關(guān)于預(yù)算監(jiān)督若干問(wèn)題的探討

趙立新

預(yù)算監(jiān)督是國(guó)家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的組成部分，是保證預(yù)算職能實(shí)現(xiàn)的重要手段。預(yù)算監(jiān)督旨在通過(guò)預(yù)算資金的籌集、分配和使用等各個(gè)環(huán)節(jié)，指向?qū)︻A(yù)算資金活動(dòng)的監(jiān)督。2014年8月，全國(guó)人大常委會(huì)修訂頒行了新預(yù)算法，新預(yù)算法第九章專章規(guī)定了預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容。在此，筆者結(jié)合自己學(xué)習(xí)的體會(huì)，對(duì)預(yù)算監(jiān)督談一點(diǎn)個(gè)人看法。

新預(yù)算法第八十三條到第九十條按監(jiān)督主體的不同分別規(guī)定了預(yù)算監(jiān)督的不同種類：人大監(jiān)督、上級(jí)政府監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、政府部門監(jiān)督及社會(huì)公眾監(jiān)督。從法律設(shè)定的條款來(lái)看，對(duì)預(yù)算的監(jiān)督是多層級(jí)、寬覆蓋的，這其中人大監(jiān)督具有特殊作用。人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督在形式方面表現(xiàn)為程序性，但核心是其法定性。這從預(yù)算法和監(jiān)督法一系列程序設(shè)定中就可以清晰地體現(xiàn)出來(lái)。如預(yù)算在執(zhí)行中遇有重大調(diào)整，須提請(qǐng)同級(jí)人大審查批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)、不得調(diào)整預(yù)算。預(yù)算的執(zhí)行情況和決算草案也需經(jīng)同級(jí)人大批準(zhǔn)后才發(fā)生法律效力。當(dāng)然，人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督明顯不同，后兩者屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督范疇，可以歸類為行政監(jiān)督。人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督源于我國(guó)憲法規(guī)定的權(quán)力架構(gòu)和制度安排，基于各級(jí)人大及其常委會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)屬性的特征而論，人大監(jiān)督具有最高法律效力。除此之外，人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督在監(jiān)督內(nèi)容方面也存在著差異。人大監(jiān)督更具宏觀性、方向性，罕有涉及具體入微的預(yù)算事項(xiàng)。審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督則側(cè)重微觀領(lǐng)域，可以對(duì)有關(guān)預(yù)算收支分類科目的類、款、項(xiàng)、目逐筆核算、查對(duì)、問(wèn)詢。在此，筆者無(wú)意對(duì)廣義意義上的預(yù)算監(jiān)督進(jìn)行全面論述，只著重談一下人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。

依預(yù)算法，人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督遵循如下法定原則。其一，關(guān)于監(jiān)督主體。對(duì)預(yù)算監(jiān)督的主體是縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)。需明確的是，各級(jí)人民代表大會(huì)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、其他專門委員會(huì)和人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)不能作為監(jiān)督主體，沒(méi)有監(jiān)督權(quán)。不過(guò)，依各級(jí)人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)的委托，財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、其他專門委員會(huì)和人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以就預(yù)算監(jiān)督的具體事項(xiàng)開展相關(guān)基礎(chǔ)工作。其二，關(guān)于監(jiān)督層級(jí)。人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督采用“下監(jiān)一級(jí)”的層級(jí)設(shè)定。具體說(shuō)來(lái)，即全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督中央和各省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算、決算?？h級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督本級(jí)和下一級(jí)預(yù)算、決算。稍有例外的是，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)只監(jiān)督本級(jí)政府預(yù)算。原因顯而易見，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府是最低一級(jí)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，不存在隸屬它的下級(jí)行政機(jī)關(guān)。而且按照憲法規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)不設(shè)置常務(wù)委員會(huì)，因此只能由人民代表大會(huì)行使對(duì)預(yù)算的監(jiān)督權(quán)。其三，關(guān)于監(jiān)督方式。監(jiān)督法規(guī)定了七種法定監(jiān)督方式，這其中“審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告，聽取和審議審計(jì)工作報(bào)告”是專門適用對(duì)預(yù)算監(jiān)督的特殊方式，系獨(dú)占性監(jiān)督條款。那么，其余六種能否適用于對(duì)預(yù)算的監(jiān)督呢？預(yù)算法第八十四條、八十五條回答了這個(gè)問(wèn)題。第八十四條是有關(guān)特定問(wèn)題調(diào)查的規(guī)定，第八十五條是有關(guān)詢問(wèn)和質(zhì)詢的規(guī)定。至于聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查、規(guī)范性文件的備案審查、撤職案的審議和決定這幾種監(jiān)督方式在預(yù)算法中并無(wú)提及。對(duì)規(guī)范預(yù)算監(jiān)督而言，預(yù)算法系特殊法，應(yīng)優(yōu)先使用?；诖?，按照公權(quán)力（人大監(jiān)督權(quán)無(wú)疑屬于公權(quán)力）“法無(wú)授權(quán)即禁止”的法理原則，上述四種監(jiān)督方式是不能適用于對(duì)預(yù)算的監(jiān)督的。

（作者單位：吉林省人大財(cái)經(jīng)委）