要全面地認(rèn)識(shí)人大對(duì)地方立法的主導(dǎo)作用

陳維民

地方人大及其常委會(huì)主導(dǎo)立法，或者說在地方立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用，這本來是一件十分明確的事情。無論是在改革開放初期因種種原因，地方立法任務(wù)主要由政府承擔(dān)，還是現(xiàn)在許多地方仍主要由政府提供法規(guī)初稿、有的地方人大常委會(huì)審議通過法規(guī)議案走過場(chǎng)等，都不能成為懷疑地方人大及其常委會(huì)主導(dǎo)地方立法這一憲法原則和立法實(shí)踐的依據(jù)，更不能片面地認(rèn)為“在中國(guó)，如果沒有政府同意人大對(duì)地方法規(guī)不可能自主決定”“人大主導(dǎo)立法是一個(gè)偽命題”。

首先，人大擁有“立法主導(dǎo)權(quán)”是人民主權(quán)和憲治原則的重要體現(xiàn)

“人民主權(quán)”是現(xiàn)代民主制度的核心，而“人民主權(quán)”最根本的實(shí)體性權(quán)力就是立法權(quán)，即我們常說的統(tǒng)治階級(jí)通過行使立法權(quán)，把自己的意志以法律的形式表現(xiàn)出來，使之具有普遍遵行的效力?？档聦?duì)此有過十分清晰地表述：“立法權(quán)，從它的理性原則來看，只能屬于人民的聯(lián)合意志。因?yàn)橐磺袡?quán)利都從這個(gè)權(quán)力產(chǎn)生?！盵1]在所有的現(xiàn)代民主國(guó)家里，立法權(quán)無一例外地屬于議會(huì)或國(guó)會(huì)，因?yàn)椤傲⒎?quán)是屬于人民的，而且只能是屬于人民的”[2]是重要的憲政原則。

在我國(guó)，從1954年的第一部憲法直至1982年的第四部憲法，“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)”一直作為重要的憲法原則體現(xiàn)在憲法里。2000年，為了完善人民代表大會(huì)制度，我國(guó)制定了立法法，從立法權(quán)限、立法程序、法律解釋等重要環(huán)節(jié)對(duì)全國(guó)以及地方人大及其常委會(huì)主導(dǎo)立法作出了詳盡規(guī)定。這就表明，人大主導(dǎo)立法，不僅是憲法原則，而且是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的憲法責(zé)任。堅(jiān)持人大主導(dǎo)立法，發(fā)揮人大對(duì)立法的主導(dǎo)作用，實(shí)際上是恪守憲法原則、弘揚(yáng)憲法精神、履行憲法使命。

其次，地方人大主導(dǎo)地方立法是黨的十八屆四中全會(huì)推進(jìn)依法治國(guó)、依憲治國(guó)的重要舉措

1979年頒布的地方組織法和1982年制定的憲法，以憲法和國(guó)家基本法的形式設(shè)定了地方立法權(quán)，這是我國(guó)立法體制的重大改革。1982年修訂的地方組織法又進(jìn)一步將地方立法權(quán)擴(kuò)大至“較大的市”。2014年新修訂的立法法全面賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。從憲法和法律有關(guān)法條看，地方立法權(quán)是一種附有必要條件和授權(quán)性質(zhì)的職權(quán)，但由于這種賦權(quán)的唯一性，地方人大主導(dǎo)立法的地位沒有改變。為了全面實(shí)行依法治國(guó)，黨的十八屆四中全會(huì)提出：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用?！边@是黨從建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家總體目標(biāo)出發(fā)，在新的歷史起點(diǎn)上發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用的一項(xiàng)重要制度設(shè)計(jì)，對(duì)發(fā)展和完善人民代表大會(huì)制度、推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。十八屆四中全會(huì)的這一決定，標(biāo)志著“發(fā)揮地方人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用”成為我黨全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要舉措。在這種形勢(shì)下，有的地方黨委，如深圳市委專門出臺(tái)了進(jìn)一步發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中主導(dǎo)作用的意見。

第三，準(zhǔn)確把握、全面認(rèn)識(shí)人大的立法主導(dǎo)權(quán)

之所以會(huì)對(duì)人大主導(dǎo)立法產(chǎn)生疑問，關(guān)鍵在于對(duì)人大在立法中的主導(dǎo)地位和主導(dǎo)作用缺乏全面、準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。根據(jù)憲法法律有關(guān)規(guī)定和地方擁有立法權(quán)以來的立法實(shí)踐，我認(rèn)為人大主導(dǎo)地方立法的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一這個(gè)重要原則上，人大處于中心地位。憲法、地方組織法、立法法等明確了人大主導(dǎo)立法的憲法地位，地方組織法、監(jiān)督法等將“確保憲法法律在本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)施”賦予了各級(jí)人大及其常委會(huì)，黨的十八屆四中全會(huì)也明確提出“完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度”；立法法和監(jiān)督法規(guī)定了本級(jí)行政、司法機(jī)關(guān)和下一級(jí)人大及其常委會(huì)的規(guī)范性文件要經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)備案審查，對(duì)超越法定權(quán)限，同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的“有權(quán)予以撤銷”。

二是在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)地方立法工作統(tǒng)籌安排、總體設(shè)計(jì)，統(tǒng)領(lǐng)立法工作全局。在立項(xiàng)、起草、審議、修改等各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，合理配置立法資源，牢牢把握立法方向和立法進(jìn)程，既充分調(diào)動(dòng)行政司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)有關(guān)各方的積極性，妥善平衡各方需求，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，又防止部門利益干擾，樹立立法機(jī)關(guān)的權(quán)威性。

三是在立法的選題立項(xiàng)上起決定作用。嚴(yán)格落實(shí)立法法規(guī)定的立法案由人大及其常委會(huì)審議決定，立法項(xiàng)目由人大常委會(huì)通過立法計(jì)劃的形式進(jìn)行統(tǒng)籌安排，以保證各級(jí)人大及其常委會(huì)緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局和改革發(fā)展穩(wěn)定全局來謀劃和組織立法工作，增強(qiáng)立法的針對(duì)性、及時(shí)性和系統(tǒng)性。

四是在立法過程中始終把握主動(dòng)權(quán)。大部分有立法權(quán)的省市都做到了建立法規(guī)起草小組制度，加強(qiáng)人大對(duì)起草工作的組織和主導(dǎo)；獨(dú)立組織立法調(diào)研和論證，提高人大把握立法項(xiàng)目方向、突出立法項(xiàng)目重點(diǎn)及解決立法難點(diǎn)的主動(dòng)性和實(shí)效性；嚴(yán)格授權(quán)起草立法草案程序，制定立法技術(shù)規(guī)范，強(qiáng)化對(duì)法規(guī)制定工作的規(guī)范和指導(dǎo)；重要立法項(xiàng)目組織開展聽證會(huì)、研討會(huì)，實(shí)行立法評(píng)估制度，等等。

五是人大代表和常委會(huì)組成人員的權(quán)力意識(shí)和主體作用發(fā)揮得越來越充分。這些年來，地方人代會(huì)上人大代表提出法規(guī)案的越來越多，人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)提出法規(guī)案的越來越多，人大及其常委會(huì)審議法規(guī)案越來越嚴(yán)肅認(rèn)真，審議質(zhì)量越來越高。人大及其常委會(huì)審議法規(guī)案，不僅在形式上、在實(shí)質(zhì)上也越來越體現(xiàn)“人民的聯(lián)合意志”。以上海有關(guān)研究機(jī)構(gòu)對(duì)上海市人大常委會(huì)在立法中作用的研究報(bào)告為例，人大對(duì)法規(guī)草案的修改情況從絕對(duì)數(shù)量上看呈上升趨勢(shì)：八屆時(shí)對(duì)草案文字性修改的平均值為948.2字/部，到十屆時(shí)已增加到了1903字/部；八屆到十屆，人大對(duì)法規(guī)草案的實(shí)質(zhì)性修改在內(nèi)容上發(fā)生了一定的變化，八屆人大時(shí)實(shí)質(zhì)性的修改主要是針對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)的增減，對(duì)行政機(jī)關(guān)的限制和監(jiān)督很少涉及，從九屆開始對(duì)行政機(jī)關(guān)的限制性條款逐漸增多，十屆人大期間對(duì)行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人的權(quán)利平衡更加明顯，涉及行政機(jī)關(guān)權(quán)利、義務(wù)的條款被修改的概率加大，每一部法規(guī)中都有這樣的修改。

當(dāng)前，地方立法權(quán)已經(jīng)擴(kuò)大到所有設(shè)區(qū)的市，因此，厘清關(guān)于地方人大是否擁有立法主導(dǎo)權(quán)這個(gè)問題就顯得更加重要和迫切了。

注釋：

[1]【德】康德：《法律哲學(xué)》，《西方法律思想史資料選編》（中譯本），張學(xué)仁等編譯，北京大學(xué)出版社1983年版，第419頁。

[2]【法】盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1980年版，第35頁。

（作者系山東省青島市人大常委會(huì)原副秘書長(zhǎng)、青島市十五屆人大法制委員會(huì)原副主任委員）