社會(huì)保障權(quán)責(zé)配置：一種規(guī)范分析視角

余鵬峰

（廈門大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門 361005）

社會(huì)保障權(quán)責(zé)配置：一種規(guī)范分析視角

余鵬峰

（廈門大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門 361005）

社會(huì)保障權(quán)責(zé)配置有政府與市場(chǎng)和政府間之橫縱兩個(gè)層級(jí)。滯后的社會(huì)保障法制導(dǎo)致權(quán)責(zé)橫縱配置的失衡-政府與市場(chǎng)之間配置的偏倚，政府之間配置的粗疏，這嚴(yán)重制約該制度功效的彰顯。橫向配置矯正的關(guān)鍵在于尋求政府責(zé)任的確定性與實(shí)現(xiàn)方式的多樣性之間的平衡，并在發(fā)揮政府基礎(chǔ)性作用時(shí)，倡導(dǎo)個(gè)人責(zé)任的回歸、市場(chǎng)機(jī)制的引進(jìn)及民間力量的滲透?？v向關(guān)系的細(xì)化要求以憲法層面原則性規(guī)定與法律層面具體性條款相結(jié)合的方式進(jìn)一步規(guī)范各級(jí)政府的事權(quán)及其支出責(zé)任；從責(zé)任分擔(dān)上做出更具操作性的制度安排，完善政府間社會(huì)保障支出責(zé)任分擔(dān)法律機(jī)制。

社會(huì)保障；保障權(quán)責(zé)；規(guī)范分析

一、研究的緣由

社會(huì)保障作為社會(huì)二次分配的手段，具有減少社會(huì)貧困、改善基本民生和維護(hù)社會(huì)正義的功能。在全面深化改革及推進(jìn)依法治國(guó)背景下，“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”[1]是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。權(quán)責(zé)是現(xiàn)代法律制度的基石范疇，又由于“法律制度的職能在于保證人們團(tuán)體間的公正和恰當(dāng)?shù)姆峙洹盵2]，因而要發(fā)揮社會(huì)保障法律制度分配正義的功能必須先實(shí)現(xiàn)法律主體權(quán)責(zé)之合理配置。根據(jù)“資源配置機(jī)制……一般可分為市場(chǎng)配置和政府配置兩種”[3]，社會(huì)保障權(quán)責(zé)①經(jīng)濟(jì)法理上，權(quán)指的是權(quán)力和權(quán)利，責(zé)即角色責(zé)任，表明的是經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系對(duì)特定角色的權(quán)（力）利、義務(wù)要求。（參見劉文華主編：《經(jīng)濟(jì)法（第四版）》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第55頁(yè)）。基此，社會(huì)保障權(quán)責(zé)是包含社會(huì)保障權(quán)力、社會(huì)保障權(quán)利及社會(huì)保障責(zé)任的一組概念的總稱。在法律主體之間的配置可以分為兩個(gè)維度：一是政府與市場(chǎng)社會(huì)保障權(quán)責(zé)的橫向配置，涉及政府、社會(huì)組織及公民個(gè)人三方主體；二是政府間社會(huì)保障權(quán)責(zé)的縱向配置，包括中央與地方政府、地方政府間及政府部門間三組關(guān)系。從研究方法來(lái)看，以往關(guān)于上述問(wèn)題的研究，往往是基于公共物品及社會(huì)保障權(quán)等理論而鋪展開的；加之社會(huì)保障規(guī)范的不發(fā)達(dá)，社會(huì)保障權(quán)責(zé)配置研究有意或無(wú)意地忽視了承載該項(xiàng)制度的規(guī)范文本。法律規(guī)范是建構(gòu)法律制度的核心素材，社會(huì)保障規(guī)范是社會(huì)保障制度最為直接的體現(xiàn)。我國(guó)社會(huì)保障已形成了以《憲法》為基礎(chǔ)，以《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救助暫行辦法》及《軍人撫恤優(yōu)待條例》等為主體，其它與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)福利相關(guān)的法律、行政法規(guī)及規(guī)章為補(bǔ)充的法律規(guī)范體系?？疾爝@些規(guī)范文本有助于了解中國(guó)社會(huì)保障權(quán)責(zé)配置的現(xiàn)狀，對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障權(quán)責(zé)配置的本土化至關(guān)重要。鑒于此，本文擬從社會(huì)保障規(guī)范文本出發(fā)，對(duì)政府與市場(chǎng)和政府間社會(huì)保障權(quán)責(zé)配置進(jìn)行探析，以期厘清各層次主體的權(quán)利（力）邊界和責(zé)任內(nèi)涵，從而推動(dòng)更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度的形成。

二、社會(huì)保障權(quán)責(zé)橫向配置的規(guī)范表達(dá)

基于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)理念與社會(huì)連帶思想，我國(guó)法律規(guī)定（見表1），國(guó)家、用人單位和國(guó)民共同出資形成社會(huì)保障基金而共同分擔(dān)社會(huì)成員生存風(fēng)險(xiǎn)，其中國(guó)家是社會(huì)保障責(zé)任的第一主體，用人單位、工會(huì)等社會(huì)組織是社會(huì)保障責(zé)任的輔助性、從屬性主體，個(gè)人則是社會(huì)保障責(zé)任輔助性、配合性主體?？傊?，中國(guó)社會(huì)保障立法的中心觀念是國(guó)家（政府）、用人單位和個(gè)人共同承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任。

雖是如此，但以此規(guī)范為基礎(chǔ)而形成的國(guó)家（政府）、社會(huì)及個(gè)人共同分擔(dān)的社會(huì)保障機(jī)制，在權(quán)責(zé)的配置及運(yùn)行的過(guò)程中始終存在偏倚。體現(xiàn)在：一是政府社會(huì)保障責(zé)任的缺位?；谝?guī)范，政府對(duì)于社會(huì)保障至少有制度建設(shè)、財(cái)政支持及管理服務(wù)三方面的責(zé)任，但并未得到全部落實(shí)。首先，憲法規(guī)定的政府通過(guò)立法等方式建立和完善社會(huì)保障制度的義務(wù)尚有真空，如城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度、適度普惠型兒童福利制度等的建立和完善仍舊游離于法律之外。其次，雖然政府為社會(huì)保障權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供必要的財(cái)政支持總量在逐年提高，但并未肩負(fù)對(duì)保險(xiǎn)類社會(huì)保障的補(bǔ)充義務(wù)與非保險(xiǎn)類社會(huì)保障的主要責(zé)任，例如，河南蘭考火災(zāi)致多名被收養(yǎng)孤兒傷亡事件就反映出當(dāng)前社會(huì)保障中國(guó)家政府責(zé)任的缺失[4]。再次，政府承擔(dān)的社會(huì)保障管理服務(wù)工作，如社會(huì)保險(xiǎn)登記服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理等存在許多漏洞，據(jù)社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果顯示，全國(guó)范圍內(nèi)向不符合條件的人員發(fā)放社會(huì)保障待遇或報(bào)銷費(fèi)用達(dá)18.52億元[5]。二是企業(yè)社會(huì)保障責(zé)任過(guò)重，最突出的是“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的費(fèi)率呈現(xiàn)剛性化特征，用人單位負(fù)擔(dān)過(guò)重”[6]。應(yīng)當(dāng)看到，政府一直致力于降低企業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率，但根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，在全國(guó)絕大部分地區(qū)，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率仍然達(dá)到企業(yè)工資總額的39.25%，其中，企業(yè)負(fù)擔(dān)為28.75%，個(gè)人負(fù)擔(dān)為11%。若如加上住房公積金的5%-12%，企業(yè)社會(huì)保障負(fù)擔(dān)依然十分沉重。三是市場(chǎng)社會(huì)保障責(zé)任激發(fā)不足。由于市場(chǎng)、社會(huì)中間層參與社會(huì)保障的途徑與方式較少，加之法律激勵(lì)措施的匱乏，市場(chǎng)資源（商業(yè)保險(xiǎn)）和社會(huì)資源（如慈善公益）很難發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)保障責(zé)任之有益補(bǔ)充的作用。此外，社會(huì)保障個(gè)人責(zé)任也存在一定偏離，“搭便車”的現(xiàn)象無(wú)法消解。

三、社會(huì)保障權(quán)責(zé)縱向配置的規(guī)范注解

以社會(huì)保障項(xiàng)目為經(jīng)、政府層級(jí)為緯分析，社會(huì)保障因項(xiàng)目不同而在政府間權(quán)責(zé)配置有所差異，亦存在不同的問(wèn)題。述之如下：

表1 政府、社會(huì)、個(gè)人社會(huì)保障權(quán)責(zé)

一則社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)責(zé)在中央與地方政府之間的配置主要是根據(jù)險(xiǎn)種的不同予以劃分（見表2），中央政府主要負(fù)責(zé)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌、財(cái)政補(bǔ)貼以及全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的管理，而地方政府則負(fù)責(zé)包括基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等在內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌、財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持及區(qū)域內(nèi)社會(huì)保險(xiǎn)的管理。從理論上看，以險(xiǎn)種為界的劃分方式是有悖公共產(chǎn)品層次性理論的，“因?yàn)閹缀跛械模ㄉ鐣?huì)保險(xiǎn)）計(jì)劃都需要政府進(jìn)行恰當(dāng)?shù)母深A(yù)，而中央政府和地方政府需要分清各自的干預(yù)方式、途徑和工具，并相互配合”[7]。從規(guī)范上看，政府社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)充及征收等核心權(quán)責(zé)配置依據(jù)粗糙且缺乏可操作性，社會(huì)保險(xiǎn)法及其相關(guān)規(guī)定只是明確了前者財(cái)政補(bǔ)充權(quán)責(zé)，而并未就該權(quán)責(zé)在各級(jí)政府之間的分配問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，以致政府間社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)充責(zé)任處于推諉之態(tài)；確定了社會(huì)保險(xiǎn)稅費(fèi)統(tǒng)一征收的基本原則，卻未能終結(jié)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》所確定的征管權(quán)部門分割的事實(shí)，導(dǎo)致地稅、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等部門地位和責(zé)任發(fā)生混亂。

表2 中央與地方政府社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)責(zé)配置

二則社會(huì)救助權(quán)責(zé)在中央與地方之間的配置主要是遵循“地方為主、中央補(bǔ)助”的原則。具而言之就是實(shí)行地方政府負(fù)責(zé)制，按照屬地進(jìn)行劃分，而中央政府只負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)助（見表3）。應(yīng)該說(shuō)，這種分級(jí)負(fù)擔(dān)的配置原則是契合以公共財(cái)政制度為基礎(chǔ)的社會(huì)救助制度，但須警惕上級(jí)政府利用行政權(quán)力將支出責(zé)任不斷的下移，造成基層政府壓力較大。因而“分級(jí)負(fù)擔(dān)”需要以明確化的方式界定各級(jí)政府社會(huì)救助事權(quán)為前提。遺憾的是，現(xiàn)有規(guī)范只是明確了社會(huì)救助權(quán)責(zé)配置的一般原則，從中央與地方層面宏觀上籠統(tǒng)地將權(quán)責(zé)打包給地方政府，而對(duì)于地方省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府具體承擔(dān)哪些社會(huì)救助權(quán)責(zé)則沒(méi)有細(xì)化的規(guī)定。

表3 中央與地方政府社會(huì)救助權(quán)責(zé)配置

三則社會(huì)優(yōu)撫權(quán)責(zé)在中央與地方之間的配置采取的是“中央與地方各級(jí)政府分擔(dān)”的路徑，中央政府主要負(fù)責(zé)服役期軍人（包括解放軍，武裝警察部隊(duì)，參戰(zhàn)、參演傷亡的民兵、民工等）的撫恤優(yōu)待以及社會(huì)撫恤人數(shù)較多的貧困地方的財(cái)政補(bǔ)助等事宜，地方各級(jí)政府退役軍人安置、義務(wù)兵家屬優(yōu)待及烈士褒揚(yáng)等具體工作（見表4）。國(guó)防是典型的中央專屬事權(quán)，由此衍生的軍人優(yōu)撫問(wèn)題也應(yīng)由中央承擔(dān)，而對(duì)于哪些是地方政府更具備信息優(yōu)勢(shì)的軍人優(yōu)撫問(wèn)題理應(yīng)采取中央政府委托地方的形式予以解決。換言之，目前對(duì)于軍人優(yōu)撫采取中央與地方分擔(dān)的權(quán)責(zé)配置的思路是不合理的。同時(shí)，應(yīng)注意的是，社會(huì)優(yōu)撫的社會(huì)性特質(zhì)決定了其對(duì)象并非拘泥于軍人，至少還包括見義勇為者[8]。當(dāng)下見義勇為的認(rèn)定、撫恤等事項(xiàng)由地方各級(jí)政府承擔(dān)，這符合“誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。然而不可忽視的是，這種權(quán)責(zé)的配置主要依據(jù)的是地方性法規(guī)或規(guī)章，規(guī)范的權(quán)威性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性均存在重大問(wèn)題，亟待破解。由是觀之，社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)責(zé)配置至少存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：一方面是采取中央與地方分擔(dān)的思路是不精準(zhǔn)的，需要區(qū)分軍人優(yōu)撫和非軍人優(yōu)撫對(duì)象，從而采取不同的配置原則；另一方面將社會(huì)優(yōu)撫僅僅局限于軍人優(yōu)撫是不周延的，社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)責(zé)在非軍人優(yōu)撫方面的配置亟待通過(guò)更高層次的立法予以規(guī)定及完善。

表4 中央與地方政府社會(huì)優(yōu)撫權(quán)責(zé)配置

四則社會(huì)福利權(quán)責(zé)在中央與地方之間的配置則依照“中央宏觀指導(dǎo)、地方具體執(zhí)行”的思路，中央政府主要負(fù)責(zé)全國(guó)社會(huì)福利規(guī)劃與福利服務(wù)及其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定、全國(guó)范圍內(nèi)社會(huì)福利工作的監(jiān)督與管理，地方各級(jí)政府肩負(fù)制定區(qū)域內(nèi)社會(huì)福利發(fā)展規(guī)劃、籌集福利事業(yè)經(jīng)費(fèi)、提高和發(fā)展福利水平等職責(zé)（見表5）。整體而論，前述配置原則符合社會(huì)福利是更高層次公共物品的特點(diǎn)，職責(zé)主要在于地方政府。而該原則的落實(shí)，有賴于社會(huì)福利法律體系的推進(jìn)及相關(guān)制度的完善。但就目前而言，由于社會(huì)福利體系理論上的見仁見智，加之該領(lǐng)域基本立法的缺失，導(dǎo)致法制嚴(yán)重滯后于社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展，使得社會(huì)福利權(quán)責(zé)配置始終存在規(guī)范零散且標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題。

表5 中央與地方政府社會(huì)福利權(quán)責(zé)配置

五則社會(huì)保障權(quán)責(zé)在省級(jí)政府與基層政府之間配置主要采取的是確定省級(jí)政府專屬權(quán)責(zé)，其他屬于基層政府共享權(quán)責(zé)的思路（見表6）。毋庸諱言，不論是理論上，還是實(shí)踐中更多關(guān)注的是中央與地方政府層面的社會(huì)保障事權(quán)及其支出責(zé)任的劃分，忽視了省級(jí)政府以下權(quán)責(zé)配置規(guī)制及完善。所以，省級(jí)政府在享有較大社會(huì)保障事權(quán)時(shí)，同時(shí)有一定財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，卻將支出責(zé)任轉(zhuǎn)嫁至地市和縣鄉(xiāng)兩級(jí)基層政府之上，基層社會(huì)保障支出責(zé)任與其財(cái)力不匹配。

表6 各級(jí)地方政府社會(huì)保障權(quán)責(zé)配置

四、社會(huì)保障權(quán)責(zé)合理配置的可能路徑

由于目前中國(guó)“整個(gè)社會(huì)保障制度尚處于探索構(gòu)建之中，許多方面還遠(yuǎn)未成熟，制度定型的任務(wù)也遠(yuǎn)未完成”[9]，立法走的還是“中央試點(diǎn)指導(dǎo)、地方立法為主”的路子，以致社會(huì)保障權(quán)責(zé)配置呈現(xiàn)上述面向。社會(huì)保障權(quán)責(zé)配置的科學(xué)化、規(guī)范化，還需要通過(guò)法治化的方式予以實(shí)現(xiàn)。

（一）推進(jìn)社會(huì)保障的立法，提高社會(huì)保障權(quán)責(zé)配置的法治化

以行政為主導(dǎo)的社會(huì)保障改革常常將權(quán)責(zé)置于法律的真空或半真空地帶，因而導(dǎo)致權(quán)責(zé)運(yùn)行失范頻頻。針對(duì)目前社會(huì)保障法制滯后的現(xiàn)狀，首先，須摒棄以行政部門為主導(dǎo)的傳統(tǒng)路徑，樹立由國(guó)家立法機(jī)關(guān)進(jìn)行決策的理念，并通過(guò)良法明確其頂層設(shè)計(jì)，包括統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)福利等制度體系，正確理清基本社會(huì)保障與補(bǔ)充社會(huì)保障之間的邏輯，合理調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)保障與服務(wù)保障之間的關(guān)系。其次，通過(guò)加快重點(diǎn)領(lǐng)域立法步伐以優(yōu)化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助等基本保障制度，包括抓緊制定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)條例、基本醫(yī)療保險(xiǎn)條例以消弭基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度的群體差異、城鄉(xiāng)差異及地區(qū)差異；盡快細(xì)化社會(huì)救助條件、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、程序以提高政策精準(zhǔn)度，維護(hù)社會(huì)救助制度的完整性；出臺(tái)社會(huì)福利法和慈善事業(yè)促進(jìn)法以完善社會(huì)保障法制體系。當(dāng)然，規(guī)范的政府間權(quán)責(zé)配置的完成亦需要在社會(huì)保障制度法治化的過(guò)程中予以確認(rèn)與完善。值得注意的是，政府間社會(huì)保障權(quán)責(zé)涉及到政治體制的問(wèn)題。美國(guó)、德國(guó)、加拿大等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，唯有在憲法中明確各級(jí)政府間的權(quán)責(zé)，方能為其在具體制度中的細(xì)化提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。鑒于此，待改革完善以后，應(yīng)將政府間社會(huì)保障等事務(wù)的權(quán)責(zé)在憲法中予以明確。

（二）強(qiáng)調(diào)政府權(quán)責(zé)的落實(shí)，倡導(dǎo)個(gè)人、社會(huì)及民間力量協(xié)同

現(xiàn)代社會(huì)保障制度的核心特征是政府通過(guò)社會(huì)保障資源的再分配方式取代了以個(gè)人、家庭和慈善組織等為主要渠道的傳統(tǒng)社會(huì)保障機(jī)制，成為社會(huì)保障的主體[10]。但這并不意味著政府是唯一的社會(huì)保障主體。實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的進(jìn)步和效率還有賴于社會(huì)各界的參與和干預(yù)。正所謂“社會(huì)保障不僅僅是一個(gè)政府的問(wèn)題，企業(yè)、工會(huì)、工業(yè)部門和個(gè)人也扮演著重要的角色。[11]”因而矯正社會(huì)保障權(quán)責(zé)在政府與市場(chǎng)之間的偏差，關(guān)鍵是注重在政府責(zé)任的確定性與實(shí)現(xiàn)方式的多樣性之間尋求平衡，既不是大包大攬，也并非僅僅分離其職責(zé)，而是采取多種多樣的方式促進(jìn)政府社會(huì)保障責(zé)任目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)下，政府在社會(huì)保障的角色應(yīng)從“掌舵”轉(zhuǎn)變?yōu)楦哒狭Φ摹肮操Y源的管家、民主對(duì)話的促進(jìn)者、社區(qū)參與的催化劑”，進(jìn)而開發(fā)出促使包括企業(yè)、第三部門乃至獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的“多種參與成分”自主“貢獻(xiàn)”的合作體系，通過(guò)積極組織議程安排，協(xié)同私營(yíng)、非營(yíng)利部門等多個(gè)利益群體，為尋求社會(huì)保障問(wèn)題解決的妥適方案提供協(xié)商機(jī)制，以此回應(yīng)社會(huì)成員的社會(huì)保障利益需求[12]。

具言之，要在發(fā)揮政府基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，倡導(dǎo)個(gè)人責(zé)任的適度回歸、市場(chǎng)機(jī)制的適度引進(jìn)、民間力量的適度滲透以彌補(bǔ)傳統(tǒng)社會(huì)保障制度中個(gè)人過(guò)度依賴政府以及政府管理效率低下的缺陷。一是推動(dòng)社會(huì)保障費(fèi)改稅、拓展社會(huì)保障納稅主體，使社會(huì)保障個(gè)人責(zé)任能夠適度回歸。一方面，根據(jù)尚有龐大的人群未納入社會(huì)保障及現(xiàn)行制度采取的分項(xiàng)目計(jì)征的事實(shí)，我國(guó)應(yīng)推行承包對(duì)象比原體制擴(kuò)大，項(xiàng)目型社會(huì)保障稅模式，以拓展納稅主體，進(jìn)而落實(shí)享受社保權(quán)益者的負(fù)擔(dān)；另一方面，鑒于目前企業(yè)在社會(huì)保障負(fù)擔(dān)過(guò)重的現(xiàn)狀，在總體降低社會(huì)保障費(fèi)率的同時(shí)，可通過(guò)逐步提高個(gè)人的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)率，均衡用人單位與參保者個(gè)人的責(zé)任分擔(dān)。二是引入市場(chǎng)機(jī)制，利用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)革除政府既是責(zé)任者又是生產(chǎn)者的弊端。例如，政府可采取委托、承包、采購(gòu)等方式，向社會(huì)組織或個(gè)體購(gòu)買社會(huì)保障服務(wù)，以提高社會(huì)保障供給的有效性；推動(dòng)PPP模式在社會(huì)保障領(lǐng)域的運(yùn)用，打破行政監(jiān)管與行業(yè)壟斷，以促進(jìn)社會(huì)保障服務(wù)的多樣性。三是注重社會(huì)資源的鼓勵(lì)與吸引，以此減輕政府社會(huì)保障財(cái)政壓力。例如，通過(guò)稅收政策的健全，激勵(lì)企業(yè)年金、職業(yè)年金及其他補(bǔ)充企業(yè)社會(huì)保障制度的發(fā)展；通過(guò)社會(huì)組織制度的創(chuàng)新，促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大福利彩票發(fā)行規(guī)模。

（三）注重合理方式的選擇，規(guī)范政府間社會(huì)保障權(quán)責(zé)配置

國(guó)家社會(huì)保障權(quán)是否能夠得到保障，不單取決于形式化法律的宣示，更取決于政府間權(quán)責(zé)配置是否合理。

首先，厘清各級(jí)政府之間社會(huì)保障權(quán)責(zé)的邊界。一般認(rèn)為，全國(guó)性社會(huì)保障產(chǎn)品及必須在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排的社會(huì)保障事務(wù)由中央政府負(fù)責(zé)；地方性社會(huì)保障產(chǎn)品及社會(huì)保障事務(wù)由地方政府負(fù)責(zé)；對(duì)于具有跨地區(qū)“外部性”的社會(huì)保障事務(wù)，中央政府應(yīng)在一定程度上進(jìn)行參與。[13]然而我國(guó)社會(huì)保障保障權(quán)責(zé)在政府間配置不規(guī)范：屬于中央政府負(fù)責(zé)的社會(huì)保障事務(wù)，地方政府卻承擔(dān)了大部分甚至全部責(zé)任，如發(fā)展全國(guó)統(tǒng)一的公共基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)、提供完善的軍人社會(huì)保障產(chǎn)品等；屬于地方政府負(fù)責(zé)的社會(huì)保障事務(wù)，中央政府卻承擔(dān)了大部分甚至全部責(zé)任，如城市最低生活保障、公共衛(wèi)生保健及醫(yī)療等；屬于中央與地方政府共同負(fù)責(zé)的社會(huì)保障事務(wù)，始終處于“討價(jià)還價(jià)”的相互推諉中，致使社會(huì)保障領(lǐng)域出現(xiàn)責(zé)任盲區(qū)。對(duì)此，可結(jié)合國(guó)外社會(huì)保障權(quán)責(zé)配置實(shí)踐[14]，按照如下思路劃分：“基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，中央政府直接承擔(dān)管理責(zé)任?；踞t(yī)療保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，省級(jí)政府和中央政府共同承擔(dān)管理責(zé)任，省級(jí)政府具體負(fù)責(zé)政策制定、資金管理籌集，中央政府承擔(dān)轉(zhuǎn)移支付、風(fēng)險(xiǎn)調(diào)劑、統(tǒng)一管理信息系統(tǒng)等輔助責(zé)任。工傷、失業(yè)、救助等由地方政府負(fù)責(zé)。”[15]在具體安排方面，第一步應(yīng)當(dāng)優(yōu)先劃分中央政府社會(huì)保障專屬事權(quán)與支出責(zé)任；第二步應(yīng)明確界定地方政府社會(huì)保障自主事權(quán)及其支出責(zé)任；第三步應(yīng)壓縮中央與地方政府社會(huì)保障共管事務(wù)范圍并細(xì)分支出責(zé)任。

其次，應(yīng)從責(zé)任分擔(dān)上做出更具操作性的制度安排，完善社會(huì)保障支出責(zé)任分擔(dān)法律機(jī)制。政府間如果不通過(guò)事前明確劃分支出事權(quán)，以確定的方式承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任，而是事前將責(zé)任隱性化、模糊化，事后又進(jìn)行大規(guī)模的、非規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以解決收支失衡的問(wèn)題，其結(jié)果將會(huì)使社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行陷入惡性循環(huán)，加劇收支矛盾，亦不利于地區(qū)間社會(huì)保障水平的平衡。[16]誠(chéng)是如此，中央與地方政府、地方各級(jí)政府之間權(quán)責(zé)分擔(dān)主體如何選擇、分擔(dān)比例如何確定、分擔(dān)義務(wù)如何落實(shí)等實(shí)質(zhì)性問(wèn)題卻沒(méi)有得到立法的進(jìn)一步明確，以致實(shí)踐中，社會(huì)保障事權(quán)的重心不斷下移，導(dǎo)致大部分基層政府支出責(zé)任超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，地方社會(huì)保障財(cái)政危機(jī)日趨嚴(yán)重。中央政府的任務(wù)則在于保障地方政府的實(shí)物給付及社會(huì)保障基金的現(xiàn)金給付的最低限，地方政府的任務(wù)在于更高層次社會(huì)保障的給付。[17]因此，關(guān)于國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位及政府機(jī)關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的轉(zhuǎn)制成本應(yīng)由中央政府承擔(dān)；關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出責(zé)任，應(yīng)劃定在中央和省級(jí)范圍內(nèi)，以中央財(cái)政為主，市級(jí)以下政府財(cái)政免于負(fù)擔(dān)；關(guān)于醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政支出責(zé)任應(yīng)劃定在中央與省、市級(jí)范圍內(nèi)，以中央和省級(jí)財(cái)政為主，縣以下財(cái)政免于負(fù)擔(dān)；關(guān)于社會(huì)救助和社會(huì)福利財(cái)政支出責(zé)任，中央政府只負(fù)責(zé)最低限度的社會(huì)救助和福利保障的兜底財(cái)政支出責(zé)任，地方各級(jí)政府承擔(dān)主要財(cái)政支出責(zé)任。

再次，還要明晰政府部門間社會(huì)保障權(quán)責(zé)。政府部門間社會(huì)保障權(quán)責(zé)之所以混雜，根本原因在于法律對(duì)社會(huì)保障資金的征收權(quán)、所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、受益權(quán)如何配置尚未明確。因此，須在按照大部制思路，整合分散在各部門的社保職權(quán)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理的前提下，通過(guò)明確權(quán)利主體，確定義務(wù)能夠得到履行，以做到權(quán)責(zé)分明。當(dāng)前，首要問(wèn)題是明確人社部門與財(cái)政部門的關(guān)系、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)同地稅部門及人社部門的關(guān)系。[18]就未來(lái)發(fā)展而言，地稅機(jī)構(gòu)將轉(zhuǎn)化為公共稅費(fèi)統(tǒng)一征收機(jī)構(gòu)，社會(huì)保險(xiǎn)局及其相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)將成為社會(huì)保障公共服務(wù)的提供機(jī)構(gòu)，社會(huì)保障理事會(huì)及其相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)和委員會(huì)將成為社會(huì)保障公共基金的管理機(jī)構(gòu)，還有公共服務(wù)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系。

五、結(jié)語(yǔ)

在全面推進(jìn)法治建設(shè)的征途中，法治思維及法治方式是破解社會(huì)保障問(wèn)題的根本守則。權(quán)責(zé)是法律制度的核心，社會(huì)保障權(quán)責(zé)配置是否合理是衡量關(guān)系著該領(lǐng)域改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。面對(duì)當(dāng)下現(xiàn)狀，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障權(quán)責(zé)配置的合理化，首先，需要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的法制化，即通過(guò)立法明確其頂層設(shè)計(jì)，將社會(huì)保障問(wèn)題逐步納入法制軌道，確保該領(lǐng)域權(quán)責(zé)配置的有法可依。其次，需要實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)配置的法治化，即在社會(huì)保障法制化的基礎(chǔ)上，通過(guò)良法細(xì)化政府與市場(chǎng)和政府間之橫縱兩個(gè)層級(jí)的權(quán)責(zé)。橫向配置上，應(yīng)在明確政府社會(huì)保障權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，采取委托、承包、采購(gòu)、PPP等市場(chǎng)方式促進(jìn)政府責(zé)任的落實(shí)。最迫切的是，優(yōu)化社會(huì)組織登記管理的規(guī)范及程序，以破除社會(huì)資源進(jìn)入社會(huì)保障領(lǐng)域的壁壘；采取稅收優(yōu)惠、社會(huì)引導(dǎo)、慈善刺激等手段，以鼓勵(lì)、吸引社會(huì)資源實(shí)施社會(huì)保障，從而減輕政府財(cái)政壓力。縱向配置上，應(yīng)根據(jù)社會(huì)保障產(chǎn)品的不同性質(zhì)及國(guó)際上其權(quán)責(zé)配置的實(shí)踐，采取先明確中央和地方政府社會(huì)保障專屬權(quán)責(zé)、共享權(quán)責(zé)，后細(xì)化地方各級(jí)政府社會(huì)保障權(quán)責(zé)的進(jìn)路，并通過(guò)完善社會(huì)保障責(zé)任分擔(dān)法律機(jī)制，以促進(jìn)其權(quán)責(zé)的規(guī)范化、科學(xué)化及法治化運(yùn)轉(zhuǎn)。

當(dāng)下，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”與“推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分”不僅是全面深化改革的壁壘，亦是社會(huì)保障領(lǐng)域改革的理論難題。通過(guò)社會(huì)保障權(quán)責(zé)配置的規(guī)范分析旨在將這一宏觀命題轉(zhuǎn)化為微觀的敘述，借此展現(xiàn)市場(chǎng)與政府機(jī)制在配置社會(huì)保障資源上的原貌，以進(jìn)一步窺探如何更好發(fā)揮政府機(jī)制在社會(huì)保障資源配置方面的作用。當(dāng)然，這種探討是初步的。須知，要突破上述兩大難題，必須將其與加快社會(huì)保障領(lǐng)域改革相結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)。

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［責(zé)任編輯：曉 智］

The Configuration of Social Security Rights and Responsibilities: A Normative Analysis Perspective

YU Pengfeng
(Xiamen University, Xiamen 361005, Fujian Province, China)

There are vertical and horizontal two-level for the configuration of social security rights and responsibilities— one is between the government and the market and the other is inter-governmental. The lagging legalization of social security led to the unbalance of horizontal-vertical allocation— the bias configuration between the government and the market and the careless configuration between governments seriously restricted the effectiveness of the system. The key to correct horizontal configuration is to seek the balance between the certainty of government responsibility and the diversity of implementation and while the government playing a fundamental role, it should advocate the return of individual responsibility, the introduction of market mechanism and the penetration of civil power. The refining of vertical relationship requires to further standardize affair rights and expenditure responsibility among governments at all levels through the method of combining the principle of constitutional level and the specific provisions of the legal level; the refining needs to make more operational system arrangement from the responsibility sharing, perfect the legal mechanism of inter-governmental burden sharing on social security expenditure.

social security; rights and liabilities guarantee; normative analysis

D632.1

A

1673-2375（2017）01-0097-09

2016-11-09

本文是國(guó)家社科基金后期資助項(xiàng)目“我國(guó)社會(huì)救助立法理念研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14FFX011）的階段性成果。

余鵬峰（1990—），男，江西鄱陽(yáng)人，廈門大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：財(cái)稅法。