關(guān)于人大開(kāi)展對(duì)政府部門工作評(píng)議的思考和探討

開(kāi)展對(duì)政府部門的工作評(píng)議，是地方人大及其常委會(huì)履行監(jiān)督職能的一種方式，是地方人大在監(jiān)督實(shí)踐中的一項(xiàng)創(chuàng)新。圍繞人大對(duì)政府部門的工作評(píng)議，今年黃浦區(qū)人大工作研究會(huì)城建組拜訪約談了常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)，參與工作評(píng)議的有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志，召開(kāi)了部分人大代表座談會(huì)，走訪聽(tīng)取了接受評(píng)議的區(qū)民政局領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)，就開(kāi)展工作評(píng)議在認(rèn)識(shí)上的統(tǒng)一、實(shí)踐上的定位、操作上的規(guī)范、工作上的把握進(jìn)行了調(diào)研和探討。

一、黃浦區(qū)人大常委會(huì)組織開(kāi)展對(duì)區(qū)政府部門工作評(píng)議的有關(guān)情況

2015年，黃浦區(qū)人大常委會(huì)在區(qū)委的支持和區(qū)政府的配合下，選擇區(qū)民政局，首次啟動(dòng)了對(duì)政府部門的工作評(píng)議。常委會(huì)制訂了關(guān)于開(kāi)展工作評(píng)議的試行辦法、通過(guò)了關(guān)于對(duì)區(qū)民政局開(kāi)展工作評(píng)議的實(shí)施意見(jiàn)，分準(zhǔn)備、調(diào)研、評(píng)議、整改四個(gè)階段，歷時(shí)數(shù)月開(kāi)展了工作評(píng)議。

在調(diào)研階段，黃浦區(qū)人大常委會(huì)的評(píng)議工作班子分幾個(gè)組梳理了89件民政工作適用的專業(yè)法律法規(guī)，訪談了區(qū)民政干部、市和區(qū)相關(guān)部門、有關(guān)事業(yè)單位、部分困難群眾，組織開(kāi)展了各街道代表組的專題活動(dòng)，組織區(qū)民政局干部進(jìn)行了法律知識(shí)考試。在評(píng)議會(huì)議上，區(qū)人大常委會(huì)聽(tīng)取民政局的工作報(bào)告、評(píng)議工作組的調(diào)查報(bào)告，開(kāi)展了評(píng)議，并由常委會(huì)全體組成人員對(duì)民政局的工作情況進(jìn)行了書面測(cè)評(píng)。在評(píng)議會(huì)議以后，常委會(huì)將調(diào)查和評(píng)議中提出的具體意見(jiàn)形成20個(gè)問(wèn)題，用書面項(xiàng)目化清單的形式交給區(qū)民政局進(jìn)行整改，并抓好督促、落實(shí)整改。事后區(qū)民政局領(lǐng)導(dǎo)談到，評(píng)議是對(duì)民政局工作全方位的宣傳和推動(dòng)，是在理解基礎(chǔ)上的監(jiān)督，評(píng)議使民政局干部的依法行政意識(shí)、人大意識(shí)得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)。一些參加了評(píng)議活動(dòng)的代表們反映，對(duì)民政工作的評(píng)議涉及面廣，相比常委會(huì)一般的工作審議力度更大、更接地氣。也有的代表提出要有好的機(jī)制與其配套，要加大代表參與的廣泛性。2016年黃浦區(qū)人大常委會(huì)又組織開(kāi)展了對(duì)區(qū)房管局的工作評(píng)議。

二、人大開(kāi)展對(duì)政府部門的工作評(píng)議需要思考和理順的幾個(gè)問(wèn)題

一是要不要開(kāi)展人大對(duì)政府部門的工作評(píng)議？黃浦區(qū)人大常委會(huì)兩年來(lái)開(kāi)展的工作評(píng)議取得了較好成效，不少地方市縣人大也有許多成功的實(shí)踐。但是目前各地人大對(duì)開(kāi)展這一工作的看法依然不一，對(duì)政府部門的工作評(píng)議還沒(méi)有成為地方人大及其常委會(huì)開(kāi)展監(jiān)督的剛性的常規(guī)性動(dòng)作，上海各區(qū)縣在實(shí)踐中運(yùn)用的也還很少。而從政府部門來(lái)看，總體上能夠理解、支持，并認(rèn)真對(duì)待，但也有不少的人把它作為外加的任務(wù)、額外的負(fù)擔(dān)，被動(dòng)應(yīng)付。二是怎么樣把握人大對(duì)政府部門工作評(píng)議的定位？人大對(duì)政府部門工作評(píng)議的實(shí)質(zhì)是評(píng)政府的專門部門，還是評(píng)政府的專項(xiàng)工作？是對(duì)事的監(jiān)督還是對(duì)人的監(jiān)督？如何按照現(xiàn)有的法律規(guī)定來(lái)理解人大對(duì)政府部門的工作評(píng)議？三是怎么樣開(kāi)展對(duì)政府部門的工作評(píng)議？評(píng)議工作的重點(diǎn)是什么？評(píng)議工作的主體是誰(shuí)？評(píng)議工作的對(duì)象怎么確定？評(píng)議工作的效果如何體現(xiàn)？如何使工作評(píng)議在區(qū)的全局發(fā)展中更好地發(fā)揮積極作用？

三、人大開(kāi)展對(duì)政府部門工作評(píng)議的意見(jiàn)建議

1、要增強(qiáng)共識(shí)，充分認(rèn)識(shí)開(kāi)展工作評(píng)議的重要性和可行性

其一，從我國(guó)政治體制設(shè)置看。我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。人大監(jiān)督是國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的要求、是國(guó)家最高層次的監(jiān)督，加強(qiáng)和改善人大監(jiān)督是堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要方面。地方人大對(duì)政府部門開(kāi)展工作評(píng)議，強(qiáng)化監(jiān)督工作剛性、增強(qiáng)監(jiān)督工作效能，是人大按照政治體制要求努力作為的表現(xiàn)。其二，從現(xiàn)行法律法規(guī)看。地方組織法和監(jiān)督法都規(guī)定：各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實(shí)施監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、公正司法。監(jiān)督法規(guī)定了人大常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督的七種形式，對(duì)政府部門進(jìn)行工作評(píng)議的監(jiān)督方式可以說(shuō)源于監(jiān)督法所規(guī)定的人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議人民政府的專項(xiàng)工作報(bào)告，它與聽(tīng)取和審議政府專項(xiàng)工作報(bào)告的性質(zhì)相同、操作相似，所不同的在于拓展了監(jiān)督的深度和廣度，它的綜合性、法律性顯得更強(qiáng)。去年上海市人大常委會(huì)在修訂的代表法實(shí)施辦法中規(guī)定：市和區(qū)縣人民代表大會(huì)代表根據(jù)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的統(tǒng)一安排，參加對(duì)本級(jí)人民政府及其所屬各部門、人民法院、人民檢察院工作的評(píng)議活動(dòng)。人大常委會(huì)開(kāi)展對(duì)政府部門的工作評(píng)議符合我國(guó)憲法和法律的精神。其三，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求看。在上海當(dāng)好全國(guó)改革開(kāi)放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者的這一要求下，黃浦正在為建設(shè)世界最具影響力的國(guó)際大都市中心城區(qū)而努力奮斗。人大作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，處在社會(huì)主義民主法治建設(shè)的第一線，必須從自身的職責(zé)定位出發(fā)，緊緊圍繞全區(qū)的重點(diǎn)工作來(lái)謀劃和推進(jìn)自身工作，更好發(fā)揮地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的積極作用。人大常委會(huì)開(kāi)展對(duì)政府部門的工作評(píng)議是人大依法履職盡責(zé)、提高監(jiān)督實(shí)效的實(shí)踐要求，是積極可行的。

2、要理清思路，正確把握人大對(duì)政府部門工作評(píng)議的定性和定位

其一，是要從人大的政治屬性和職責(zé)定位出發(fā)來(lái)界定對(duì)政府部門工作評(píng)議的定性。人大與政府同屬國(guó)家機(jī)關(guān)，目標(biāo)宗旨相同，政府作為執(zhí)行機(jī)關(guān)要具體落實(shí)目標(biāo)要求，任務(wù)重、責(zé)任大，權(quán)力機(jī)關(guān)要通過(guò)法律監(jiān)督、工作監(jiān)督支持和促進(jìn)執(zhí)行機(jī)關(guān)的工作。人大開(kāi)展對(duì)政府部門的工作評(píng)議不是區(qū)委對(duì)政府的工作巡視、干部考察，不是政府對(duì)下屬部門的工作考核。人大對(duì)政府部門工作評(píng)議的定性應(yīng)該是權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行機(jī)關(guān)工作的監(jiān)督，是一種協(xié)同、支持和促進(jìn)。其二，是要按照監(jiān)督法的規(guī)定來(lái)正確把握人大對(duì)政府部門工作評(píng)議的定位。監(jiān)督法規(guī)定的人大常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督的七種形式中，第一種是人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議人民政府的專項(xiàng)工作報(bào)告。人代會(huì)審議政府全面工作，人大常委會(huì)審議政府專項(xiàng)工作，人大常委會(huì)對(duì)政府部門的工作評(píng)議主要應(yīng)該是評(píng)政府的專項(xiàng)工作，而不是評(píng)政府的專門部門。早些年不少地方包括上海一些區(qū)縣人大常委會(huì)開(kāi)展了對(duì)被任命政府官員的述職評(píng)議，后來(lái)也引發(fā)了一些爭(zhēng)議，其中涉及其對(duì)事還是對(duì)人的問(wèn)題。地方人大有任免權(quán)，但這種任免不是過(guò)程的管理，而是任免職的決定。以此理解，以民政局為例，人大常委會(huì)對(duì)區(qū)民政局開(kāi)展工作評(píng)議應(yīng)該主要是人大常委會(huì)對(duì)區(qū)政府民政工作開(kāi)展工作評(píng)議，它的定位是區(qū)人大常委會(huì)審議和評(píng)議區(qū)人民政府的民政工作。評(píng)議針對(duì)的是政府，涉及部門包括民政局、各街道及其他相關(guān)部門，進(jìn)行工作匯報(bào)的應(yīng)該是區(qū)政府的分管領(lǐng)導(dǎo)，這樣從全區(qū)的視角出發(fā)促進(jìn)民政工作就更加有利。其三，是要從人大及其常委會(huì)的屬性和特性出發(fā)來(lái)認(rèn)識(shí)和把握人大對(duì)政府部門的工作評(píng)議。人大對(duì)政府部門的工作評(píng)議是權(quán)力機(jī)關(guān)的工作運(yùn)作，應(yīng)該體現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)的工作特性，即主要體現(xiàn)法律性、人民性和公開(kāi)性。法律性主要體現(xiàn)在人大的依法監(jiān)督和被評(píng)議部門的依法行政，要看學(xué)法、用法、執(zhí)法、守法。人民性體現(xiàn)在人大是人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，人大的監(jiān)督要依靠同時(shí)接受人民的監(jiān)督，評(píng)議要集中反映人民群眾的意志，要看服務(wù)人民群眾的實(shí)效，要發(fā)揮人民群眾對(duì)評(píng)議雙方監(jiān)督促進(jìn)作用，防止權(quán)力的濫用。公開(kāi)性體現(xiàn)在評(píng)議要求的公開(kāi)、過(guò)程的公開(kāi)、情況的公開(kāi)、效果的公開(kāi)。監(jiān)督法將公眾參與制度作為一項(xiàng)重要內(nèi)容予以規(guī)定，在其第9章第48條中，直接或間接涉及的有近10處。人大對(duì)政府部門的工作評(píng)議是一種監(jiān)督行為，必須堅(jiān)持民主集中制，遵循集體行使職權(quán)的原則。應(yīng)該遵循人大不干預(yù)具體工作、不參與具體事務(wù)的原則，不對(duì)專業(yè)的行政事務(wù)作門外漢的隨意評(píng)判。

3、要規(guī)范運(yùn)作，發(fā)揮工作評(píng)議對(duì)政府工作監(jiān)督促進(jìn)的積極效能

黃浦區(qū)人大常委會(huì)制訂了關(guān)于開(kāi)展工作評(píng)議的試行辦法、通過(guò)了具體的實(shí)施意見(jiàn)。辦法對(duì)評(píng)議工作的主體、評(píng)議的重點(diǎn)內(nèi)容、評(píng)議工作的對(duì)象、評(píng)議工作的程序等都作出了具體的規(guī)定。解讀中，我們有幾點(diǎn)思考。其一，開(kāi)展評(píng)議工作的主體是區(qū)人大常委會(huì)，評(píng)議活動(dòng)邀請(qǐng)部分人大代表參加。評(píng)議工作的主體是區(qū)人大常委會(huì)，這既要體現(xiàn)在常委會(huì)舉行的評(píng)議會(huì)議上，也要體現(xiàn)在評(píng)議會(huì)議前的調(diào)研和會(huì)后的工作中，評(píng)議工作班子要由常委會(huì)組成人員為主構(gòu)成。在評(píng)議的全過(guò)程中可以加大人大代表的參與面和參與度，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”等方式更多地反映群眾的意志。其二，辦法規(guī)定評(píng)議工作的對(duì)象是區(qū)人民政府若干組成部門。按照前面的分析，人大常委會(huì)應(yīng)該選擇人民政府的專項(xiàng)工作，涉及一些專門部門。選擇中可以結(jié)合全區(qū)重大課題的調(diào)研，結(jié)合與人民群眾直接聯(lián)系較多的事項(xiàng)。其三，辦法規(guī)定評(píng)議的內(nèi)容是執(zhí)法、依法履職、為民服務(wù)。從人大常委會(huì)對(duì)人大負(fù)責(zé)的角度看，具體內(nèi)容除了相關(guān)的法律法規(guī)，還可以對(duì)照的是人代會(huì)通過(guò)的政府工作報(bào)告、關(guān)于政府工作報(bào)告的決議的執(zhí)行情況，檢查政府對(duì)人代會(huì)精神的執(zhí)行情況。其四，評(píng)議工作的程序分為評(píng)議準(zhǔn)備、調(diào)研、會(huì)議、整改四個(gè)環(huán)節(jié)。建議做實(shí)各街道代表組對(duì)政府專項(xiàng)工作的評(píng)議評(píng)估活動(dòng)，推進(jìn)人大監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合，更多收集人民群眾的意見(jiàn)要求，提高監(jiān)督實(shí)效性和社會(huì)參與度。其五，評(píng)議工作的效果。評(píng)議工作要起到促進(jìn)政府工作的目的，情況應(yīng)該抄報(bào)區(qū)委、區(qū)政府，以書面附件的形式報(bào)次年的區(qū)人民代表大會(huì)。有關(guān)情況還應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣?huì)公開(kāi)。