)有效地推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)制的實(shí)施。進(jìn)一步說(shuō)，實(shí)施異體問(wèn)責(zé)，就是要擴(kuò)大行政問(wèn)責(zé)主體的范圍，發(fā)揮各級(jí)人大、司法機(jī)關(guān)、各民主黨派及媒體對(duì)政府部門問(wèn)責(zé)的作用。二要進(jìn)一步擴(kuò)大行政問(wèn)責(zé)的范圍，建立一套問(wèn)責(zé)責(zé)任追蹤機(jī)制。在這一點(diǎn)上，治理型政府突出強(qiáng)調(diào)治理責(zé)任與效果，對(duì)責(zé)任人的“責(zé)”要認(rèn)真核查、分析，在問(wèn)責(zé)程序上不僅要審查、落實(shí)行政責(zé)任，也要審查落實(shí)政治責(zé)任、法律責(zé)任以及道德責(zé)任。在各種責(zé)任的確定與追究方面，要體現(xiàn)客觀、公正、實(shí)事求是的原則，不能避重就輕，為責(zé)任人開脫罪責(zé)。反過(guò)來(lái)，在問(wèn)責(zé)中對(duì)一些責(zé)任主體因行政過(guò)失行為造成的損失也要理性對(duì)待，公正處理，切不可“一棒子打死”。

（二）健全行政問(wèn)責(zé)運(yùn)行程序，以程序化和常態(tài)化監(jiān)督政府權(quán)責(zé)行為

問(wèn)責(zé)程序的規(guī)范化是行政問(wèn)責(zé)遵守法治精神，沿著法治軌道運(yùn)行，避免陷入“人治”困境的重要保障。因此，在制度方面，要完善行政問(wèn)責(zé)的各類程序，包括提案、立案、調(diào)查、申辯、審議、決定、復(fù)議以及申訴等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)制度化、規(guī)范化、程序化的目標(biāo)。這不僅要用規(guī)范的程序?qū)⑿姓?wèn)責(zé)制納入法治化軌道，促進(jìn)其健康有序發(fā)展，而且要用規(guī)范的程序來(lái)保證行政問(wèn)責(zé)制的合理性與正當(dāng)性，在程序性問(wèn)責(zé)中保障每個(gè)人不論身份地位，在責(zé)任面前人人平等。此外，還要用規(guī)范化的程序來(lái)提升行政問(wèn)責(zé)制的公開性和透明度，讓問(wèn)責(zé)在陽(yáng)光下運(yùn)行，尤其是讓廣大公眾參與到問(wèn)責(zé)過(guò)程中來(lái)，監(jiān)督政府的權(quán)責(zé)行為。

（三）健全責(zé)任追究機(jī)制，確保被問(wèn)責(zé)主體有效承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任

治理型政府是責(zé)任型政府，為此，必須健全責(zé)任追究機(jī)制。責(zé)任追究機(jī)制既是治理型政府建設(shè)的內(nèi)在要求，也是深化干部人事制度改革、推進(jìn)國(guó)家公務(wù)員制度改革的重大措施。具體看來(lái)，健全責(zé)任追究機(jī)制要把握以下幾個(gè)方面：⑴科學(xué)制定責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)，即秉持客觀公正、公眾信賴、定性準(zhǔn)確、定量合理的精神，確保責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確性、可行性及可操作性；⑵增強(qiáng)責(zé)任追究過(guò)程的透明度，即要有效回應(yīng)公眾呼聲，對(duì)公眾強(qiáng)烈要求被問(wèn)責(zé)主體辭職的，不僅要做到信息公開、透明，而且要適時(shí)擴(kuò)大公眾參與范圍，以增強(qiáng)問(wèn)責(zé)成效；⑶完善相應(yīng)的法律追懲制度，制定并出臺(tái)《行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究條例》《道德責(zé)任規(guī)范》等法律制度。在問(wèn)責(zé)過(guò)程中，追究被問(wèn)責(zé)主體的相應(yīng)責(zé)任，必須靠相關(guān)的法律制度；⑷切實(shí)做好被問(wèn)責(zé)主體的教育管理工作，不僅要對(duì)他們進(jìn)行批評(píng)、懲處，而且要對(duì)其進(jìn)行教育引導(dǎo)，增強(qiáng)其權(quán)責(zé)意識(shí)。

（四）建立行政問(wèn)責(zé)失范救助機(jī)制，保障被問(wèn)責(zé)主體權(quán)利義務(wù)對(duì)等

在我國(guó)，行政問(wèn)責(zé)制還處在起步探索階段，在實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)產(chǎn)生過(guò)錯(cuò)和偏差，從而對(duì)被責(zé)任主體構(gòu)成權(quán)益損害。這就需要建立一套完備的行政問(wèn)責(zé)失范救助機(jī)制，切實(shí)保障被問(wèn)責(zé)主體在自身權(quán)益受到損害時(shí)可獲得申辯和申訴的權(quán)利。在實(shí)踐中，對(duì)于被問(wèn)責(zé)主體或者部門提起的申辯與申訴，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理，不得進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)。對(duì)于那些需要審查復(fù)核的，監(jiān)察管理部門必須在規(guī)定的期限內(nèi)提交審查復(fù)核報(bào)告，也可以另行組織調(diào)查組進(jìn)行復(fù)查，再提交復(fù)查報(bào)告。此外，如果被問(wèn)責(zé)主體仍對(duì)問(wèn)責(zé)處理決定不滿意或者不服，可以按照我國(guó)《公務(wù)員法》所規(guī)定的相應(yīng)程序進(jìn)行申訴，以此保障其合法權(quán)益。當(dāng)前，隨著我國(guó)法治化建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，健全行政問(wèn)責(zé)失范救助機(jī)制是推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)制規(guī)范化、民主化、制度化的重要方式；反過(guò)來(lái)，通過(guò)建立行政問(wèn)責(zé)失范救助機(jī)制，也能夠有效提升問(wèn)責(zé)成效。

總之，行政問(wèn)責(zé)制是民主政治與法治社會(huì)的內(nèi)在要求，對(duì)于建設(shè)治理型政府具有重要作用。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)作出了全面深化改革的重大戰(zhàn)略決定，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是其重要目標(biāo)。為保證這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)管型”政府向“治理型”政府轉(zhuǎn)型。因此，在治理型政府建設(shè)中，要進(jìn)一步完善行政問(wèn)責(zé)制，明確政府治理責(zé)任，不斷提升政府服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、法治意識(shí)，進(jìn)而提高政府治理現(xiàn)代化水平。

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（責(zé)任編輯：高 靜）