中韓環(huán)境政策工具比較

司林波，金裕景，吳振其

（燕山大學(xué)公共管理學(xué)院，河北秦皇島 066004）

中韓環(huán)境政策工具比較

司林波，金裕景，吳振其

（燕山大學(xué)公共管理學(xué)院，河北秦皇島 066004）

環(huán)境政策工具作為韓國環(huán)境治理的重要手段，主要可分為直接規(guī)制型、經(jīng)濟(jì)誘引型和社會自律型三種類型，豐富的環(huán)境政策“工具箱”、各個環(huán)境政策工具的優(yōu)化組合是韓國環(huán)境政策工具取得實(shí)效的重要經(jīng)驗(yàn)。中韓兩國在環(huán)境政策工具的類型、選擇機(jī)制方面既存在共性，也存在差異。借鑒韓國環(huán)境政策工具的成功經(jīng)驗(yàn)，從各類型政策工具的完善、優(yōu)化組合以及決策機(jī)制、社會參與機(jī)制和市場機(jī)制的完善等方面提出了完善我國環(huán)境政策工具的對策建議。

中國；韓國；環(huán)境治理；環(huán)境政策工具

一、引言

我國當(dāng)前正面臨著嚴(yán)峻的環(huán)境問題，如何突破環(huán)境困局直接關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。國內(nèi)學(xué)者已經(jīng)從環(huán)境法律法規(guī)完善、各項(xiàng)環(huán)境制度建設(shè)、全民環(huán)境意識提高、多主體參與等多個方面對環(huán)境治理的途徑進(jìn)行了探討，但這些探討多是宏觀的，微觀細(xì)致的研究還比較少。環(huán)境政策工具是環(huán)境治理的具體政策措施和手段，不同的政策工具選擇及其組合形式對環(huán)境政策的實(shí)施效果將會產(chǎn)生不同的影響。國內(nèi)學(xué)者關(guān)于環(huán)境政策工具的研究成果主要集中在三個方面：

一是對環(huán)境政策工具概念和類型的研究。陳慶云認(rèn)為環(huán)境政策工具是政府實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要手段，任何政策只有依托于合適的政策工具才能有效執(zhí)行，從而達(dá)到理想的政策效果。因此，政策工具是將政策設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為具體行動的活動，是連接環(huán)境政策目標(biāo)與結(jié)果的橋梁，選擇何種工具對環(huán)境政策的成敗有著極大的影響，乃至決定整個環(huán)境治理的效果。［1］毛萬磊通過對政策工具研究文獻(xiàn)的梳理，發(fā)現(xiàn)關(guān)于環(huán)境政策工具的分類，主要有兩分法、三分法、四分法和五分法等四種觀點(diǎn)，其中三分法共識度最高，所謂三分法，即是將環(huán)境政策工具分為命令與控制型政策工具、經(jīng)濟(jì)激勵型政策工具，以及自愿型政策工具三類。［2］

二是對環(huán)境政策工具選擇的影響要素的研究。國內(nèi)學(xué)者從不同角度開展了對環(huán)境政策工具選擇影響要素的研究，如楊海生等表示不確定性對環(huán)境政策的時機(jī)選擇有著重要的影響，進(jìn)而影響到環(huán)境政策工具的選擇。［3］王楠等探討了企業(yè)對環(huán)境保護(hù)持有的態(tài)度對環(huán)境政策工具選擇影響。［4］總體來看，環(huán)境政策工具的選擇大致受到環(huán)境問題本身的屬性、原有環(huán)境政策工具、選擇主體素質(zhì)以及選擇環(huán)境等要素的影響。

三是對環(huán)境政策工具應(yīng)用的實(shí)證研究。通過對不同環(huán)境政策工具在相關(guān)領(lǐng)域的應(yīng)用，如企業(yè)減排、［5］PM2.5治理等具體領(lǐng)域，［6］以及改善環(huán)境質(zhì)量等整理治理效果的實(shí)證分析，［7］國內(nèi)學(xué)者基本達(dá)成共識，均認(rèn)為“應(yīng)該不斷加強(qiáng)多種政策工具的優(yōu)化組合及創(chuàng)新，促使不同政策形式優(yōu)勢互補(bǔ)、揚(yáng)長避短。”［6］“在不完全信息的環(huán)境治理實(shí)踐中，設(shè)計(jì)合理的環(huán)境政策組合是改善環(huán)境質(zhì)量的有效途徑?！保?］

與理論研究上所取得的積極成果相比，我國環(huán)境政策工具的實(shí)施效果并不理想，環(huán)境政策工具的供給仍無法滿足環(huán)境治理的需要。與此同時，與我國地理位置相近、社會文化傳統(tǒng)聯(lián)系密切的韓國在工業(yè)化快速發(fā)展的同時，也在生態(tài)環(huán)境治理方面積累了成功的經(jīng)驗(yàn)，其中環(huán)境政策工具作為環(huán)境治理的主要手段發(fā)揮了重要作用。對韓國環(huán)境政策工具的深入研究，以及中韓之間在環(huán)境政策工具主要類型及選擇機(jī)制等方面的比較，不僅能夠在理論上實(shí)現(xiàn)對環(huán)境政策工具的準(zhǔn)確把握，還可以在實(shí)踐中有效借鑒韓國的成功經(jīng)驗(yàn)為我所用，推進(jìn)我國環(huán)境政策工具的優(yōu)化，最終提升環(huán)境治理效果。

二、韓國環(huán)境政策工具分析

（一）韓國環(huán)境政策工具的主要類型

在環(huán)境政策工具的分類上，大多數(shù)學(xué)者普遍認(rèn)可國際上的三分法，即規(guī)制型政策工具、經(jīng)濟(jì)型政策工具和社會型政策工具。韓國學(xué)者在環(huán)境政策工具領(lǐng)域的研究較早，在環(huán)境政策工具的類型上與西方發(fā)達(dá)國家并沒有太大的差異，如金泰龍（1996）曾提出環(huán)境政策的手段主要包括命令規(guī)制手段、經(jīng)濟(jì)誘引手段和道德手段等三種類型，并進(jìn)一步說明了官員個人在技術(shù)主義和生態(tài)主義上的傾向以及保守程度將影響其環(huán)境政策工具的選擇。［9］

1.直接規(guī)制型環(huán)境政策工具

直接規(guī)制型環(huán)境政策工具，也就是命令控制型環(huán)境政策工具，指國家通過發(fā)放執(zhí)照、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)或強(qiáng)制性要求當(dāng)事人使用某種生產(chǎn)設(shè)備和控污技術(shù)，從而控制環(huán)境污染的手段。韓國在環(huán)境治理中的直接規(guī)制手段主要有：

環(huán)境規(guī)劃。環(huán)境規(guī)劃是韓國政府為了保護(hù)環(huán)境，在詳盡了解環(huán)境狀況的基礎(chǔ)上，結(jié)合各類行政手段，事先對環(huán)境相關(guān)的問題及其利害關(guān)系進(jìn)行綜合調(diào)整的一種環(huán)境政策工具。韓國《環(huán)境政策基本法》第12條第2款規(guī)定，環(huán)境部長官通過與中央行政機(jī)關(guān)首長的協(xié)調(diào)，經(jīng)過環(huán)境保護(hù)委員會的審議，每10年制定一次政府環(huán)境保護(hù)的長期綜合規(guī)劃。［10］

環(huán)境影響評價(jià)。環(huán)境影響評價(jià)是韓國為了實(shí)現(xiàn)大型開發(fā)事業(yè)對環(huán)境損害的最小化，從1977年開始實(shí)行的一種環(huán)境政策手段，其功能在于在企業(yè)規(guī)劃或?qū)嵤┠撤N方案之前就對該方案可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行調(diào)查和檢討，從而事前減少企業(yè)對環(huán)境的危害，是環(huán)境污染的預(yù)防手段，其工具類型主要有戰(zhàn)略環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境影響評價(jià)和小規(guī)模環(huán)境影響評價(jià)三種。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。韓國《環(huán)境政策基本法》第10條明確規(guī)定，為了保護(hù)國民健康，營造舒適的環(huán)境，政府應(yīng)設(shè)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)環(huán)境條件的變化適當(dāng)對其進(jìn)行調(diào)整。韓國在制定這些標(biāo)準(zhǔn)過程中，邀請了多學(xué)科領(lǐng)域的專家學(xué)者以及相關(guān)利益群體，確保了這些標(biāo)準(zhǔn)的靈活性和適用性。［11］

環(huán)境許可。韓國在環(huán)境保護(hù)方面所作出的許可主要包括：環(huán)境設(shè)施的許可、原料產(chǎn)品的許可、環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)的許可等。韓國的《大氣環(huán)境保全法》、《水質(zhì)環(huán)境保全法》、《噪音振動規(guī)制法》都分別對環(huán)境設(shè)施、資源開發(fā)利用的許可作出了明確的規(guī)定。

環(huán)境性測驗(yàn)與檢查。為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理的高效率，韓國政府制定了《環(huán)境測驗(yàn)檢查法》，要求環(huán)境部長官經(jīng)過中央環(huán)境政策委員會的審議，每五年制定環(huán)境測驗(yàn)檢查規(guī)劃。［12］該法律對環(huán)境污染測驗(yàn)檢查程序、測驗(yàn)機(jī)器、檢查機(jī)關(guān)以及監(jiān)測者都作出了明確規(guī)定，使得執(zhí)行者的行為有法可依。

行政命令。對于正在進(jìn)行或已進(jìn)行的環(huán)境破壞行為，韓國政府采用行政命令的形式制止環(huán)境惡化活動，其內(nèi)容包括改善命令、停止開工、取消許可、以及其他形式。

2.經(jīng)濟(jì)誘引型環(huán)境政策工具

1990年8月，韓國政府以《環(huán)境政策基本法》和各類環(huán)境單行法為基礎(chǔ)，全面完善環(huán)境法律體系，在環(huán)境治理中大幅度的引入經(jīng)濟(jì)誘引手段。經(jīng)濟(jì)誘引手段指韓國政府通過征稅、賦金等間接手段影響當(dāng)事人的環(huán)境行為，從而控制環(huán)境污染的政策手段。韓國在環(huán)境治理中的主要經(jīng)濟(jì)誘引手段如下：

賦金制度。韓國的賦金制度包括排出賦金制度和環(huán)境改善負(fù)擔(dān)金制度兩個部分。1983年韓國引入排出賦金制度，對超過排出標(biāo)準(zhǔn)的排出行為征收處罰金。目前韓國的排出賦金主要從廢水和廢氣兩方面征收。1991年，韓國制定《環(huán)境改善負(fù)擔(dān)金法》，以此為根據(jù)實(shí)施了環(huán)境改善負(fù)擔(dān)金制度。該制度基于污染者承擔(dān)的原則，對在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)過程中排出大量環(huán)境污染物質(zhì)的機(jī)動車、建筑以及其他設(shè)施的所有者征收一定費(fèi)用。

預(yù)置金制度。預(yù)置金制度主要指政府將產(chǎn)品或容器使用后的回收處理義務(wù)交給生產(chǎn)者或消費(fèi)者承擔(dān)的環(huán)境政策手段。在韓國，這種預(yù)置金制度可分為生產(chǎn)者預(yù)置金制度和消費(fèi)者預(yù)置金制度，韓國政府更多的強(qiáng)調(diào)前者，主要是因?yàn)樯a(chǎn)者不僅能夠回收產(chǎn)品而且還能對其進(jìn)行再利用。2003年1月1日，韓國頒布了《關(guān)于促進(jìn)資源節(jié)約與再利用法》，為生產(chǎn)者預(yù)置金制度提供了法律保障，自此在全國范圍內(nèi)大力開展了對環(huán)境相關(guān)企業(yè)的預(yù)置金征收活動。［13］消費(fèi)者預(yù)置金制度主要有“垃圾計(jì)量制”和“垃圾分類收取制”兩類，這兩種制度在韓國治理廢棄物問題上取得了顯著成績。

排污權(quán)交易制度。排污權(quán)交易制度，是指對排污者給予排出一定污染的權(quán)利，并允許各個排污者之間對排污權(quán)進(jìn)行交易的一種環(huán)境制度設(shè)計(jì)。韓國的排污權(quán)交易制度處于起步的階段。2012年5月，韓國制定《關(guān)于臭氣排出權(quán)的界定以及交易法》，于2014年12月23日對520個企業(yè)分配臭氣排出權(quán)，并在2015年1月1日正式實(shí)行臭氣排污權(quán)交易制度。［14］

補(bǔ)助金。韓國政府為了支持環(huán)境技術(shù)的開發(fā)與創(chuàng)新，培養(yǎng)親環(huán)境產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)綠色成長，專門制定了《環(huán)境技術(shù)及環(huán)境產(chǎn)業(yè)支援法》，對采用新環(huán)境技術(shù)和設(shè)施的企業(yè)提供一定的補(bǔ)助金。［15］同時，韓國政府構(gòu)建了公民的綠色購買體系，對公民的綠色購買活動提供綠色信息的同時，給予購買者一定的補(bǔ)助金。此外，韓國政府實(shí)行親環(huán)境農(nóng)業(yè)直接支付制，對生產(chǎn)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)民直接支付一定的補(bǔ)助金，從而培養(yǎng)親環(huán)境農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

3.社會自律型環(huán)境政策工具

在環(huán)境政策工具選擇上，越來越多的學(xué)者轉(zhuǎn)向?qū)ι鐣月勺栽感铜h(huán)境政策工具的研究。韓國學(xué)者文成鎮(zhèn)和裴秀虎（2011）曾詳盡介紹了自愿環(huán)境計(jì)劃的三種類型，即公共部門型自愿環(huán)境計(jì)劃、協(xié)商的自愿環(huán)境計(jì)劃和團(tuán)結(jié)型自愿環(huán)境計(jì)劃，以及各個計(jì)劃的優(yōu)缺點(diǎn)和功能，并為實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策工具的多樣化提出了方案。［16］在韓國環(huán)境治理的實(shí)踐中，社會自律自愿型環(huán)境政策工具的使用越來越多，形式也比較豐富，主要包括以下形式和手段：

環(huán)境信息公開。為了提高企業(yè)的環(huán)保經(jīng)營意識，促進(jìn)與公民的環(huán)境交流，構(gòu)筑自律環(huán)境管理體系，韓國政府開設(shè)環(huán)境信息公開系統(tǒng)網(wǎng)站，［17］并要求環(huán)境信息公開對象在每年6月末之前將一年的環(huán)境信息向環(huán)境情報(bào)部門公開系統(tǒng)登記，再經(jīng)過技術(shù)院的檢驗(yàn)向社會公開環(huán)境信息。

環(huán)境標(biāo)志體系。韓國于1992年通過了《有關(guān)環(huán)境標(biāo)志體系執(zhí)行的若干意見》，兩年后又頒布了《環(huán)境科技研發(fā)以及倡導(dǎo)性政策的規(guī)則》，為環(huán)境相關(guān)標(biāo)識的審核體系提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。韓國還開設(shè)專門的環(huán)境標(biāo)志網(wǎng)站，對環(huán)境標(biāo)志的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序和事后管理等作出了明確的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)環(huán)境標(biāo)志信息的公開和網(wǎng)上辦公。

環(huán)境友好型企業(yè)指定制度。韓國根據(jù)《環(huán)境友好型企業(yè)指定制度運(yùn)營規(guī)定》，于1996年7月開始實(shí)行環(huán)境友好型企業(yè)指定制度。被指定為環(huán)境友好型的企業(yè)受到各種環(huán)境優(yōu)惠的同時，必須嚴(yán)格執(zhí)行其環(huán)境改善計(jì)劃書，并按期向相關(guān)管理部門匯報(bào)。

ISO14000認(rèn)證制。ISO14000指國際環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證，就是根據(jù)國際上統(tǒng)一環(huán)境相關(guān)的規(guī)格，對產(chǎn)品以及生產(chǎn)者給予環(huán)境認(rèn)證的制度。主要包括產(chǎn)品認(rèn)證和經(jīng)營系統(tǒng)認(rèn)證。1994年韓國以英國的BS 7750和ISO/DIS 14001為標(biāo)準(zhǔn)，對52個企業(yè)給予認(rèn)證。隨著ISO14000成為國際規(guī)格，1996年制定和實(shí)施了《關(guān)于促進(jìn)環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)的相關(guān)法》，［18］韓國認(rèn)證院主管產(chǎn)品和企業(yè)的認(rèn)證以及事后管理。

自愿協(xié)議制度。自愿協(xié)議制度是指環(huán)境相關(guān)的企業(yè)與政府簽訂協(xié)議，企業(yè)提出節(jié)約能源和減少臭氣排出的目標(biāo)額、推進(jìn)日程以及改善措施并加以實(shí)行，政府對其進(jìn)行調(diào)控和評價(jià)的同時提供資金和技術(shù)上的支援，從而達(dá)到能源節(jié)約與環(huán)保目標(biāo)的一種非強(qiáng)制協(xié)議制度。

公眾參與。韓國政府越來越重視公眾在環(huán)境治理中的作用，強(qiáng)調(diào)與公民的溝通，不斷擴(kuò)大了公民參與途徑，其范圍覆蓋到環(huán)境政策的制定、實(shí)施以及監(jiān)督的整個過程。同時，韓國政府為了鼓勵環(huán)境NGO在解決環(huán)境問題中的熱情，設(shè)定民間環(huán)境團(tuán)體政策協(xié)會、韓國環(huán)境民間團(tuán)體振興會等，為環(huán)境團(tuán)體的發(fā)展提供資金和管理上的支持。此外，韓國政府下設(shè)環(huán)境代行機(jī)構(gòu)，將環(huán)境監(jiān)測職能向外開放，使地方環(huán)境團(tuán)體參與到環(huán)境管理領(lǐng)域。

（二）韓國環(huán)境政策工具的選擇機(jī)制

1.環(huán)境政策工具的選擇主體

韓國環(huán)境部作為負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)的核心機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)環(huán)境規(guī)劃的制定和各種基本標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，是韓國環(huán)境政策工具的主要選擇主體。韓國環(huán)境部由環(huán)境政策輔佐官、檢察官、環(huán)境政策室、水環(huán)境政策局、計(jì)劃調(diào)整室、資源保全局、資源循環(huán)局構(gòu)成。其中環(huán)境政策輔佐官作為環(huán)境部長官的環(huán)境政策顧問，提供環(huán)境政策工具的相關(guān)知識。環(huán)境政策室和水環(huán)境政策局負(fù)責(zé)各類環(huán)境資源和環(huán)境技術(shù)、環(huán)境產(chǎn)業(yè)等方面環(huán)境政策的擬定。

2.環(huán)境政策工具選擇的決策過程

韓國《環(huán)境政策基本法》明確規(guī)定，環(huán)境部長官在制定或修改國家環(huán)境政策時應(yīng)召開聽證會，在充分收集公民和相關(guān)專家意見的基礎(chǔ)上，通過國會的審核才能得以實(shí)施。為了確保環(huán)境政策工具選擇的科學(xué)化，韓國政府設(shè)置了很多環(huán)境政策委員會作為咨詢機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)不僅包括環(huán)境管理體制內(nèi)的咨詢機(jī)構(gòu)，如國立環(huán)境科學(xué)院、環(huán)境人力開發(fā)研究院等，還包括體制外的環(huán)境專家協(xié)會，真正實(shí)現(xiàn)了環(huán)境政策工具選擇的評估論證。同時，為了保障環(huán)境政策工具選擇決策的民主化，還將環(huán)境政策工具的主要實(shí)施對象——企業(yè)也納入到選擇過程中，確保企業(yè)實(shí)施環(huán)境政策工具的積極性。

3.環(huán)境政策工具選擇的參與機(jī)制

在韓國，越來越多的企業(yè)提升了環(huán)保責(zé)任感，不斷要求環(huán)境政策工具選擇過程中的權(quán)利。韓國政府為了確保環(huán)境政策工具選擇過程中社會公眾的廣泛參與，實(shí)行環(huán)境情報(bào)公開制度，專門設(shè)立環(huán)境情報(bào)公開系統(tǒng)，將政府的環(huán)境信息進(jìn)行公開的同時，賦予公眾環(huán)境情報(bào)請求權(quán)，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境信息公開的雙向性。環(huán)境政策工具選擇過程中韓國公民經(jīng)常通過聽證、協(xié)商、談判等途徑參與決策過程。近年來，為了確保聽證會的廣泛參與性，韓國政府還推出了電子聽證會的形式，通過互聯(lián)網(wǎng)途徑使公民參與到環(huán)境政策工具的選擇過程，擴(kuò)大了公民參與的范圍。

三、中韓環(huán)境政策工具比較分析

中國與韓國在環(huán)境治理實(shí)踐中都試圖通過采取多種環(huán)境政策工具來改善環(huán)境問題，然而其效果卻大不相同，我們可以通過比較兩國的環(huán)境政策工具的類型、選擇過程及其實(shí)施機(jī)制來分析其原因。

（一）主要環(huán)境政策工具類型比較

1.命令規(guī)制型環(huán)境政策工具的比較

我國政府在環(huán)境治理中主要通過采用命令規(guī)制型環(huán)境政策工具來解決和改善環(huán)境問題，因此這種環(huán)境政策工具的種類較多，如三同時制度、排污許可制度、期限治理、污染排放控制、環(huán)境影響評價(jià)等，［19］數(shù)量上與韓國并不存在太大的差異，然而其實(shí)施效果并不理想。主要原因是中國很多命令控制型的環(huán)境政策工具都以政府文件的形式傳達(dá)，沒有明確的法律規(guī)定，缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)行保障?，F(xiàn)有的環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)的更新也比較慢，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)無法與不斷變化的環(huán)境問題相適應(yīng)。而韓國在命令規(guī)制型環(huán)境政策工具的設(shè)置上呈現(xiàn)出事前、事中、事后的全程控制。韓國豐富而明確的環(huán)保法律法規(guī)和及時的更新機(jī)制為環(huán)境政策工具的有效實(shí)施提供了保障。

2.經(jīng)濟(jì)激勵型環(huán)境政策工具的比較

兩國的經(jīng)濟(jì)激勵型環(huán)境政策工具存在著很多不同。中國的經(jīng)濟(jì)激勵型環(huán)境政策工具主要有排污收費(fèi)、排污權(quán)交易、環(huán)境保險(xiǎn)等，［20］但其中真正得到全國性廣泛使用的只有排污收費(fèi)制度，且該制度還存在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低、區(qū)域性差異認(rèn)識不足、靈活性較差、標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”等問題，不能成為改善環(huán)境的有效財(cái)源。在韓國，對排污收費(fèi)的賦金制度涉及到環(huán)境產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)整個過程，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)合理、形式多樣，為環(huán)境治理提供了不少資金。韓國的預(yù)置金制度在環(huán)境治理實(shí)踐中取得了良好成效。韓國的生產(chǎn)者責(zé)任再利用制度不僅有效改善了企業(yè)的環(huán)境行為，而且提高了資源再利用率，為資源緊缺的韓國提供了新出路。［21］韓國的“垃圾分類收取制”和“垃圾計(jì)量制”也有效解決了韓國的廢棄物問題。韓國補(bǔ)助金的發(fā)放是以嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和信息公開為基礎(chǔ)，有效解決了信息不對稱和權(quán)力尋租等問題。

3.社會參與型環(huán)境政策工具的比較

中國的社會參與型環(huán)境政策工具主要有環(huán)境信息公開、環(huán)境標(biāo)志、ISO14000環(huán)境系列標(biāo)準(zhǔn)、公眾參與等，但其中真正發(fā)揮作用的只有環(huán)境信息公開，這種公開也只是政府單方面的環(huán)境信息公布，企業(yè)環(huán)境信息公開較少或幾乎沒有。人們對環(huán)境標(biāo)志的認(rèn)識和關(guān)注度也不夠，ISO14000環(huán)境系列標(biāo)準(zhǔn)更是模糊的概念，非政府環(huán)保組織由于受到政府、資金等方面的局限，在環(huán)境治理的參與和監(jiān)督作用顯得力不從心。同時，我國還嚴(yán)重缺乏自愿協(xié)議形式的環(huán)境政策工具。而韓國恰好相反，政府非常重視社會型工具在環(huán)境治理領(lǐng)域中的作用。首先，在信息公開方面，韓國專門設(shè)置環(huán)境信息公開網(wǎng)站，由政府和企業(yè)以自愿的形式公開環(huán)境信息。其次，政府與企業(yè)的自愿協(xié)議頻繁，企業(yè)重視環(huán)保形象，善于利用自愿協(xié)議、環(huán)境標(biāo)志、親環(huán)境企業(yè)指定制度等工具來提高自己的形象。再次，韓國政府非常重視環(huán)境自治組織在環(huán)境治理領(lǐng)域中的作用，環(huán)境自治組織的獨(dú)立性較強(qiáng)。

（二）環(huán)境政策工具選擇機(jī)制比較

1.環(huán)境政策工具選擇主體比較

中韓兩國的環(huán)境政策工具的選擇主體都是國家環(huán)境管理部門。中韓兩國的國家環(huán)境管理部門作為防治污染和環(huán)境保護(hù)的核心機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)環(huán)境政策工具的選用。中國環(huán)境部設(shè)有專門的環(huán)境政策處，為環(huán)境政策工具的選擇提供了必要咨詢。韓國環(huán)境部不僅設(shè)置環(huán)境政策室，還專門設(shè)置政策輔佐官、水環(huán)境政策局等多種環(huán)境政策咨詢機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)環(huán)境資源各個領(lǐng)域的政策咨詢，從而提高了選擇主體的環(huán)境治理能力和環(huán)境政策工具選擇的有效性。

2.環(huán)境政策工具選擇的決策過程比較

我國的地方環(huán)境部門在選擇環(huán)境政策工具過程中，雖然形式上采取了民主協(xié)商制，但實(shí)際決策中不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)境管理部門主要領(lǐng)導(dǎo)的個人抉擇對環(huán)境政策工具的選擇具有很大的影響力，同時還受到地方政府發(fā)展理念和領(lǐng)導(dǎo)意志的影響。而韓國則不同，韓國的環(huán)境相關(guān)法律比較全面，環(huán)境政策工具的選擇需遵循依法決策原則，需要經(jīng)過評估論證等完備的決策程序，同時環(huán)境決策部門的獨(dú)立性較強(qiáng)，不受地方保護(hù)主義的影響。

3.環(huán)境政策工具選擇的參與機(jī)制比較

中國公民的環(huán)境參與意識和參與熱情不高，企業(yè)對環(huán)保形象的追求和環(huán)保責(zé)任感較低，加上政府對環(huán)境信息的選擇性、單向性的公開和公民環(huán)境訴求權(quán)的法律缺位，因此在環(huán)境政策工具的選擇過程中，中國的社會參與往往由政府推動而形成，具有被動性特征。中國公民參與環(huán)境政策工具選擇的形式也主要是直接或間接的咨詢性的參與，缺乏商議性的參與。參與途徑較少且不夠暢通，公民往往因受到各種資格限制，無法真正參與到環(huán)境政策工具的選擇決策過程當(dāng)中。在韓國，公眾在環(huán)境政策工具的選擇過程是一種自愿型的、主導(dǎo)型的參與，公眾和企業(yè)的環(huán)保意識和環(huán)保熱情很高。韓國公民參與環(huán)境政策工具選擇決策的參與形式也多樣，既有咨詢性的，也有協(xié)商性的。韓國政府還通過互聯(lián)網(wǎng)暢通了環(huán)境政策工具選擇的參與途徑，提高了公眾的參與效果。

三、韓國環(huán)境政策工具對我國的啟示

借鑒韓國在環(huán)境政策工具領(lǐng)域的有效經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際情況，提出如下對策建議。

（一）完善各類型環(huán)境政策工具

1.增強(qiáng)命令控制型環(huán)境政策工具的適用性

命令規(guī)制型環(huán)境政策工具根據(jù)其所擁有的強(qiáng)制力，可以迫使污染者做出改善行為，具有可確定性的特點(diǎn)，應(yīng)對緊急環(huán)境事件方面比較有效。然而，當(dāng)前我國命令控制型環(huán)境政策工具在實(shí)踐中表現(xiàn)出適用性和科學(xué)性不夠的困境。我們應(yīng)借鑒韓國的經(jīng)驗(yàn)，制定出符合各個領(lǐng)域特點(diǎn)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)歸于各個行業(yè)和地區(qū)，提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用性和科學(xué)性。

2.豐富經(jīng)濟(jì)激勵型環(huán)境政策工具的內(nèi)容

經(jīng)濟(jì)型政策工具對于激勵企業(yè)的自主性，增加政府財(cái)源等方面都有著較大的幫助。目前經(jīng)濟(jì)型環(huán)境政策工具的不足，正是我國環(huán)境政策工具方面存在的最大問題。借鑒韓國的經(jīng)驗(yàn)，首先我們應(yīng)該加快《環(huán)境稅法》的立法進(jìn)程，推進(jìn)和完善環(huán)境稅的征收，一是增加環(huán)境稅種，二是有必要調(diào)整現(xiàn)行的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。其次，在固體廢棄物處置方面，可以借鑒韓國的預(yù)置金制度，采用生產(chǎn)者責(zé)任再利用制度，對生產(chǎn)者的回收再利用行為進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)約束，鼓勵生產(chǎn)者使用再生資源的同時，提高資源利用率。再次，進(jìn)一步完善我國的排污權(quán)交易制度，明確排污權(quán)的法律地位和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，制定更加詳細(xì)的排污權(quán)交易市場運(yùn)行規(guī)則，實(shí)行排污申報(bào)方式，鼓勵企業(yè)自行構(gòu)建排污監(jiān)測體系。最后，要充分發(fā)揮補(bǔ)貼這一經(jīng)濟(jì)激勵工具的作用，加強(qiáng)對政府補(bǔ)貼資金的監(jiān)督，盡量避免政府尋租行為。

3.促進(jìn)社會自愿型環(huán)境政策工具的發(fā)展

社會自愿型政策工具在環(huán)境監(jiān)督方面比較有效，而社會自愿型環(huán)境政策工具是我國比較薄弱的領(lǐng)域，無論是其規(guī)模上，還是實(shí)施效果上，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上韓國的社會自律型環(huán)境政策工具。加強(qiáng)我國社會自愿型環(huán)境政策工具的發(fā)展，首先應(yīng)該改變我國單向性的環(huán)境信息公布方式，給予公民更多的環(huán)境知情權(quán)，借助新興的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過移動互聯(lián)網(wǎng)來構(gòu)建移動化的、多元化的訴求渠道。其次，促進(jìn)自愿協(xié)議的發(fā)展。通過提高環(huán)保企業(yè)的形象和地位，鼓勵企業(yè)走向自愿承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的道路。再次，搭建公眾參與環(huán)境治理的平臺，積極發(fā)揮社會參與環(huán)境治理的功能。

4.實(shí)現(xiàn)三種類型環(huán)境政策工具之間的優(yōu)化組合

從環(huán)境政策工具的特性和環(huán)境治理的實(shí)踐中我們不難發(fā)現(xiàn)，各個環(huán)境政策工具之間并不存在排斥性。我們在充分利用各個環(huán)境政策工具的優(yōu)勢的同時，應(yīng)按照一定的原則，科學(xué)組合多種環(huán)境政策工具，實(shí)現(xiàn)更大的整合效應(yīng)。各種環(huán)境政策工具都存在各自的優(yōu)點(diǎn)和不足，如果組合不合適，就會出現(xiàn)制度擠出效應(yīng)。所以，在選擇政策工具的時候要統(tǒng)籌兼顧，要依據(jù)各個政策工具的特性選擇互補(bǔ)的環(huán)境政策工具，降低環(huán)境政策工具之間的排斥，從而達(dá)到整合效應(yīng)。

（二）完善環(huán)境政策工具的選擇機(jī)制

1.完善環(huán)境政策工具選擇的決策機(jī)制

借鑒韓國的經(jīng)驗(yàn)，首先，完善環(huán)境管理體制。我國環(huán)境管理體制有必要試行垂直管理，即環(huán)境管理部門的人事任命和財(cái)政撥款都由上級環(huán)境部門安排，把環(huán)境管理的主導(dǎo)權(quán)歸于環(huán)境管理部門，有效規(guī)避地方政府對環(huán)境保護(hù)的干擾和短視行為，提高環(huán)境治理的力度和效度。其次，提高決策主體的素質(zhì)。加強(qiáng)對決策主體有關(guān)環(huán)境、政策、相關(guān)法律法規(guī)以及科學(xué)理論知識的教育和培訓(xùn)，豐富其環(huán)境政策工具的知識和技能，提高決策主體的依法決策意識和科學(xué)決策能力。再次，完善決策評估機(jī)制。引入第三方評估和利益相關(guān)者評估，提高決策的科學(xué)化和民主化水平。最后，建立健全決策責(zé)任終身追究制。明確決策責(zé)任，進(jìn)一步提高環(huán)境政策工具選擇的科學(xué)性。

2.完善環(huán)境政策工具選擇的社會參與機(jī)制

公民作為社會自愿型工具的主要對象，其環(huán)保參與程度極大地影響著社會自愿型環(huán)境政策工具的實(shí)施效果。要提高公民的參與意識，我國應(yīng)當(dāng)將“公眾參與”確立為一項(xiàng)基本的原則與制度，在憲法及環(huán)境法中確立公民獨(dú)立的環(huán)境權(quán)利地位，充分賦予公民申請信息公開的權(quán)利。公眾參與環(huán)保事業(yè)必須以充足的信息作為基礎(chǔ)，因此必須完善環(huán)境信息公開制度，設(shè)置專門的環(huán)境信息公開機(jī)構(gòu)，建立專門環(huán)境信息公開網(wǎng)站，擴(kuò)大環(huán)境信息公開的范圍，充分公開政府與企業(yè)的環(huán)境行為，從而為公眾監(jiān)督環(huán)境保護(hù)工作提供條件。

3.完善環(huán)境政策工具選擇的市場機(jī)制

環(huán)境政策實(shí)施過程中所選擇的環(huán)境政策工具不僅要達(dá)到預(yù)期環(huán)境目標(biāo)，而且還要堅(jiān)持最小代價(jià)原則，即所選擇的環(huán)境政策工具能夠以最小的成本投入帶來最高的產(chǎn)出效益。成熟的環(huán)境友好型市場機(jī)制的形成，能夠有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策工具使用成本的最小化。促進(jìn)環(huán)境政策工具選擇市場機(jī)制的完善，首先，政府必須轉(zhuǎn)變其職能，改變環(huán)境政策主導(dǎo)地位的局面，將更多的權(quán)力向市場外放，實(shí)現(xiàn)從審批者到服務(wù)者的轉(zhuǎn)變，加快建設(shè)全國統(tǒng)一市場的進(jìn)程，克服“一畝三分地”思維，清除環(huán)境保護(hù)的地方利己主義，打破環(huán)境治理的行政壁壘；其次，必須充分發(fā)揮市場激勵機(jī)制在環(huán)境保護(hù)治理中的積極引導(dǎo)作用，利用和創(chuàng)設(shè)新的市場工具，引導(dǎo)污染主體自發(fā)地減少污染物的排放，有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理。

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編輯：邵西梅

D922.68

A

2095-7238（2017）01-0020-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.01.003

2016-06-28

教育部人文社會科學(xué)青年基金項(xiàng)目“生態(tài)問責(zé)制國際比較研究”（15YJC810013）階段性成果。

司林波（1982-），男，燕山大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)楣残姓c公共政策。