科學(xué)性與法治化：政府績(jī)效管理的內(nèi)在沖突及其解決

龍鳳釗

摘 要：在我國地方政府績(jī)效管理制度中，權(quán)力規(guī)范問題日漸突出，從績(jī)效管理項(xiàng)目安排、指標(biāo)設(shè)置、考核辦法、結(jié)果運(yùn)用等各個(gè)環(huán)節(jié)都存在權(quán)力行使不規(guī)范、不透明等問題，已成為績(jī)效管理工作科學(xué)性無法得到保障的根本原因。通過對(duì)H省X市“城鄉(xiāng)同建同治”專項(xiàng)工作案例的分析可以看出，地方政府績(jī)效管理工作的科學(xué)性與法治化是“一體兩面”的關(guān)系，在推進(jìn)績(jī)效管理科學(xué)化的同時(shí)，必須充分重視制度建設(shè)的法治化問題。

關(guān) 鍵 詞：科學(xué)性；法治化；內(nèi)在沖突；績(jī)效管理

中圖分類號(hào)：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2017）02-0001-08

一、政府績(jī)效管理的內(nèi)在沖突

及其相關(guān)問題

（一）事件回顧

2015年7月，筆者深入H省X市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，走訪了該市“城鄉(xiāng)同建同治”辦公室（該項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)和組織實(shí)施機(jī)構(gòu)，下文簡(jiǎn)稱“同建”工作），獲取了相關(guān)資料。然后走訪了部分社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行了座談交流，同時(shí)對(duì)部分城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村居民作了個(gè)別訪談。H省X市自2013年起開展“同建”工作，目的在于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境。該項(xiàng)工作以市區(qū)和7個(gè)縣城及中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)、旅游景區(qū)為重點(diǎn)，在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)管理、環(huán)境優(yōu)化等方面實(shí)施同建同治，努力實(shí)現(xiàn)“五化四清三基”目標(biāo)。①由于在“環(huán)境衛(wèi)生整治”方面有單獨(dú)的考評(píng)方法，又有特別的獎(jiǎng)勵(lì)處罰機(jī)制，工作難度較大，因此，無論是制度分析還是公眾觀感，都認(rèn)為這項(xiàng)專項(xiàng)治理工作實(shí)際上是“搞衛(wèi)生”（盡管相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門一再強(qiáng)調(diào)不只是“搞衛(wèi)生”）。一年多來，該項(xiàng)工作強(qiáng)勢(shì)推行，X市城鄉(xiāng)衛(wèi)生環(huán)境有了極大的改善，但讓老百姓擔(dān)心的是這樣的工作能否持續(xù)下去，居民講衛(wèi)生、搞衛(wèi)生的習(xí)慣能否培養(yǎng)起來。

然而，現(xiàn)在的問題在于，作為推動(dòng)該項(xiàng)工作的主力——當(dāng)?shù)馗刹繉?duì)此頗有微辭，甚至認(rèn)為這樣做靠的是主要領(lǐng)導(dǎo)的重視，認(rèn)為這項(xiàng)工作難以持續(xù)下去。開展這項(xiàng)工作，是主要領(lǐng)導(dǎo)為了取得政績(jī)，不符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，因?yàn)樵赬市這樣一個(gè)西部山區(qū)城市，環(huán)境衛(wèi)生與經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)相比，并不是最緊迫和最重要的，而且這種環(huán)境衛(wèi)生專項(xiàng)治理并非X市的首創(chuàng)，而是在省內(nèi)其他城市有推廣經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。按照當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷恼f法和調(diào)研中的發(fā)現(xiàn)，X市的“同建”工作確實(shí)是通過績(jī)效管理來推進(jìn)的，用當(dāng)?shù)馗刹康脑捳f，是“用考核作為抓手”來推動(dòng)工作的。調(diào)研中獲得的關(guān)于這項(xiàng)工作的相關(guān)資料也都屬于績(jī)效管理的規(guī)范性文件，因此，適合作為績(jī)效管理制度分析的典型案例。

（二）制度梳理

本文使用的資料僅限于市級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)布的文件，而該市的縣級(jí)與各部門以及以下單位的各種“同建”工作文件暫不納入文中，個(gè)別引用再作特別說明。

通過對(duì)X市“同建”工作相關(guān)文件的梳理，基本可以概括出績(jī)效管理主體、客體、指標(biāo)、考評(píng)辦法、結(jié)果運(yùn)用等五個(gè)主要的績(jī)效管理制度要素。

（三）問題聚焦

為了使問題更加集中，本文將問題聚焦在X市績(jī)效管理中的“環(huán)境衛(wèi)生整治”這一專項(xiàng)工作上。在專項(xiàng)績(jī)效管理中，主要領(lǐng)導(dǎo)較為看重將績(jī)效考評(píng)作為“抓手”來推進(jìn)工作，以克服官僚作風(fēng)；而普通干部則認(rèn)為這是“搞人”和“搞政績(jī)”的辦法；老百姓則擔(dān)心這種“新政”能否持續(xù)下去。對(duì)同一項(xiàng)工作有如此不同的看法，其原因在于：

從績(jī)效管理的維度思考，一是實(shí)施專項(xiàng)績(jī)效管理是否科學(xué)？它的有效性和持續(xù)性如何？包括活動(dòng)的成本、效率、效果、效益如何？這種專項(xiàng)治理的公共決策是否科學(xué)，是否符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和實(shí)際？是否會(huì)因?yàn)閾Q了領(lǐng)導(dǎo)而中斷？二是如果以上問題的答案是否定的，那么出現(xiàn)問題的原因在哪里？是什么原因?qū)е铝诉@樣一個(gè)不具有科學(xué)性的績(jī)效管理辦法的出臺(tái)和實(shí)行。這就需要從績(jī)效管理方案的制定者、制定依據(jù)等方面來分析。換言之，盡管考評(píng)的是環(huán)境衛(wèi)生整治，但就績(jī)效管理而言，實(shí)質(zhì)上是運(yùn)用行政權(quán)（主要是人事權(quán)）進(jìn)行內(nèi)部行政管理的過程。再進(jìn)一步而言，上述問題從實(shí)質(zhì)上看是地方政府績(jī)效管理的法治化問題，即公共權(quán)力是否按照法治原則予以規(guī)范化的問題。

圍繞以上問題，本文對(duì)X市“環(huán)境衛(wèi)生整治”的績(jī)效管理案例進(jìn)行實(shí)證研究。該市績(jī)效管理的科學(xué)性問題表現(xiàn)在考評(píng)對(duì)象分析技術(shù)、考評(píng)指標(biāo)設(shè)計(jì)技術(shù)、考評(píng)結(jié)果報(bào)告與解釋技術(shù)等方面。[1]筆者未將其視為單純的技術(shù)問題，而是將其歸為權(quán)力規(guī)范所導(dǎo)致的問題并由此探尋背后的制度原因，尋求一種法治化的解決路徑。

二、權(quán)力規(guī)范存在問題的主要表現(xiàn)

在X市“同建”專項(xiàng)工作中，績(jī)效管理的制度要素和環(huán)節(jié)很多，本文從管理過程中選取項(xiàng)目設(shè)置、程序安排和結(jié)果運(yùn)用三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行集中探討。

（一）項(xiàng)目設(shè)置對(duì)權(quán)力規(guī)范不力

在調(diào)研中，筆者特別訪談了X市下轄的HY縣某局的一位干部。據(jù)他介紹，該局負(fù)責(zé)縣城某社區(qū)的衛(wèi)生治理工作，由于本單位人員較少，又多是女同志，所以，他們抽出辦公經(jīng)費(fèi)雇農(nóng)民工來打掃，一年大概兩三萬元。筆者質(zhì)疑：“環(huán)境衛(wèi)生整治并非你們局的正常職責(zé)，把辦公經(jīng)費(fèi)用于打掃衛(wèi)生，是否會(huì)影響正常辦公？”該干部說稍微控制其他工作的開支還能勉強(qiáng)維持，上面也會(huì)有資金撥下來作補(bǔ)充。由此可見，績(jī)效管理項(xiàng)目（體現(xiàn)為指標(biāo)）設(shè)置突出地體現(xiàn)了管理者的政策取向與目標(biāo)。一般來說，有關(guān)考評(píng)項(xiàng)目和指標(biāo)的規(guī)定必須在考評(píng)對(duì)象的法定職責(zé)范圍之內(nèi)，否則就有違反職權(quán)法定的可能。體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是增加了本來沒有的職權(quán)和職責(zé)，因?yàn)榭?jī)效管理方案強(qiáng)加了考評(píng)項(xiàng)目（指標(biāo)），實(shí)際上等于增加了部門或下級(jí)的職責(zé)；二是減損和沖擊了原有的職能。如上述案例，一旦增加了衛(wèi)生整治的開支，就必須減少履行其他職能所需的開支。盡管有上級(jí)撥款予以補(bǔ)助，但對(duì)于整個(gè)公共部門系統(tǒng)而言，等于抽調(diào)了其他方面的預(yù)算開支。這種相關(guān)公共事項(xiàng)之間的決策從總體而言是一個(gè)零和博弈，也就是說，決策者的決策應(yīng)當(dāng)在法定職責(zé)范圍之內(nèi)作出，不能在法定職責(zé)中隨意增減。

雖然X市《績(jī)效考核管理暫行辦法》中有專章對(duì)“考核項(xiàng)目與指標(biāo)設(shè)置”（第三章）進(jìn)行規(guī)定，如其中第10條規(guī)定：要“規(guī)范考核項(xiàng)目管理”，“按嚴(yán)格審批、減少總量的原則，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行一年一定”。而且第11條規(guī)定：部門日常性工作原則上不納入全市綜合性績(jī)效指標(biāo)體系，而是“由部門在本系統(tǒng)內(nèi)部組織進(jìn)行考核管理。確屬重大全局性工作需納入的考核指標(biāo)，要嚴(yán)格把關(guān)……統(tǒng)籌進(jìn)行指標(biāo)設(shè)置?！钡裁词恰按_屬重大全局性工作”，當(dāng)然要看“主要領(lǐng)導(dǎo)的重視”程度。在X市調(diào)研時(shí)，一些干部認(rèn)為“環(huán)境衛(wèi)生整治”之所以能夠納入全市績(jī)效考核管理實(shí)施方案并采取單獨(dú)的考評(píng)方法，就是因?yàn)橹饕I(lǐng)導(dǎo)的重視。在X市2015年《縣市績(jī)效考核指標(biāo)》中，將全市工作的指標(biāo)分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與重點(diǎn)工作、深化改革與依法行政、社會(huì)治理與民生保障、文化建設(shè)與生態(tài)文明、從嚴(yán)治黨與機(jī)關(guān)管理等5個(gè)方面的一級(jí)指標(biāo)；二級(jí)指標(biāo)設(shè)有主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、年度重點(diǎn)工作、依法行政、國土資源管理、糧食安全、主要污染物減排、水源保護(hù)、重金屬污染防治、污染防治、農(nóng)村生活垃圾處理、森林保護(hù)、組織建設(shè)等47項(xiàng)。其中與上述“搞衛(wèi)生”緊密相關(guān)的是“農(nóng)村生活垃圾處理”，分值為10分，占比1%，與森林保護(hù)、水源保護(hù)、國土資源管理、科技創(chuàng)新權(quán)重相等，至于信息公開、計(jì)劃生育與安全生產(chǎn)等三級(jí)指標(biāo)則不設(shè)基本分，實(shí)行扣分的方法。值得注意的是，在“年度重點(diǎn)工作”這個(gè)二級(jí)指標(biāo)中設(shè)有專門的“城鄉(xiāng)同建同治”項(xiàng)目作為三級(jí)指標(biāo)，分值為30分，數(shù)據(jù)采集責(zé)任單位為X市同建同治辦公室。

（二）程序安排對(duì)權(quán)力約束不夠

根據(jù)2014年度《X市城鄉(xiāng)同建同治工作考核評(píng)比辦法》，“同建”分為“環(huán)境同整治工作”與“城鄉(xiāng)同規(guī)劃、設(shè)施同建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同推進(jìn)、事務(wù)同管理工作”兩類。其中，環(huán)境整治“實(shí)行一月一考評(píng)，兩月一獎(jiǎng)罰”。具體來說，由州同建同治辦公室組織考評(píng)人員根據(jù)年度《任務(wù)分解表》及《考評(píng)細(xì)則》要求，采取“暗查”或“明檢”的形式，每月對(duì)各縣市（區(qū)）環(huán)境衛(wèi)生整治情況進(jìn)行一次現(xiàn)場(chǎng)考評(píng)，每?jī)稍逻M(jìn)行一次綜合排名并兌現(xiàn)獎(jiǎng)罰。也就是說，績(jī)效考核的方式是“暗查”和“明檢”兩種方式。但對(duì)于如何進(jìn)行“暗查”和“明檢”并沒有作詳細(xì)的規(guī)定。筆者在調(diào)研中了解到，“暗查”就是考評(píng)人員不通知考評(píng)對(duì)象，按照事先選定的路線，隨機(jī)挑選幾個(gè)縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)進(jìn)行評(píng)分，考評(píng)現(xiàn)場(chǎng)沒有考評(píng)對(duì)象的參與，只是事后通知考評(píng)結(jié)果；“明檢”就是事先通知考評(píng)對(duì)象并有考評(píng)對(duì)象全程參與，或者由考評(píng)對(duì)象選擇考評(píng)的地點(diǎn)。二者的主要區(qū)別在于是否事先通知。依據(jù)2013年的《城鄉(xiāng)同建同治考核評(píng)比辦法》，在現(xiàn)場(chǎng)考評(píng)中，“暗查”計(jì)分占60%，“明檢”計(jì)分占40%。如果對(duì)考評(píng)結(jié)果存有疑義，考評(píng)對(duì)象無申訴救濟(jì)程序。在實(shí)際工作中最為突出的問題是“暗查”，當(dāng)?shù)馗刹糠从齿^多的問題主要有兩個(gè)：一是考評(píng)對(duì)象的選擇性。由于現(xiàn)場(chǎng)考評(píng)對(duì)象并無選擇的標(biāo)準(zhǔn)，并且為了使考評(píng)具有真實(shí)性，考評(píng)主體常常搞“突然襲擊”，去哪里檢查實(shí)際上是由考評(píng)人員主觀選擇。二是考評(píng)裁量性問題。由于市委績(jī)效辦公室的工作人員很多都是由“大學(xué)生村官”組成，他們與考評(píng)對(duì)象并無任何關(guān)系，自然不用顧忌打分的高低，因此往往在裁量范圍內(nèi)按照最低分打出，這就給被考評(píng)對(duì)象帶來了很大的壓力。當(dāng)然，這種壓力可能正是考評(píng)主體所要追求的效果。

但問題在于，對(duì)于考評(píng)對(duì)象而言，由于考評(píng)之前無法預(yù)料，又沒有事后的救濟(jì)程序安排，實(shí)際上，根據(jù)X市《城鄉(xiāng)同建同治考評(píng)工作八項(xiàng)規(guī)定》中第6項(xiàng)的規(guī)定：“暗查時(shí)，各縣市區(qū)不得派員跟蹤和陪同考評(píng)”，這就使得外部監(jiān)督成為不可能，而內(nèi)部監(jiān)督又缺失。即便考評(píng)人員完全秉持公正、合理的暗查程序，那么考評(píng)對(duì)象和單位也完全有理由認(rèn)為自己受到了不公正的對(duì)待，并有理由質(zhì)疑這種考評(píng)程序和結(jié)果。 為了應(yīng)對(duì)這種考評(píng)方式，很多地方和單位都采取層層加碼、指標(biāo)下派的方法，并采用更加嚴(yán)格的結(jié)果運(yùn)用方式來獎(jiǎng)罰。這就導(dǎo)致了指標(biāo)設(shè)置、權(quán)重安排和結(jié)果運(yùn)用的扭曲。而這種扭曲主要在于程序的不可預(yù)測(cè)和不可監(jiān)督。所以有學(xué)者認(rèn)為，“地方政府績(jī)效評(píng)估制度安排的主要任務(wù)是科學(xué)規(guī)范地方政府績(jī)效評(píng)估的程序、建立健全地方政府績(jī)效評(píng)估的信息保真制度和結(jié)果運(yùn)用制度”。[2]

（三）考評(píng)結(jié)果運(yùn)用對(duì)權(quán)力規(guī)范不當(dāng)

根據(jù)2014年《X市城鄉(xiāng)同建同治工作考核評(píng)比辦法》，考評(píng)結(jié)果運(yùn)用分為市級(jí)和縣級(jí)，縣級(jí)參照市級(jí)。市級(jí)的考評(píng)結(jié)果運(yùn)用包括：“⑴將城鄉(xiāng)同建同治工作納入全市績(jī)效考核。⑵每次考評(píng)情況專報(bào)市委、市人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)市領(lǐng)導(dǎo)，并反饋給各縣市（區(qū)）及相關(guān)單位。同時(shí)，將考評(píng)結(jié)果在新聞媒體公布?！本唧w在“環(huán)境同整治考核”方面：⑴每?jī)稍逻M(jìn)行一次獎(jiǎng)罰。排名第一、第二、第三、第四的為一類縣市（區(qū)），分別獎(jiǎng)勵(lì)30萬元；排名第五、第六、第七、第八的為二類縣市（區(qū)），不獎(jiǎng)不罰；排名倒數(shù)第一的為三類縣市（區(qū)），處罰20萬元。獎(jiǎng)金的70%用于城鄉(xiāng)同建同治項(xiàng)目建設(shè)，30%用于獎(jiǎng)勵(lì)城鄉(xiāng)同建同治工作中成績(jī)突出的單位和個(gè)人。⑵每?jī)稍略谑须娨暸_(tái)及市委機(jī)關(guān)報(bào)公布一次縣市（區(qū)）考評(píng)排名結(jié)果，同時(shí)公布一批工作突出的優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）名單以及一批需要整改的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）名單，具體名單由各縣市（區(qū)）根據(jù)考評(píng)排名結(jié)果上報(bào)。名額分配為：優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）LS縣、YS縣各4名，F(xiàn)H縣3名，其他縣市各2名，市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)1名；整改鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）縣市（區(qū)）各1名。各縣市（區(qū)）于次月上報(bào)對(duì)有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的獎(jiǎng)懲措施落實(shí)情況。⑶連續(xù)兩次排名倒數(shù)第一的縣市（區(qū)）人民政府主要負(fù)責(zé)人通過電視臺(tái)公開說明原因。⑷連續(xù)三次排名倒數(shù)第一的縣市（區(qū)）黨政主要負(fù)責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談，市委組織部記錄存檔。

根據(jù)績(jī)效管理理論，考評(píng)結(jié)果運(yùn)用的核心是激勵(lì)與約束機(jī)制的構(gòu)建即獎(jiǎng)懲機(jī)制，這種機(jī)制可以轉(zhuǎn)換成為法律上的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，并用法律的語言表述出來。換言之，結(jié)果運(yùn)用實(shí)際上是一種法律關(guān)系或法律行為。特別是懲罰行為涉及到管理對(duì)象的權(quán)利保障，必須具有明確的法律依據(jù)，并按照法定事由和法定程序進(jìn)行；獎(jiǎng)勵(lì)方面必須于法有據(jù)，以避免濫發(fā)福利等問題?；氐奖疚牡陌咐?，X市的考評(píng)結(jié)果運(yùn)用在經(jīng)濟(jì)、人事上的獎(jiǎng)懲就存在法律依據(jù)的問題。由于上述獎(jiǎng)金來自各縣市的上繳，這就涉及到我國《預(yù)算法》的程序，排名及其公布是否具有合理性也值得探討。根據(jù)X市績(jī)效考核管理辦公室的文件——《創(chuàng)新體制機(jī)制、完善考核評(píng)價(jià)體系》提出的“嚴(yán)格獎(jiǎng)懲，確保獎(jiǎng)懲激勵(lì)效果”的要求，“一直以來我市在結(jié)果運(yùn)用上實(shí)行‘三掛鉤政策”。根據(jù)該文件，“三掛鉤”是指，第一，與評(píng)優(yōu)評(píng)先掛鉤；第二，與績(jī)效工作獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤；第三，與干部選拔掛鉤。但值得注意的是，評(píng)優(yōu)評(píng)先是根據(jù)事先確定的比例進(jìn)行的，第一到第四的單位，其優(yōu)秀比例分別確定為20%、15%、10%、7%。筆者在調(diào)研中了解到，這種比例的設(shè)定是依據(jù)經(jīng)驗(yàn)并經(jīng)過討論產(chǎn)生的。實(shí)際上，作為一種事先確定的比例，無論采取什么樣的程序來“討論”，總是無法消除其主觀性、經(jīng)驗(yàn)性，因而不具有科學(xué)性。同樣，排名上報(bào)的“名額分配”也不科學(xué)。因此，建立在這種優(yōu)秀比例、名額分配基礎(chǔ)之上的考評(píng)結(jié)果運(yùn)用的科學(xué)性也會(huì)受到質(zhì)疑。關(guān)于這一點(diǎn)，“國際公共管理實(shí)踐表明，把獎(jiǎng)懲作為評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的惟一形式，簡(jiǎn)單化的‘榮光或現(xiàn)丑之類的排行榜，會(huì)導(dǎo)致相關(guān)人員對(duì)組織績(jī)效評(píng)估的抵觸情緒，加劇弄虛作假和‘玩游戲的行為，抵消組織績(jī)效評(píng)估的效果。”[3]

三、權(quán)力規(guī)范存在問題的主要原因

（一）依法行政之困

“依法行政的基本含義是指政府的一切行政行為應(yīng)依法而為，受法之約束。”[4]具體包括三項(xiàng)內(nèi)容：法律創(chuàng)制、法律優(yōu)先、法律保留?？?jī)效管理過程中涉及到組織權(quán)、人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)等大量公共權(quán)力和公共資源的分配和使用，是產(chǎn)生權(quán)力濫用或者不合理使用現(xiàn)象的重要領(lǐng)域，因此，必須貫徹依法行政原則，即“用法治思維和法治方式”來設(shè)計(jì)工作方案。首先，行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)必須依法取得。取得的方式有三種：一是行政機(jī)關(guān)設(shè)立時(shí)的法律規(guī)定，二是法律法規(guī)或者規(guī)章的特別授權(quán)，三是有權(quán)的行政機(jī)關(guān)的委托。其次，行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政職權(quán)必須依法行使。權(quán)力必須嚴(yán)格按照授權(quán)法規(guī)定的職權(quán)范圍、行為方式及程序來行使。再次，違反職權(quán)法定原則要承擔(dān)一定的法律責(zé)任，實(shí)行可救濟(jì)原則。

在X市的“同建”工作中，之所以存在項(xiàng)目設(shè)置、指標(biāo)安排、考評(píng)程序不合理，考評(píng)結(jié)果運(yùn)用過度等問題，歸根到底是績(jī)效管理的“規(guī)則”制定者和實(shí)施者未能嚴(yán)格貫徹依法行政原則。如前文所述，X市下轄的HY縣某局根據(jù)“同建”工作安排，負(fù)責(zé)縣城某社區(qū)的衛(wèi)生治理工作。很顯然，這并非該局的法定職責(zé)，但由于X市重視“同建”工作并采取績(jī)效管理的辦法，使得這項(xiàng)工作反而成為“重中之重”，這不僅增加了下轄單位的工作職責(zé)和財(cái)務(wù)預(yù)算，也使下轄單位的人力資源安排因?yàn)榭?jī)效考評(píng)而沖擊了本來的法定職責(zé)。比如：一個(gè)本來是專門做文職工作的秘書，現(xiàn)在卻要負(fù)責(zé)打掃或者監(jiān)督打掃衛(wèi)生，如果考評(píng)不合格則要面臨種種不利后果。形成這種局面的根本原因則在于：依法行政所要求的“職權(quán)法定”原則在無形中被忽視了。對(duì)此，北京大學(xué)周志忍教授認(rèn)為，“政府角色越位基礎(chǔ)上的績(jī)效評(píng)估不僅起不到應(yīng)有的積極效果，而且會(huì)妨礙政府職能轉(zhuǎn)變，扭曲政府部門的行為，造成政府與群眾的矛盾，損害政府形象?！盵5]

那么，在績(jī)效管理實(shí)踐中，考評(píng)對(duì)象和單位有權(quán)拒絕法定職責(zé)范圍以外的工作嗎？或者說如何避免法定職責(zé)以外的工作進(jìn)入績(jī)效管理的項(xiàng)目設(shè)置和指標(biāo)安排之中？依據(jù)“無法律無行政”的原則，市級(jí)的規(guī)范性文件不能創(chuàng)設(shè)行政部門的職權(quán)或職責(zé)，通過績(jī)效管理增加職責(zé)或者減損權(quán)力都是違背依法行政原則的。說到底，這種績(jī)效管理方式實(shí)際上是地方主要領(lǐng)導(dǎo)以績(jī)效管理為名的一種“權(quán)力的恣意”。如果說通過地方績(jī)效管理增加職責(zé)或減損權(quán)力存在權(quán)力合法性問題，那么，是不是地方政府完全沒有自主地安排行政事務(wù)的空間和可能性呢？事實(shí)上，地方政府可以在法定的范圍內(nèi)自主安排地方行政事務(wù)。根據(jù)我國《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條第5項(xiàng)規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府“執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作。”同時(shí)，該法第8條第3項(xiàng)規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)可“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。可見，有些“重大事項(xiàng)”要經(jīng)過人大程序，而X市“同建”工作明顯缺少這一程序。

（二）合理行政之難

當(dāng)代行政法不僅強(qiáng)調(diào)行政行為的“合法性”，也同樣強(qiáng)調(diào)行政行為的“合理性”，即要將依法行政與合理行政統(tǒng)一起來。關(guān)于合理行政，主要體現(xiàn)在行政裁量行為及其程序上。在應(yīng)松年教授主編的《行政法與行政訴訟法學(xué)》第二章“行政法的基本原則”專節(jié)論述了“合法行政”和“合理行政”兩個(gè)原則。應(yīng)松年教授認(rèn)為，之所以存在廣泛的行政自由裁量行為，一是在消極意義上行政裁量行為不可避免、不可缺少，立法的規(guī)范不可能也不必要事事都有確切的規(guī)定；二是在積極意義上，行政裁量行為適應(yīng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政規(guī)制的需要，有助于實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。因此，在行政法上需要一個(gè)原則來統(tǒng)轄和指導(dǎo)這類行為，這就是合理行政原則。[6]在這個(gè)原則的基礎(chǔ)上，才有公平行政、平等對(duì)待、正當(dāng)裁量、比例原則等具體原則。

在X市的績(jī)效管理實(shí)踐中，突出的問題在于權(quán)重設(shè)置、考評(píng)賦分、獎(jiǎng)懲力度的合理性。根據(jù)上文論述可知，在“暗查”過程中，原則性約束規(guī)則較少，容易出現(xiàn)選擇性執(zhí)法問題，同時(shí)沒有考評(píng)對(duì)象在場(chǎng)的監(jiān)督和申訴程序作保障，很容易造成這種“評(píng)分”的自由裁量行為不受約束和監(jiān)督，進(jìn)而使得考評(píng)對(duì)象有正當(dāng)?shù)睦碛烧J(rèn)為自己受到了不公正、不平等的對(duì)待。換言之，即使考評(píng)主體本著公正、平等的原則，并且完全按照某種客觀的或隨機(jī)的方法進(jìn)行“暗查”和抽檢，但由于缺乏相應(yīng)的規(guī)則約束，考評(píng)對(duì)象仍然有理由對(duì)這種考評(píng)行為的合理性提出質(zhì)疑。這是程序正義的問題。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，X市的績(jī)效管理在一定程度上有意借助“暗查”并賦予其較大的權(quán)重，使得縱向行政管理關(guān)系變得比較緊張，這也是導(dǎo)致下級(jí)干部不滿的重要原因。當(dāng)然，也印證了中山大學(xué)倪星教授的觀點(diǎn)：“從總體上看，我國的政府績(jī)效評(píng)估是計(jì)劃式績(jī)效評(píng)估，是上級(jí)政府的一種新的政治控制手段?！盵7]而這種控制沖動(dòng)又來自“政府的趕超壓力與政績(jī)饑渴”和政績(jī)競(jìng)賽。并且，由于“科層體制與政績(jī)目標(biāo)的層層加碼”，[8]到了下一級(jí)的績(jī)效管理中，無論是指標(biāo)設(shè)置、權(quán)重安排還是考評(píng)方法都更加不合理。這種情況在調(diào)研中也得到了印證。筆者在X市下屬的HY縣了解到，該縣多次被評(píng)為“同建”工作的先進(jìn)，是因?yàn)樵摽h領(lǐng)導(dǎo)的重視，在獎(jiǎng)懲方面采取了更加激進(jìn)的做法，比如考核事項(xiàng)的“一票否決”和“末位淘汰”等。對(duì)于這種做法，有學(xué)者認(rèn)為：“績(jī)效評(píng)估結(jié)果利用上急功近利，簡(jiǎn)單化采取‘一票否決‘末位淘汰等貌似激進(jìn)，實(shí)則很不科學(xué)的做法”，“特別值得警惕”。[9]這樣的績(jī)效管理辦法使得合理行政成為不可能，也就是說，績(jī)效管理中的合理行政原則要依靠“適度激勵(lì)原則”來保證。過度激勵(lì)（包括負(fù)面激勵(lì)）必然導(dǎo)致不合理行政行為的發(fā)生。而“適度激勵(lì)和激勵(lì)制度化是績(jī)效管理成功實(shí)施的重要保證?！盵10]

（三）權(quán)利救濟(jì)之弊

由于績(jī)效管理涉及到利益、權(quán)利的增減，尤其是不利的結(jié)果運(yùn)用涉及到考評(píng)對(duì)象和單位，容易引起糾紛和矛盾，因而“有必要建立科學(xué)的績(jī)效申訴與爭(zhēng)議處理制度”“……保證組織內(nèi)部的信息流通暢通而不會(huì)被刻意地屏蔽掉”。[11]當(dāng)然，這種救濟(jì)程序的作用具有雙重性：一是權(quán)力監(jiān)督問題，即在績(jī)效管理過程中，對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督，保障績(jī)效管理行為的公正、透明、公開問題；二是權(quán)利救濟(jì)問題，對(duì)于在績(jī)效管理過程中權(quán)利受到不正當(dāng)、不合理減損的人員進(jìn)行救濟(jì)。由于績(jī)效管理屬于內(nèi)部行政行為，因而其救濟(jì)渠道與外部行政行為相比存在特殊性。從目前來看，主要有申訴、行政復(fù)議兩種救濟(jì)方式，至于是否能夠提起行政訴訟，還有一些值得研究的問題。而實(shí)際上，績(jī)效申訴也是一種溝通和反饋。由于缺乏這種制度安排，也是導(dǎo)致本文中X市“同建”工作考評(píng)中存在較多質(zhì)疑的一個(gè)原因。

績(jī)效管理的權(quán)利救濟(jì)問題主要出現(xiàn)在考評(píng)過程和考評(píng)結(jié)果運(yùn)用尤其是考評(píng)結(jié)果運(yùn)用的懲罰或其他不利后果上。在考核過程中，主要是在評(píng)分認(rèn)定出現(xiàn)不一致或者證據(jù)方面有疑義時(shí)。筆者主要分析了結(jié)果運(yùn)用的權(quán)利救濟(jì)問題，因?yàn)檫@直接關(guān)系到考評(píng)對(duì)象（即內(nèi)部行政相對(duì)人）的權(quán)利保障問題。

《X市五個(gè)文明建設(shè)績(jī)效考核管理暫行辦法》（該市關(guān)于績(jī)效管理的綜合規(guī)范性文件）第19條規(guī)定：“申訴與復(fù)核。市績(jī)效辦在市委常委會(huì)議審定考核結(jié)果之前，向考核對(duì)象反饋扣分情況，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)接受申訴并予復(fù)核”。但在“同建”工作績(jī)效管理中，從所收集到的書面文件中卻沒有找到相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)規(guī)定，這顯然與該市的績(jī)效管理事項(xiàng)不協(xié)調(diào)。筆者認(rèn)為，在專門的績(jī)效管理制度中沒有申訴規(guī)定并不等于沒有申訴制度。因?yàn)樯暝V作為一項(xiàng)一般性制度在我國現(xiàn)行《憲法》和法律中已有明確規(guī)定。如我國現(xiàn)行《憲法》第41條規(guī)定：中華人民共和國公民“對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。這就使得申訴權(quán)成為公民的基本權(quán)利，當(dāng)然包括地方政府部門的公務(wù)員。由此形成的“績(jī)效申訴制度可以用來抵御評(píng)估主體對(duì)評(píng)估對(duì)象正當(dāng)權(quán)益的侵犯，防止權(quán)力恣意與濫用，糾正績(jī)效評(píng)估過程中出現(xiàn)的錯(cuò)誤，維護(hù)績(jī)效評(píng)估的客觀性和公正性。”[12]美國學(xué)者赫爾曼·阿吉斯在《績(jī)效管理》一書中提出：“合法的績(jī)效管理體系應(yīng)當(dāng)具備的特征”之一是“在績(jī)效管理體系中包括一個(gè)正式的申訴程序”。[13]這一點(diǎn)除了鼓勵(lì)地方政府在相應(yīng)的績(jī)效管理中落實(shí)和加強(qiáng)以外，還需要在績(jī)效管理頂層制度設(shè)計(jì)上予以保障。

四、改革趨勢(shì)：科學(xué)性與法治化的統(tǒng)一

公共部門績(jī)效管理不同于企業(yè)績(jī)效管理的原因在于：其涉及公共權(quán)力的運(yùn)用和監(jiān)督問題。公共部門績(jī)效管理與私人部門績(jī)效管理之間的根本區(qū)別就是，公共部門行使的是公共權(quán)力，消耗的是公共資源，因而有接受公眾監(jiān)督的義務(wù)。并且，為了避免公共權(quán)力濫用，管理者本身也需要受到法律的規(guī)范。換言之，權(quán)力規(guī)范問題是公共管理區(qū)別于企業(yè)管理的根本特征。所以，在政府績(jī)效管理中，科學(xué)性與法治化之間的沖突與互動(dòng)具有一定的普遍性和規(guī)律性。這種普遍性和規(guī)律性表現(xiàn)為：違背績(jī)效管理科學(xué)性的規(guī)定和做法，往往也正是因?yàn)槿狈Ψㄖ卧瓌t；反過來，違背法治原則的規(guī)定和做法，是導(dǎo)致績(jī)效管理不科學(xué)的根本原因。要解決績(jī)效管理存在的問題，就要從法治化角度尋找解決之道，即法治化是因，科學(xué)性是果。

回到本文的案例中，X市“同建”工作中的績(jī)效管理之所以存在考評(píng)項(xiàng)目設(shè)置不合理、考評(píng)程序不透明不公正、考評(píng)結(jié)果運(yùn)用極端化、很多基層單位偏離本職工作、干部抱怨和質(zhì)疑等問題，一個(gè)根本的原因就在于權(quán)力缺乏法律制度的約束，由此使得績(jī)效管理成為領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人或集體追求政績(jī)的工具。對(duì)此，可以借鑒美國于1993年通過的《政府績(jī)效與結(jié)果法》（GPRA），該法對(duì)美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)績(jī)效管理的程序、方法和考核都作了嚴(yán)格的規(guī)定，并將這些具體操作程序都上升到了法律的高度。可以說，本文探討的X市績(jī)效管理存在的問題在我國具有一定的代表性，因此， 只有實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理的法治化，才能保障績(jī)效管理的科學(xué)性。

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